农业水价综合改革面临的形势和国内外经验借鉴

（水利部发展研究中心，100038，北京）

农业水价改革涉及面广、政策性强，关系农民切身利益，推进难度大。新中国成立以来，农业水价政策虽经数次变革，但是水价偏低、用水效率不高、工程难以良性运行等问题仍普遍存在，制约着水利改革发展，成为阻碍全面深化改革的“堡垒”之一。当前及今后一个时期，农业水价改革形势还将发生深刻变化，应当充分借鉴国内外好的经验与做法，结合我国国情水情农情工情，探索具有中国特色的改革之路。

一、农业水价综合改革面临的形势

1.从水安全角度看，农业水价综合改革首要目标是坚持节水优先

水安全已确定为国家战略。2014年3月14日习近平总书记主持召开中央财经领导小组第5次会议研究我国水安全战略。习近平总书记指出，我国新老水问题相互交织，水已经成为当代中国最短缺的产品，水安全已亮起红灯，必须坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的思路，实现治水思路的转变；发挥市场机制作用要善用价，让价格这个杠杆来调节供求；从水安全面临的严峻形势看，水价调整势在必行。考虑经济社会发展和维护生态供水要求，2020年全国年用水总量必须控制在6 700亿m3，其中灌溉用水量控制在3 700亿m3左右，相当于过去30年年均用水量。在灌溉面积再增加8 000万亩(1亩=1/15 hm2，下同)的同时，要实现灌溉用水“零增长”，除了工程和技术措施节水外，水价促进节水也是最为有效的途径之一。为此，深化农业水价综合改革列为保障国家水安全的27项任务之一。

2.从资源价格改革看，农业水价综合改革要坚持市场化发展方向

资源价格改革是全面深化改革的重点任务，改革方向是使价格更具“市场化”，建立合理反映成本、有利于资源节约的价格体系。党的十八大要求深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。党的十八届三中全会提出，完善主要由市场决定价格的机制；凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预；加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。水资源是我国最为重要的资源性产品，农业灌溉是我国最大的用水户，农业水价改革尚未成功破题，自然被列为资源价格改革的重要领域。长期以来，农业水价形成机制不合理，农业水价被严重扭曲，总体偏低，难以弥补成本，对节约用水的杠杆作用不明显，对农田水利工程良性运行制约加大，深化农业水价改革迫在眉睫。目前，全国农业供水成本0.258 9元/m3，农业水价0.091 9元/m3，约占供水成本的35%，占运行维护成本的一半，运行维护费用（不计折旧）缺口约340亿元。今后随着农田水利工程投入大幅增加，将形成更大规模的工程运行费用缺口，国家投巨资形成的资产无法正常发挥效益。根据资源价格改革的方向与思路，完善价格形成机制，逐步提高供水价格，合理补偿灌溉供水成本费用是农业水价改革的大趋势。

3.从现代农业发展看，农业水价综合改革要符合产业化和集约化要求

连续多年的中央1号文件都对加快发展现代农业、创新农业生产经营体制等提出了明确要求和部署，推动农业经营方式向企业化、产业化发展，农业经营更加专业化、集约化，单位面积产值增加，对基础设施的保障水平要求更高。水利是农业的命脉，是现代农业建设不可或缺的首要条件，水费是现代农业生产成本的重要构成。适应与支撑现代农业建设，农业水价改革面临的挑战与机遇并存。当前，土地流转日益加速，新型农业经营主体与经营方式日益增多。据农业部调查，截至2014年年底，农民承包土地经营权流转面积达到3.8亿亩，占承包土地 （约13.2亿亩）的28.8%，全国农村承包50亩土地以上的大户达到287万家，其中家庭农场87万个，平均面积超过200亩。我国农民专业合作社发展到129万家，实有入社农户1亿户左右，占农户总数38%，平均每个合作社的成员数量约80个。农业产业化有序推进，形成“公司+农户”“公司+基地+农户”“公司+专业合作组织+农户”和“公司+专业合作组织+基地+农户”等多种有效模式。农业经营的规模化、产业化发展，对灌溉的依赖程度加深，对水费的承受能力与支付意愿增加，应当实行与一般散户不同的水价政策，同时灌溉服务也应提质增效，实现“一分钱一分货”。

4.从历史教训与现实条件看，农业水价综合改革要有创新思维

长期以来，农业水价政策不断调整，要求按成本核定水价，但是政策始终没有落地，形成水价改革 “怪圈”。1985年国务院发布的《水利工程水费核定、计收和管理办法》要求，粮食作物按供水成本核定水费标准，经济作物可略高于供水成本。1997年国务院印发的《水利产业政策》要求，新建水利工程的供水价格要按照满足运行成本和费用、缴纳税金、归还贷款和获得合理利润的原则制定；原有水利工程的供水价格要根据国家的水价政策和成本补偿、合理收益的原则，区别不同用途，在三年内逐步调整到位，以后再根据供水成本变化情况适时调整。2004年施行的《水利工程供水价格管理办法》要求，农业用水价格按补偿供水生产成本、费用的原则核定，不计利润和税金。30年过去了，农业执行水价只占供水成本的35%。特别是进入21世纪实行农村税费改革后，农民期盼减免农业水费，一些人大代表、政协委员也提出类似建议与提案，地方政府面临保障农业生产与农田水利工程良性运行的两难选择，一些地方牺牲灌区管理单位利益，明确一段时间不得调整水价，一些地方实行农业水费财政转移支付制度，农民不再缴纳水费。当前，中央从战略全局高度明确要求提高水价、提高水资源利用效率，农民从减支增收角度出发希望减免水费，地方政府统筹考虑保障农业生产、维护农田水利良性运行、农民减支增收以及维稳等因素举棋不定。三方博弈中本轮农业水价改革面临前所未有的困境，创新体制机制成为改革的最大任务与最大考验，稍有不慎就可能走回老路、陷入“怪圈”。

二、国内的一些典型探索与实践

国内在农业水价改革方面做了大量的工作，形成一批好的经验与做法，特别是近年来部分地区在实行分类水价，按成本核定水价与全额补偿成本费用方面做了一些新探索。

一是高附加值经济作物实行微利水价。山东省沂源县2012年印发了《关于下达沂源县高效节水灌溉工程供水价格管理办法的通知》，对高附加值经济作物灌溉用水按照保本微利的原则核定，大口井供水1元/m3，深井供水1.5元/m3。山东省栖霞市社会资本参与农田水利工程建设管护，向种植苹果、樱桃等农户提供灌溉服务，实行成本或微利水价。甘肃省部分地区也达到微利水价水平。

二是区分作物类型实行全成本或运行维护成本水价。甘肃省庄浪县实行全成本水价，水价标准为27～32元/亩次，部分果园水价超过5元/m3。民乐县经济作物水价达到全成本水平。武威市多次调整农业水价，粮食作物现已达到运行维护成本水价。

三是定额内供水成本费用由财政承担。浙江省在用水总量控制、强化用水管理基础上，推进农业灌溉定额内供水水费由财政转移支付，并按照供水成本加大转移支付力度。

四是国有工程全部运行费用由政府承担，农民承担末级渠系费用。2012年，湖南省浏阳市价格认证中心对浏阳灌区国有水利工程供水成本进行了审核，核定灌区年总成本为268万元，全部由市财政承担。湖南省临澧县青山灌区由财政承担国有工程全部成本费用，终端水价12元/亩，全部用于末级渠系。河南省中牟县灌区国有工程由水管单位负责管护，工程维修养护经费由市、县财政承担，列入财政预算。末级渠系由农民用水户协会负责管护，向农民收取的水费全部用于末级渠系。

三、我国台湾地区和国外的一些典型经验做法

1.台湾地区

台湾农田水利会管理的农田水利设施运行维护费用通过政府补贴、向会员收取会费及多元化经营收入解决。会费以稻谷为计算单位并折合现金征收，具体标准取决于土地种类、产量、灌溉成本、受益程度等，会费一般为水稻产值的1%～5%。20世纪80年代以后，随着台湾工业化、城市化进程加快，小块土地的农业经营愈来愈难营利，加之农田作业劳动条件差，农民对种植水稻逐渐失去积极性。为保障粮食和基本农产品的一定自给率，减轻农民负担，1989年起，政府单列预算代农民缴纳会费的70%，1991年起代缴会费的92.2%，1994年起政府全额代缴，代缴标准是每年每公顷300 kg稻谷。

2.美国

受国情政体、地理位置、水资源条件等影响，美国不同地区农业水价政策差异很大。美国东部水资源较为丰富，农业灌溉只是补充灌溉，实行累退制水价制度，大水量用户水价低，小水量用户水价高。美国西部地区缺水，水量分配、水权、灌溉用水价格等相关法律政策比较完善，因此重点对西部地区农业水价政策进行分析。

1902年颁布的《垦务法》和1982、1992年颁布的《农垦改革法》确定了美国西部地区农业水价总原则：农业供水不以营利为目的，但要保证偿还部分工程的投资及运行维护费用。一般来说供水工程的水价由三部分组成：一是固定资产折旧，用于偿还工程投资；二是基本水价，即水利工程最低运行维护费用（固定费用），用于补偿工程运行维护过程中与实际输水量无关的固定成本费用；三是计量水价，即输水工程可变费用，用于支付与实际用水量有关的变动成本费用。

美国政府通过多种方式对农业用水给予补贴，但主要表现为提供一些政策性优惠。根据联邦法律，美国西部农民能够通过3种途径获得农业用水补贴：一是免息，根据1902年颁布的《垦务法》，美国农业水价不包括投资利息，还款期限为40年。二是依据农民的偿还能力减少偿还债务，根据农户“支付能力”将农民无力承担的成本由财政买单或由投资方通过其他经营收入予以回收。三是依据特定情况减少偿还债务。

3.日本

日本农业灌溉骨干工程的建设和运行维护费用全部由政府承担，即政府（中央和都道府县）拥有的骨干农业供水工程不收水费。土地改良区的其他农田水利设施的运行维护和管理向农户征收“经常赋课金”，相当于水费。超过90%的土地改良区是按照灌溉面积的大小收取水费，只有不到100个土地改良区按照灌溉水量计费，根据不同地区的情况，各级政府也对土地改良区运行维护给予一定补贴。

4.澳大利亚

1994年各州签署的关于水改革的协议明确了澳大利亚水价制定原则为：以用水量为基础鼓励实行全成本水价，减少政府的补贴。2004年《国家水法案》进一步明确农村蓄水工程及供水工程按照用水户自付及定价透明的原则核定水价，以实现水的规划和管理成本的回收等。具体而言，澳大利亚对用水户按全成本核算水价，不计利润，包括年运行管理费、财务费用、资产成本、投资回报、税收、资产的机会成本等。灌溉水价主要根据用户的用水量、作物种类及水质等因素确定，一般实行基本水费加计量水费的两部制水价政策。所收水费只能用于工程维护和运行开支，开支后的结余可结转下年用于工程维护。

实际实施过程中，澳大利亚农业水费实收率无法达到100%，管理单位所收水费约占工程运行维护费的70%。从水费负担来看，澳大利亚畜牧业水费开支约占收入的6%，水果和谷物水费开支占收入的比例稍高一些，如昆士兰州种糖成本中水费占8%。

5.以色列

1959年以色列颁布实施了《水法》，明确水资源是公共财产，由国家控制，用于满足公民的需要和国家的发展。按照《水法》，以色列实行节奖超罚的农业水价政策，对用水超出配额的用户实行较高水费，并将提价水费收入用于奖励按配额用水的用户。

以色列国家供水工程投资全部由国家承担，工程运行维护费用由用水户与政府合理分担，其中用水户分担约70%，政府分担约30%。国家负责建设和管理骨干水源和供水管网，并把灌溉水送到基布兹或莫沙夫（以色列的农业生产组织）的地边上。当国家水管单位收取的水费无法满足工程运行维护需要时，可由政府给予适当补贴。农场内部节水灌溉设施的建设由农场主自己负责，经费不足时，可以向政府申请补助，或由政府给予担保，向银行申请长期低息贷款。以色列还建立了补偿基金，以缩小不同地区间水费的差别。

6.印度

印度与中国同是发展中国家，两者在水资源禀赋条件、农业人口、灌溉面积等方面均比较接近。印度《国家水政策》规定，征收农业水费的目的是回收水利设施的运营和维修成本，以及一定比例的工程投资成本。印度的农业用水成本主要由两大部分组成：一是水利设施的运营和维修成本；二是水利设施的部分投资成本。为了减轻农民负担，促进农业稳步发展，印度法律也规定水费不得超过农民净收入的50%，一般控制在5%～12%。据统计，印度单方水价格约在0.02～0.63美分之间，单方水产出约为10～20美分。印度对不同作物实行分类水价，受计量设施不完善等因素影响，通常按照作物面积来计收水费。

四、对推进农业水价综合改革的建议

农业水价改革没有通行模式。典型国家与地区均结合自身特点，采取了符合自身实际的农业水价模式，有的主要依赖农业水费收入维持工程运行，有的以财政补助为主、收取农业水费为辅，有的价补并重。我国国情、水情与农情、工情特殊，不能完全照搬其他国家与地区的农业水价模式，但相关做法为我国推进农业水价综合改革提供了重要参考。

1.改革要因地制宜，推行多种有效模式

区分不同灌溉条件、经济发展水平、种植养殖结构、农业经营方式、农业生产地位等，探索符合当地实际的改革模式，不搞一刀切。粮食主产区与主产县，对粮食作物可以实行优惠水价，遏制“非粮化”趋势；其他地区特别是缺水地区，可以对高耗水作物实行惩罚性水价，鼓励调整种植结构，实现结构性节水。丰水区应以地定水定价，“不能把水吃光喝尽”；缺水地区以水定地定价，“有多少汤泡多少馍”。发达地区应允许定额内供水水价由地方财政全额转移支付；欠发达地区宜采取向农民收取水费和财政补贴并行的方式。

2.健全农田水利工程运行成本费用合理分担机制

我国农业发展对灌溉依赖性高，现代农业快速发展对农业灌溉提出更高要求，必须解决工程良性运行问题。借鉴国内外经验，我国需要合理划分各级财政及农业用水户在分担农业供水成本中的权责，将该由农民承担的成本通过水价的形式向农民用水户收取，将该由财政承担的成本按照事权划分合理确定各级财政的投入比例，明确资金来源，确保工程良性运行。

3.同步建立农业用水补贴机制

国内外有关做法表明，政府对农业供水进行补贴是比较普遍的做法，补贴形式包括对超出农民承受能力部分的水价进行补贴、对工程运行维护费用给予补助、财政承担骨干工程建设和管护等。从将来趋势看，政府补贴力度还有加大的倾向。我国农业水价改革需要在兼顾农民承受能力、发挥价格杠杆作用、WTO规则等多种因素基础上研究提出符合实际的精准补贴机制，使农业水价改革既有“涨声”又有掌声，实现总体上不增加农民水费支出，又促进农业节水。

4.坚持水价改革与用水管理并举

农业水价对节水具体有多大贡献，目前缺乏系统权威的试验观测资料，我们不能把节水全部寄希望于水价杠杆，改革不能单打一，要更加注重强化用水管理，这样才能事半功倍。在发挥量水设施用水计量和水费计收功能的同时，也要充分发挥其在水量水权分配、用水总量控制与定额管理等方面的重要功能。尤其在实施农业用水补贴的情况下，更要加强用水管理，确保节约用水。