灌区水利工程安全防护问题探讨——以陕西省泾惠渠灌区为例

（陕西省泾惠渠管理局，713800，西安）

泾惠渠灌区位于陕西省关中平原中部，是一个以农业灌溉为主的大型灌区，灌溉着西安、咸阳、渭南三市146.5万亩（9.77万hm2）农田，灌区总人口120万人。灌区灌溉历史悠久，始于公元前246年的秦郑国渠，历经汉、唐、宋、元、明、清等各个朝代，多次改建扩建，屡次兴废，几易其名，距今已有2261年历史。1932年我国近代水利大师李仪祉先生主持在古代灌溉工程基础上建成了泾惠渠。目前泾惠渠灌区有水库、灌溉渠道、排水沟道、泵站等四大类工程设施，其中各级灌排渠道（沟道）总长逾5 000 km。

一、防护设施现状

泾惠渠灌区自1932年建成运行以来，在历次工程改造、改善过程中，基本没有进行防护设施建设，水利工程安全防护设施基本缺失，灌溉渠道、排水沟道大多为梯形断面或U形断面，为开敞式，没有防护网、栏杆等；过去建设的渠道桥梁特别是跨渠道生产桥，大部分没有护栏或护栏过低（30 cm左右）；水库工程枢纽上下游管理和保护范围大多也没有安全防护设施。水利工程防护设施的缺失对灌区群众生命财产安全产生了一定的安全隐患，同时也对灌区防汛抗旱等运行管理工作造成较大影响。灌区灌溉渠道几乎每年都发生行人、车辆溺水伤亡事故。渠道溺水伤亡事故发生后，往往有伤亡者家属到灌区管理单位或所属工程管理单位上访，提出损害赔偿等诉求，或组织人员到灌区管理单位采取封堵出入通道等极端方式要求进行赔偿，严重影响了灌区管理单位正常的运行管理秩序。此类上访事件有时需要数天、数周才能平息，有时需要数月甚至更长时间才能平息。而且灌区管理单位与伤亡者家属在交涉中往往难以达成一致意见，部分上访者不愿意走司法途径进行解决。

灌区管理单位十分重视灌区水利工程安全防护问题，近几年开展了有益探索和研究。一是制定灌区灌溉干支渠道防护设施建设规划并进行试点建设；二是每年开展水法规及安全知识宣传活动，增强群众安全防范意识；三是在灌区水库、渠道桥涵、渠道沿线人口居住密集处建设涉水警示牌；四是加强与灌区各市、县（区）政府交通、城建等部门联系，完善渠道桥梁防护栏杆。

二、问题分析

1.历史原因

灌区分布最广的水利工程为灌溉渠道和排水沟道，在泾惠渠灌区1 180 km2区域内，灌溉渠道、排水沟道工程纵横排列，线长面广。灌区部分渠道渠堤由于历史等原因兼作乡村生产道路、交通公路；部分渠道紧邻或穿越镇村，或临近交通道路，对过往行人及车辆产生安全隐患。千百年来，灌区灌溉渠道、排水沟道均为开敞式，渠堤基本没有安全防护设施。我国的灌区灌排工程均存在此类问题。特别灌溉干支渠道和排水干支沟道，横断面及水流速都大，灌溉渠道设计流量在1.5～48 m3/s之间，安全隐患突出。

2.法律责任

发生灌溉渠道溺水伤亡事故后，法律责任应当怎样界定，灌区管理单位是否应承担损害赔偿责任，目前我国现行法律对类似溺水伤亡损害赔偿没有明确的法律规定。《中华人民共和国民法通则》《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》等有关法律法规对侵权责任做了相关规定，但难以科学、合理地界定此类问题的法律责任。《中华人民共和国民法通则》第一百二十五条规定：在公共场所、道旁或者通道上挖坑、修缮安装地下设施等，没有设置明显标志和采取安全措施造成他人损害的，施工人应当承担民事责任；第一百二十六条规定：建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第六条规定：从事住宿、餐饮、娱乐等经营活动或者其他社会活动的自然人、法人、其他组织，未尽合理限度范围内的安全保障义务致使他人遭受人身损害，赔偿权利人请求其承担相应赔偿责任的，人民法院应予支持。从这些法律法规规定来看，灌区管理单位的主要责任在于是否履行了管护责任。

灌区管理单位是国家依据需要而组建成立的水利工程管理单位。灌区管理单位依照《中华人民共和国水法》等行业有关法律法规和上级单位赋予的职责，正确履行了自己的权利和义务，依法、依责履行了工程管护责任，即使发生了渠道溺水伤亡事故，灌区管理单位应当是没有法律责任的，不应当负担赔偿责任。如果把这种溺水伤亡视为侵权责任的话，则是一种特殊的侵权责任，不能按照一般的侵权责任来判定。

3.建设问题

过去我国经济发展较为落后，国家主要将有限的资金放在水利工程主体建设方面，没有能力投入大量资金进行工程防护设施建设，在工程规划、改造设计中没有纳入防护设施。近年，随着我国经济社会的快速发展，人们社会活动日益频繁，全社会对人的生命的关注度、关爱度不断提高，以人为本、和谐发展的理念深入人心。同时，随着国家法制化进程的加快，人们的法律意识、安全意识、维权意识明显增强。灌区水利工程在服务经济社会发展方面效益巨大，但因防护设施缺失，经常性发生渠道溺水伤亡事故，在社会上产生了很大的负面影响，特别是经新闻媒体报道后，群众反应强烈，这一问题不得不令人深思，各级政府及水利工程管理单位必须重新审视水利工程建设问题。

灌区群众期盼健全、完善的水利工程防护设施，灌区管理单位也期盼加快防护设施建设，但此项工程投入巨大，仅泾惠渠灌区规划的灌溉干、支渠渠道防护设施建设概算投资就在1亿元以上。泾惠渠灌区管理单位依靠农业灌溉水费收入维持运行管理，农业灌溉水价为政府定价，并且10多年来水价从未进行调整，灌区管理单位长期亏损运行，根本无力投入资金进行防护设施建设，必须依靠国家投资来进行建设。

三、加强水利工程安全防护工作的建议

《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（2011年中央1号文件）指出，农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板。2011年中央水利工作会议要求，要把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利建设作为农村基础设施建设的重点任务，突出加强薄弱环节建设，促进水利可持续发展。明确要求力争通过5年到10年的努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，到2020年，基本建成防洪抗旱减灾等体系。党的十八大以来，党中央高度重视水利工作，提出了一系列加快水利改革发展的重大举措，为我们做好新时期水利工作指明了方向。灌区管理单位应把思想和认识统一到中央对水利形势的科学判断上来，按照国家加快水利改革发展的总体要求，牢牢抓住并用好重要战略机遇期，加快灌区水利工程设施建设步伐，提高工程标准，尤其是应当完善工程防护设施，努力把水利工程建设成满足新形势下经济社会发展需求的安全工程。

1.加快防护设施规划、建设步伐

应当把握好“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的中央新时期治水思想，深入进行调研，运用系统思维、系统治理的思路，在灌区水利工程规划改造建设中，在合适时机将水利工程安全防护设施列为强制性标准，逐步将工程改造与防护设施同时规划、同时设计、同时实施，对已经改造过的水利工程应重新加设防护设施。建议水利工程防护设施由国家进行投资，按照规划分轻重缓急、分年度予以实施，逐步改善灌区工程安全防护设施缺失问题，确保群众生命财产安全、灌区管理单位运行管理安全，维护社会和谐稳定。

2.科学合理确定防护设施形式

防护设施建设应因地制宜，满足美观、实用、节约资金等需求。经过泾惠渠灌区近几年的试点建设，使用防护网、绿篱等形式比较好，同时对于宜采用开敞渠道加盖板的，应采用加盖板的形式解决。对于灌区渠道上的生产桥、公路桥等，应按照相关标准完善桥梁栏杆。

3.加大水法规宣传力度，完善警示标牌

结合“世界水日”“中国水周”及普法宣传月活动，加强水法规宣传教育，营造良好的依法治水管水的社会舆论和法治环境，努力提高人们的水法制观念，增强人们的水利工程保护意识。应当向灌区群众特别是中小学生宣传讲解灌溉渠道等水利工程的特殊性、危险性及自救措施等，提高自我安全防范意识。同时要着力完善水利工程警示牌建设，在工程所在区域及沿线的镇村、学校、路桥等醒目位置设立涉水安全警示标志标牌。

4.加强水利工程巡查管护工作

建立健全工程巡查制度，定期进行巡护，杜绝破坏水利工程等行为的发生。禁止在水库、渠道等工程水域内游泳、垂钓、游玩等，尽力杜绝安全事故的发生。

[1]杨诗鸿.水利安全生产监督管理体制初探[J].中国水利，2011（10）.

[2]冯玉禄.水利安全生产标准化建设探讨[J].中国水利，2014（6）.