宿州市实行水权交易制度探析

王子文 范晓君

宿州市实行水权交易制度探析

王子文 范晓君

宿州市地处安徽省淮北平原北部，位于黄淮海平原南端，总人口649万，国土面积9787km2，其中平原面积占91%。主要河道自北向南依次分布有：废黄河、利民河、大沙河、王引河、潼河、龙河、老濉河、濉河、新汴河、沱河、浍河、澥河等自然和人工河道。

宿州市是农业大市，人口多，人均土地少，水资源紧缺。全市多年平均降水量866.1mm，地表水资源量为16.171亿m3，地下水资源量为16.459亿m3，扣除地表水与地下水重复量4.139亿m3，多年平均水资源总量为28.491亿m3。宿州市水资源总量约为34.8亿m3，人均占有量556 m3，亩均占有量431m3，分别不足全省的1/2，全国的1/4。2014年新汴河全年期为Ⅲ～Ⅳ类；新濉河和老濉河全年期为Ⅳ～Ⅴ类；废黄河全年期为Ⅴ类；奎河、萧濉新河、浍河、沱河、利民河、龙河、运粮河、小黄河、岳洪河和石梁河全年期为劣Ⅴ类水质。2014年宿州市10个省级水功能区水质达标率仅为40.0%。水资源紧缺状况相当严重。

一、我国水权交易形成

1.水权政治背景

解决水资源短缺已成为实现我国经济可持续发展的关键问题之一。在我国水资源呈现刚性约束的背景下，仅仅依靠传统的行政手段配置水资源，短缺矛盾难以得到真正解决。只有通过制度创新，引入市场机制，对水资源进行优化配置，合理规划水资源的分配，科学节水，提高用水效率，才能从根本上解决我国的水资源短缺问题。十八届三中全会提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用，针对水资源领域提出了推行水权交易制度的目标。2014年，水利部印发《关于开展水权试点工作的通知》，召开水权试点工作启动会，在7个省区开展不同类型的水权试点工作，力争用2～3年时间，在水资源使用权确权登记、水权交易流转、相关制度建设等方面取得突破，为全国层面推进水权改革提供经验借鉴。

2.水权学术理论

在我国学术理论界，对水权内涵的理解主要有以下几种主流观点：第一，是以崔建远、裴丽萍等为代表，即水权“一权说”。崔建远认为水权是使用、受益水资源的权利，这里的水资源是指依法取得的地表水和地下水的使用权。裴丽萍认为水权是水资源非所有人按照法律规定或者合同约定享有的对水资源的使用或收益的权利，它是一项法律制度，是与水资源所有权相独立的。第二，是水权“二权说”。这个学说认为水权指的是水资源的所有权与使用权。第三，是水权“多权说”。这种学说认为水权除了包含了水资源的所有权和水资源的使用权，也包括了水资源的所有权以及水资源的使用权相关的别的一些权利，其形成了权利束。在《自然资源法》中肖乾刚说：“水的所有权和其他别种的利用水的权利的总的称呼就是水权，这个水权指的主要方面包括水资源的所有权、水资源的取水权以及其他与水资源利用相联的一些权益。”

3.水权交易

黄锡生教授认为，水权交易是指平等的市场主体之间，为了一定的经济目的，对从国家受让取得的资源水使用权、取水权以及获得取水权后经劳动而得的产品水权进行的有偿转让。还有学者认为，水权交易是指水权人将其依法取得的水资源使用权通过签订水权交易合同等合法的方式转让给其他用水人的行为，是通过市场机制进行的水权再分配，水权交易中转让的水权必须是水权人依法取得的，水资源使用人既可将水资源使用权全部转让也可部分转让。水权交易包括水权交易的主体、水权交易的对象.水权交易的形式等内容。

4.水权交易制度

水权交易制度是在世界性水资源短缺和不平衡的状况下，我们认识到需要改变水资源的使用利用方式，以市场调节和政府调控相结合的方式优化配置水资源，合理统筹水资源短缺的地域，从而实现水资源的更规范使用而产生的。由于都认为水资源是国家公共所有，所以水权交易制度主要是关于水资源使用权方面的制度。水权交易制度概括来说是合理完整的规则系统，它是由水权交易的市场、调整水权交易的相关机构和水权交易的各种关系等等一个系列的法律和规范形成的。

二、我国近几年水权交易实践

近些年来，我国很多地方出现了学术上称之为“水权交易”的实践活动，这些实践活动表明我国水权交易制度的雏形已经在实践中开展起来。具有代表性的有2000年的东阳—义乌“水权交易”案例、2002年甘肃张掖市推行的“水票”转让制、黄河水权转换等。

1.东阳市—义乌市水权交易

2000年11月24日，浙江省义乌市和东阳市签订有偿转让横锦水库的部分用水权的协议，开创了我国首例水权交易的先河。协议规定的主要内容：一是义乌市一次性出资2亿元购买东阳市横锦水库每年的4999.9万m3水的使用权；二是转让用水权后水库原所有权不变，水库运行管理、工程维护仍由东阳市负责，义乌市按当年实际供水量0.1元/m3支付综合管理费（包括水资源费）。三是从横锦水库到义乌市引水管道工程由义乌市负责规划设计和投资建设，其中东阳市境内段引水工程的有关政策处理和管道工程施工由东阳市负责，费用由义乌市承担。义乌市购买用水权的2亿元资金，根据引水工程进程分期付清。2005年元月，东阳—义乌横锦水库引水工程正式通水，标志着这一交易实践获得了实质性的成功。

2.张掖市推行的水票转让制

2002年甘肃省张掖市被水利部正式确定为全国第一个节水型社会试点后，开始探索新的水资源管理体制，在总量控制、定额管理的基础上建立了水票交易形式的水权转让制度。其运行机制是：在核定用水户灌水面积、分析确定用水定额、层层分配水量的基础上向各用水户核发水资源使用权证书，详细规定了持证人拥有的水权标的、行业用水定额等。农民以持有的水权证上核定的水量作为依据购买水票，用水时先交水票后放水，水票成为水权转让的载体。如果超额用水，需要通过市场交易从有水票节余者手中购买，农户节约的水票在同一渠系内可以转让。

在这次水权转让中，首先，政府按照用地状况、用水状况来发放水权证，是一个水权初始分配的过程。初始分配中做到了按时间优先，并且照顾和尊重历史习惯和河流的分布。其次，张掖水票转让是水权在农业内部转让，并且只是在一个区域内转让，会影响到第三人利益和其他主体利益的可能性很小。离我们设想的农业用水向工业用水的转让，跨地区、跨流域的水权转让的距离还很远。

3.黄河水权转换

黄河水权转换出让方按照《黄河水权转换管理实施办法(试行)》第四条规定，必须是依法获得黄河取水权并在一定期限内拥有节余水量或者通过工程节水措施拥有节余水量的取水人。也就是说，出让方有两个必备条件，一是获得黄河取水权，即直接取用黄河干支流地表水和流域内地下水的取水人，依法向具有管辖权的黄河水利委员会或地方各级人民政府水行政主管部门申请领取取水许可证，并交纳水资源费，取得黄河取水权。二是拥有节余水量，即提出节水方案，进行节水改造工程的建设与运行管理，通过节水工程验收后证明其节余水量的存在。而受让方不但要符合用水需求、提出合理性分析，更是有实力完成取水工程等项目的人。

黄河水权转换虽然是一种受到多方限制的交易方式，但它是一种以水资源使用权之一，即取水权为标的的交易，是一种真正意义上的水权转让的实践。虽然黄河水权转换是我国水权转让的一种有益尝试，但是黄河水权转换也有其不可避免的局限性。

4.宝鸡市的水权管理办法

《宝鸡市水权转换管理暂行办法》规定，水权转换应在宝鸡市行政区划范围内进行，在转换中双方必须签署水权转换协议。水权转换出让方必须是拥有初始水权并在一定期限内有节余水量，或者通过工程节水措施取得节余水量的用水单位或个人。转换期限最长为25年，并不得超过出让方取水权许可年限。转换的费用主要包括治水成本和合理收益。在水权转换有效期内，受让方不得擅自改变取水用途，并严格执行流域水量调度指令，确保流域水量调度要求。《办法》还规定，人的基本生活需求水量、地下水限采区、对生态环境分配的水权和对公共利益、生态环境或第三者利益可能造成重大影响的不得进行水权转换，不得向国家限制发展产业的用水人进行水权转换。

三、宿州市实行水权制度的一些构想

1.最严格水资源管理制度提出的三条红线与水权管理制度关系

最严格水资源管理制度“三条红线”是建立水权制度的基础和前提。通过实施“三条红线”管理，特别是建立省、市、县三级行政区域的用水总量控制指标体系，加快开展重要江河水量分配，确定区域取用水总量和权益，为水资源使用权确权登记以及水权交易提供基础。对于已达到甚至超过用水总量控制指标的地区，新增用水需求可通过水权交易来实现，这是推动水权制度建设的强大动力。

另一方面，水权制度是落实最严格水资源管理制度的重要市场手段，是促进水资源节约和保护的重要激励机制。在用水总量控制的前提下，通过水资源使用权确权登记，依法赋予取用水户对水资源使用和收益的权利；通过水权交易，推动水资源配置依据市场规则、市场价格和市场竞争，实现水资源使用效益最大化和效率最优化；通过加强用途管制和市场监管，保证生态、农业等用水不被挤占，保障取用水户的合法权益；通过市场手段，由“要我节水”变成“我要节水”，建立促进水资源节约和保护的激励机制，从而实现水资源更合理的配置、更高效的利用、更有效的保护。

2.宿州市水权交易面临的六大困难

推动水权交易流转的规范有序，必须具备相应基础性条件，宿州市面临以下困难：

一是没有明晰的初始水权。明晰初始水权是开展水权交易的前提，根据我国法律法规和水资源管理实际，主要是明晰取用水户的取水权和农村集体经济组织水的使用权。二是没有相应的水权交易平台。三是没有相对规范化的水权交易规则体系。四是计量、监测等技术支撑手段欠缺。五是没有较为完善的用途管制制度和水市场监管制度等。六是宿州市实际取水量与许可水量相差较大。

目前水权水市场建设总体上还处于探索阶段，面临着不少困难和问题。一是法律上不甚清晰。《宪法》《水法》和《物权法》等法律虽然明确了水资源所有权和取水权，但对水资源占有、使用、收益、处置等权利缺乏具体规定。有关法律法规仅对取水权转让作出原则规定，且限定于节约的水资源。对于跨行政区域的水权或者水量交易，法律上还没有通用的规定。水权交易的主体、范围、价格、期限等要素尚未明确。二是水权交易主体未明确。水权交易主体应为取水权转让方，应限定于依法获得取水权的单位或者个人，但政府或灌区、水库的管理单位能否直接作为交易主体尚待讨论。三是水权交易平台建设滞后。四是水权保护和监管制度、用途管制制度等尚需健全。五是现代水资源监控能力不足。水量水质现代化监测设施建设滞后，水权交易和监管缺乏基础支撑。六是宿州市取水许可办证率低。2014年宿州市工业用水总量为2.680亿m3，而许可水量不足1亿m3。

四、结语

宿州市的水资源在地域和时间上都存在不均衡不合理的情况，而随着水资源的日益紧缺和水资源利用方面各种问题和矛盾的加剧，建立起一套有水权交易法律制度支持的水权交易制度势在必行。只有建立起了完善的水权交易制度，并且水权交易制度合理有效，才能提高水资源利用效率，实现水资源的可持续利用。在水权有了明晰界定之后，应该明晰水权交易的内容，在相应制度的支持下，进一步探讨水权交易市场的建立。另外，水权的初始分配问题，水权交易中政府的管理以及水价的确定等问题也需要认真思考和探讨

（作者单位：宿州市水利局234000）