我国水生态补偿财政制度创新研究

（水利部安全监督司，100053，北京）

水生态补偿制度是水生态文明建设的重要制度保障。水生态系统服务功能，具有非排他性和非竞争性特点，属于公共物品。这种公共物品属性，决定了水生态补偿机制必然要以配置公共资源的财政政策为主要工具。目前，我国水生态补偿机制尚处在研究和探索阶段。现行与水生态补偿有关的财政政策可以分为两类，一类是生态补偿前端财政政策，即惩罚生态破坏者，筹集生态补偿资金的财政收入政策工具，主要包括税收、生态保证金和生态补偿收费等；另一类是生态补偿后端财政政策，即奖励生态保护者、补偿环境污染受害者、配置生态补偿资金的财政支出政策工具，包括财政转移支付、财政投资和税收优惠等，这些财政政策都为我国水生态建设和保护发挥了重要作用。在继续用好现有财政政策的基础上，结合我国水资源管理实际和水生态补偿特点，尽快研究建立针对性更强、效率更高、资源配置更优的水生态补偿新政策对于建设水生态文明具有重要意义。

一、建立财政横向转移支付制度

从财政转移支付的方向来看，政府财政转移支付可分为上级政府对下级政府的纵向转移支付和没有上下级关系的政府之间的横向转移支付。我国目前的财政转移支付都是纵向转移支付，横向转移支付制度还没有建立起来。

1.建立横向转移支付制度的必要性

我国采取的是单一制国家结构形式，经济体制和税收财政体制都是按照自上而下的思路进行设计的，多年来一直运用的是纵向转移支付模式，主要目标是平衡地区间财政收入的差异，体现的是公平分配的功能。

随着我国工业化和城镇化的快速推进，社会经济发展将更加受到资源和环境的约束。水循环的自然规律，决定了流域上下游、左右岸的水生态关系最密切、利益冲突最直接。从提高行政效率、资金使用效率和优化资源配置的角度来看，横向转移支付在协调生态关系密切的流域上下游、左右岸地区之间的利益冲突上将显得更直接、更有效。但往往这些地区没有上下级隶属关系，缺乏横向沟通和协调机制，即使有横向转移支付的设想，由于种种原因也难以顺利实施，导致水生态破坏严重、水环境污染难以遏制。因此，建立可操作性的水生态补偿横向转移支付制度显得非常迫切，它不仅可以有效解决地方财力与生态保护任务不匹配的问题，而且可以进一步强化中央对全国生态建设和环境保护工作的调控能力，更好实现国家生态文明建设的宏观目标。

2.德国财政转移支付制度的借鉴

德国政府由联邦政府、州政府和地方政府三级组成，其财政层次也相应分为三级财政。由于联邦政府财力集中程度较低，全国财力分配相对比较分散，因此，政府通过纵向和横向两个方向的财政转移支付制度来实现全国财力的均衡。一是纵向转移支付。联邦对州进行的转移支付主要是通过共享税、税收返还、联邦补贴等形式实现。其中不乏消除各州之间贫富不均的制度设计，其特点是依法按计算公式分配。二是横向转移支付。这项制度是在各州之间进行财政转移支付，即财力强的州拿出部分财政收入“捐给”财力弱的州，其资金来源有两种，一种是预留增值税的25%，另一种是财力强的州按横向平衡机制将部分税金直接划给财力弱的州。德国州际的横向财政平衡是在联邦法律规范和联邦财政部主持下实施的，并非州与州之间的自主自愿的授受行为。

德国的财政转移支付有两个突出特点：一是纵横结合的财政转移支付方式，消除了各个地方的贫富差距，有效解决了生态环境保护者与受益者之间产生的成本和收益不对称问题，促进了地区基本公共服务均等化。二是财政转移支付的系数是由立法机构而不是某个行政部门或者个人确定的，而且转移支付的基本原则、具体目标和实施范围等也都由法律来严格确定，严格按照非人格化方式管理。在具体实施过程中，从生态补偿的资格申请、参与生态措施的认定、监测实施过程与结果，以及补偿资金的发放等各个环节都界定的非常清晰。

3.横向协调机制

从新安江流域水环境补偿试点横向转移支付等实践来看，受我国纵向行政管理体制的影响，在没有上下级隶属关系的政府之间实施横向转移支付困难重重，包括补偿条件、补偿标准、资金支付、监督实施等一系列问题都很复杂。现实可行的途径是，将横向补偿方式转化为纵向管理，提高可操作性，即将转移支付资金先上缴给双方的共同上级机构，协议实施后，再由上级机构将资金下拨给生态效益提供方。

我国有七大流域机构，是水利部的派出机构。它们虽然不是一级政府，但其具备的独特优势，是承担水生态横向补偿纵向管理较为合适的机构。一是流域机构是代表水利部在流域行使水行政管理职责，指导地方水行政管理工作，具有公平公正的地位，是转移支付双方可信赖的“上级”；二是流域机构是河流的代言人，对河流生态总体状况、水量水质变化趋势、水生态服务功能价值等最为了解，具备指导水生态补偿工作的能力；三是流域机构具备完善的水量、水质监测等技术手段，便于监督水生态补偿活动的实施，协调横向转移支付中的各种矛盾。

流域机构在水生态横向转移支付中的主要职责，一是提供技术支持，运用可靠的技术手段，监测水量、水质、水温、泥沙和水文过程等指标，界定水生态补偿的初始条件和补偿实物量等；二是实施横向转移支付，在双方达成横向补偿协议后，受益方先将资金“上缴”给流域机构，协议实施后，流域机构再将资金“下拨”给生态效益提供方，从而顺利完成横向转移支付过程；三是协调和监督，帮助双方协调生态补偿初始条件、补偿标准和支付条件等问题，对水生态补偿活动进行监督，保证横向转移支付顺利实施。

4.适用范围

水生态补偿的横向转移支付主要适用于跨省界流域、城市饮用水源地、辖区小流域、资源开发造成的水生态环境补偿。而对于国家重要生态功能区的水生态补偿，则主要由纵向转移支付、财政投资和生态税费等政策来实现。

5.补偿标准

水生态补偿的实质是水生态与环境保护经济外部性的内部化，是水生态产品供给者生产成本与发展机会成本得到补偿的过程。因此，水生态补偿的标准，不仅要补偿生态建设和保护的额外投资成本，还要补偿牺牲的发展机会成本。补偿标准的确定，具体可分为3个步骤：

①测算生态建设和保护的额外投资成本。根据水生态补偿的具体情况，可分别选用或综合运用成本代价法和效益价值法来核算。成本代价法，就是核算清楚水生态保护的各项成本投入之和；效益价值法，就是从满足需求的目标状态下，核算出水生态系统服务功能的价值。

②增加相关调整因素，作为发展机会成本。我国幅员辽阔，各地区自然条件和社会经济发展水平差别很大，面临的主要矛盾各不相同。如地广人稀的青海草原地区面临因保护生态而难以脱贫的困境、华东地区面临经济发达而水污染严重的问题，因此，在测算生态建设和保护的额外投资成本的基础上，增加一些因素作为调整系数，反映因生态效应生产而导致的人民生活水平下降程度和由此造成的经济发展机会成本。比如增加各地区人均GDP和增长率调节系数，对由于提供生态功能导致的人民收入水平下降程度给予一定的补偿；增加生产生态效应的国土和河流面积调节系数，弥补该区域范围内社会经济发展的机会成本；增加生态功能区划调节系数，缩小四大功能区的经济差距；增加生态功能区农牧民数量调节系数，弥补禁止开发、限制开发生态功能区内的农牧民因生态保护而做出的牺牲等。

③双方协商确定最终的补偿标准。在测算清楚生态建设和保护的额外投资成本基础上，再考虑各地区的相关影响因素的调整系数，作为发展机会成本，就可以计算出符合各地区实际的水生态补偿标准的大致范围。双方可再根据财力状况、资源的紧缺程度等实际情况，协调具体实施的补偿标准。如若双方差距较大，流域机构可以参加协调，最终达成双方可接受的补偿标准。

6.资金投向

水生态转移支付是为了实现生态系统的持续性、协调性发展而使用的一种财政手段，其资金使用不仅要专款用于水生态保护，而且要向最直接的生态效益提供者倾斜。

①优先发放给生态效益提供的个人。在密云、官厅水库上游“退稻还旱”补偿实践中，河北省把北京市横向转移支付的资金，按每年每亩550元的标准直接补偿给农户个人。这样既可以提高生态效益生产者的积极性，保证水资源保护项目的顺利实施，也是对由于提供生态功能导致的农民收入水平下降程度给予一定的补偿。因此，建议横向转移支付资金，凡是能够落实到生态效益提供个人的，尽可能直接发放到个人。

②优先用于生态效益提供范围内的水生态保护。对于不能够明确生态效益提供个人的，尽可能界定清楚生态效益提供的区域范围。按照“专款专用”原则，横向转移支付资金全部用于该区域水生态环境保护建设。

③用于全省的水生态保护。对于既不能够明确生态效益提供个人，也难以界定生态效益提供区域范围的。按照“专款专用”原则，横向转移支付资金可用于全省范围内的水生态环境保护建设。

二、建立水生态补偿税制度

欧美许多发达国家都开征了生态税种，有的国家生态税制体系已较为完善。目前我国正在研究制订生态税种，2015年6月，国务院法制办发布了《环境保护税法(征求意见稿)》，向社会公开征求意见，其基本思路是在现行《排污费征收使用管理条例》基础上，进行“费改税”。鉴于我国水生态问题的严峻形势，建议将与水生态补偿有关的水资源费、排污费和污水处理费等收费进行梳理分类和整合，在将出台的《环境保护税法》的基础上，进一步研究建立专门的水生态补偿税，以更精准地调节生态补偿利益相关者之间的关系。

1.国外生态补偿税借鉴

生态补偿税是生态保护税中最具标志性的税种。欧美发达国家从20世纪80年代开始陆续征收生态补偿税，比较典型的生态补偿税种是巴西的生态增值税和日本的水源税。

巴西的生态增值税，是对因建立自然保护区而受损的州进行财力补偿。自20世纪80年代开始，巴西逐步实施严格的环境保护政策。一些州由于建立了大面积流域和生物多样性保护区，而无法发展高赢利产业，增值税锐减，财政收入受损。为化解矛盾，巴西开始实施生态增值税政策，也就是在商品和服务流通税(大约占税收总收入的90%)中引入生态指标，并将该税收入的25%转移支付给地市政府，地市政府可以根据生态指标进行再分配，这样因保护生态环境而财力受损的州就得到了相应补偿。

日本高知县水源税，是为了促进上游森林管理，维持森林生态系统结构，保证森林生态系统涵养水源、水土保持、净化水质等功能持续正常发挥而向下游受益者（水源利用者）征收的特殊税种。纳税主体为县域内居住的所有个人和法人，生活困难的低收入人群可享受免税特例。征收方式是在自来水水费中每月增加30日元的水源税，同时在县民税（人头税）中每年增加500日元的水源税合并征收。征收的水源税专款用于森林环境保护事业。

2.可行性分析

从国外的经验来看，生态补偿税种取得了很好的生态补偿效益。巴西的生态增值税，成功对因建立自然保护区而财力受损的州进行财政补偿；日本高知县的水源税，通过受益者负担，实现下游对上游的补偿，这两个税都具有明显的生态补偿性质，不仅补偿了生态保护者，也补偿了生态系统，达到了“双赢”的效果。

从国内的实践来看，生态税种改革为生态补偿税的征收奠定了良好基础。《环境保护税法(征求意见稿)》已向社会公开征求意见，标志着我国的生态税费改革已经启动。水资源费和污水处理费，这两项与水生态补偿有关的收费，改革为税收将是必然趋势。抓住“费改税”和建立水生态补偿制度的契机，进一步对相关政策进行梳理、整合和完善，出台专门的水生态补偿税将是水到渠成，必将起到事半功倍的效果。

3.税制设计基本原则

水生态补偿税的设计应遵循以下4个原则：

①共同但有区别的原则。我国水生态问题十分严峻，每个人都是良好水生态的受益者，都有保护水生态的责任和义务。但是我国西高东低的地势和西贫东富的发展格局，形成了水生态建设保护任务和地区财力不匹配的矛盾，必然要求东西部不同地区承担有区别的资金、技术和水生态保护责任。

②“谁受益，谁付费”。生态环境保护的实质是向社会提供生态服务功能。生态服务功能是一种公共产品，按照市场经济的基本原理，享受产品和服务的个人和社会应该向该产品和服务的提供者付费。

③“谁保护，谁受益”。生态环境保护活动具有很强的经济外部性，保护者不能直接或不能完全从其保护活动中得到经济收益。只有给予保护者相应的直接经济补偿，使保护者从保护活动中受益，才能鼓励人们更好地保护生态环境。

④“谁破坏，谁付费”。生态保护活动具有很强的经济外部性，让破坏者在受益的同时还要付费，既可以教育破坏者减少破坏，又可以使用这部分资金补偿生态保护者，从而保护好我们的生态环境。

最后，在产业转型、消费升级的过程中，所有的经济形态并非一定都是高精尖的，也会有的产业看起来很“低级”。其实，相对于我们了解的行业，那些未知的领域更有着无限的可能。对此，无论是政府，还是我们每一个人都需要保持高度的敬畏。可以说，某些传统方式越不重视的地方，它恰恰可能生长得更加健康。

4.征税对象

水生态补偿税的征收对象包括所有开发和利用水资源以及自己受益行为造成生态破坏的单位或个人。

①普遍受益的全体公民和长期在国内居住的外国公民。水生态环境具有公共物品的属性，我们每一个人都是良好水生态环境的受益者。人们日常消耗的水资源，除看得见的生活用水外，还有大量看不见的水。例如1个100 g的苹果需要耗水70 L，1 kg牛肉需要耗水16 000 L。1999年我国水足迹达到13 040亿m3，人均水足迹为1 049 m3。全体公民和长期在国内居住的外国公民每天都在消耗大量的清洁水资源，每个人都有共同保护水生态的责任，都有交纳水生态补偿税的义务。这个全民的征收对象，主要目的是提高公众水生态保护的意识。

②水生态环境专门受益人。包括水力发电、河道航运、水利旅游、水产养殖、蓄滞洪区保护地区等受益的单位和个人。

③水生态环境破坏者。包括矿产资源开发、水库水电站建设、坡地开荒造成水土流失，围湖、围河造田侵占水域，过量使用地下水造成地面沉降和塌陷等破坏水生态的单位和个人。

④水资源浪费者。水资源使用率达不到国家规定的重复利用率、万元GDP耗水量和农业灌溉利用效率的，都在征税之列。

5.税收分配

一般情况下，税收是对政府收入的捐献，并不表明是为了某一特定的目的。但是考虑到水生态补偿问题的特殊性和严峻性，建议水生态补偿税专项用于水生态补偿活动。水生态产品，一般是源头地区的贫困山区担负着保护江河上游生态环境的重任，优美的水环境和水生态由全流域尤其是富饶的下游地区享有，具有很强的经济外部性。因此水生态补偿税收的分配总的方向是向江河上游贫困地区倾斜，实现经济发达的下游地区反哺经济欠发达的上游地区。

6.税率与税收优惠

在税率高低上，理论上应当以能够满足有关生态自然资源恢复或相关生态系统平衡恢复与保持的资金要求。考虑新设税种的复杂性和社会的认同性，起步阶段可将税率设的低一些，以后再逐步提高。对于普遍受益的全体公民和长期在国内居住的外国公民的征税，可采取在自来水费中每月增加一定数量的水生态补偿税，生活困难的低收入人群和限制与禁止区内居住的人群可享受免税。对于另外三类的征收对象，可采取定额税率，并使用超额累进税率。

三、结论和建议

综合上述研究，提出如下建议：

①在继续用好现有财政政策的基础上，建议结合我国水资源管理实际和水生态补偿特点，按照惩罚性前端政策工具与奖励性后端政策工具相配合的思路，尽快研究建立针对性更强、效率更高、资源配置更优化的水生态补偿横向转移支付和水生态补偿税等新制度，对于建设水生态文明具有重要意义。

②我国采取的是单一制国家结构形式，经济体制和税收财政体制都是按照自上而下的思路进行设计的，直接套用国外的横向转移支付制度实施起来非常困难。建议将横向转移支付制度与水利部流域管理的体制相结合，建立横向沟通和协调机制，搭建水生态横向补偿的桥梁，可实现横向转移支付制度在水利行业落地生根。同时也是进一步加强流域管理的具体举措。

③我国水生态问题十分严峻，每个人都是良好水生态的受益者，都有保护水生态的责任和义务。但是我国西高东低的地势和西贫东富的发展格局，形成了水生态建设保护任务和地区财力不匹配的矛盾，必然要求东西部不同地区承担有区别的资金、技术和水生态保护责任。建议设立水生态补偿税，通过全民纳税和其他水生态环境利益相关者纳税，税收分配向江河上游贫困地区倾斜，实现经济发达的下游地区反哺经济欠发达的上游地区，体现水生态保护共同但有区别的原则。

④水生态补偿制度实质是将水生态系统功能的经济外部性内部化，从而实现水生态系统的持续性、协调性发展。建议水生态补偿的资金使用不仅要专款用于水生态保护，而且要向最直接的生态效益提供者倾斜。凡是能够直接发放到个人的尽可能发放到个人；对于不能够明确生态效益提供个人的，尽可能界定清楚生态效益提供的区域范围，将资金全部用于该区域水生态环境保护建设。

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