国家防汛抗旱指挥系统二期工程建设管理应注意的问题

主讲人：吕 行

为适应我国防洪抗旱新形势和新要求，切实落实我国防洪抗旱减灾体系构筑的总体思路，构筑完整的防洪抗旱减灾体系，在工程措施建设的基础上开展国家防汛抗旱指挥系统建设十分必要。2011年12月国家发改委批复了国家防汛抗旱指挥系统二期工程可行性研究报告，2013年7月核定了初步设计概算，2014年5月工程开工建设，总工期4年。国家防汛抗旱指挥系统二期工程是在一期工程建设的基础上，建成覆盖全国中央报汛站的水情信息采集系统，初步建成覆盖全国重点工程的工情信息采集体系，增强重点工程的视频监控能力，建成覆盖全国地县的旱情信息采集体系，提高防汛抗旱移动应急指挥能力。整合信息资源和应用系统功能，扩大江河预报断面范围和调度区域，增强业务应用系统的信息处理能力，提升主要江河洪水预报有效预见期，补充防洪调度方案，优化防洪调度系统，强化旱情信息分析处理能力。扩展水利信息网络，提高网络承载能力，强化系统安全等级，提升信息安全保障水平，构建科学、高效、安全的国家级防汛抗旱决策支撑体系。

一 项目基本情况

1.项目建设原则

①国家防汛抗旱指挥系统二期建设覆盖全国的大江大河，涉及中央和地方多级政府和部门，因此应坚持“统一领导、统一规划、统一标准、统一组织实施”的原则，确保工程质量。实行项目法人制、项目建设和设备采购招标投标制、工程建设监理制。

②遵循“统筹兼顾、公专结合”的原则，充分利用电信、电力、农业以及气象部门和水利部门现有的通信资源、网络资源、信息资源。从实际情况出发，针对薄弱环节，明确建设重点，进行充实完善和提高。确保先进实用、高效可靠、实时准确。

③从系统的规划、设计到实施和运行管理，包括软硬件的选择和开发，都应坚持“先进实用，高效可靠”的原则，同时注重规范化、标准化的建设。

④充分发挥一期工程的建设效益，遵循一期工程“两台一库”的体系结构，继承数据库和业务应用系统的建设成果，并在此基础上，丰富数据库的信息资源，补充完善数据汇集平台、应用支撑平台与综合数据库。扩大洪水预报断面，增加防洪调度区域，提高预报精度，提升洪水调度技术水平。

⑤二期工程建设高度重视各种资源的整合，充分利用一期工程建设的通信与计算机网络、服务器与存储、数据汇集与应用支撑平台、综合数据库、业务应用系统等各种资源，尽量避免设备的重购和开发的重复。加强系统集成，有效地将一期工程建设成果和二期工程建设集成为一体，发挥国家防汛抗旱指挥系统工程的整体效益。

2.项目建设任务

国家防汛抗旱指挥系统二期建设工程由15个子系统组成。

①水情信息采集系统。完成189个水情分中心建设和913个中央报汛站水文测验和报汛设施设备的更新改造。

②工情信息采集系统。实施覆盖流域机构、各省及新疆兵团的380个工情分中心建设，增强险情采集和信息分析处理能力。

③旱情信息采集系统。建设覆盖全国2 250个县（区）的墒情监测站点及墒情信息采集系统。建设全国3 043个县级（区、团场）旱情上报系统。

④工程视频监控系统。建设覆盖水利部、7个流域机构、18个防洪重点省（自治区、直辖市）的26个视频监控平台，新建54个重点防洪工程的216个视频监控点，整合已有3 000多个视频监控点。

⑤移动应急指挥平台。在水利部机关、7个流域机构、32个省级单位建设47套应急指挥移动站、40套应急指挥固定站。

⑥计算机网络与安全系统。将水利信息骨干网络带宽由2M最大扩展到8M，建立流域机构与流域气象中心的网络宽带连接，建设网络安全管理平台，完善网络安全认证系统，对骨干网进行等级保护，对流域机构业务应用系统进行等级保护，建立异地数据备份系统。

⑦综合数据库。续建防洪工程、旱情、社会经济、地理空间等4个数据库，新建洪涝灾情统计、实时工情2个数据库。

⑧数据汇集与应用支撑平台。实现覆盖全国县级以上防汛抗旱单位的实时工情、旱情、灾情信息的在线处理、逐级审核、汇集交换。扩充、完善应用支撑平台，形成基于统一技术架构的防汛抗旱业务开发与运行支撑环境。

⑨天气雷达应用系统。建设水利部和各大流域天气雷达应用系统，初步实现对重点区域的多源融合定量降水预报。

⑩洪水预报系统。完善洪水预报系统，研发184个重要控制站的多方案比较预报模式，开发302个控制站、28个蓄滞洪区的预报方案。

（11）防洪调度系统。完善防洪调度系统，新增30多个河段的防洪调度方案，建立河库湖联合调度模型，建设黄河流域上游河段防洪、防凌调度系统。

（12）洪灾评估系统。建设覆盖全国的洪涝灾害灾后评估系统，在水利部和长江委、淮委两个流域机构开发具有灾前、灾中、灾后评估功能的应用系统。

（13）抗旱业务应用系统。建设具有旱情监视、旱情预测、旱情会商、旱情评估、旱灾评估、调水专题等功能的抗旱业务应用系统，并在水利部和黑龙江省进行遥感旱情监测系统试点建设。

（14）综合信息服务系统。开发集水雨情、气象、工情、旱情、灾情等防汛抗旱信息于一体的综合信息服务系统。

（15）系统集成与应用整合。面向国家防汛抗旱指挥系统以及其他信息化项目建设的已有成果，实施硬件、软件、数据、应用的集成与整合。基本实现网络环境、硬件设备、软件资源、信息资源、应用系统、安全防护等共享共用。

3.投资安排

国家防汛抗旱指挥系统二期工程概算总投资为12.08亿元，其中中央投资8.44亿元，地方投资3.64亿元。目前，中央投资已到位3.9亿元，水利部项目办已下达了总投资5.9亿元的建设投资计划，其中要求地方配套投资2亿元。截至2015年4月底，国家防汛抗旱指挥系统二期工程已启动15个单项工程中的222个标段的招标工作，涉及投资概算50 979万元，占总投资的42%；已签订合同的金额为4.39亿元；已完成资金支付1.56亿元。

二 建设管理情况

水利部高度重视二期工程的建设管理工作。陈雷部长非常关心项目进展情况，多次作出重要指示。刘宁副部长、汪洪总工程师在项目进展的关键阶段，均主持召开领导小组会议，研究存在的问题，安排部署建设管理工作。相关司局大力支持，精心指导，国家防办、水文局组织项目办深入研究，多方协调，攻坚克难，全力推动，二期工程项目建设体制机制已经理顺，建设管理工作总体进展顺利。

（1）确定法人委托方式

部项目办以法人委托的方式，由各流域机构和各省（自治区、直辖市）水利（水务）厅（局）代部项目办履行本级项目建设的法人职责，负责本级项目的招标投标、监理、合同、资金、验收、监督检查等工作。从明确事权的角度将建设责任与任务交给了各地，在具体工程建设上按照项目类型、涉及范围和对全局影响，分别采用部项目办统一招标分签合同和自行招标等方式。

（2）制定各项规章制度

根据新的管理机制，修订了《国家防汛指挥系统工程建设管理办法》和 《国家防汛指挥系统工程验收管理办法》。印发了国家防汛抗旱指挥系统二期工程建设管理工作意见、招标投标管理办法、设备采购管理办法、建设监理办法、检查验收办法、财务管理办法、档案管理办法以及预防职务犯罪和商业贿赂管理办法等8项管理制度。

（3）确定资金支付方式

按照国库集中支付管理规定，中央资金应全部由部项目办统一支付。但该工程涉及水利部、流域机构、省（自治区、直辖市）和新疆兵团等40个建设单位，如果每个标段都按中央和地方匹配比例支付，管理成本巨大，效率低下，而且不便于工程财务核算。经多次与财政部沟通，最终确定了中央补助资金按省级总额控制、原则上主要用于项目主体工程的使用方式。具体支付由省级项目办上报部项目办预审，由部项目办报财政部北京财政专员办办理支付。为此，制定了专门的支付流程，在全国尚属首例。

（4）确定财务核算方式

按照国家有关财务管理规定，中央补助资金应全部采取报账制，统一到部项目办核算。这不仅存在管理成本大、工作效率低的问题，而且会给配套资金落实、资产价值核定、工程验收、竣工决算等带来更大的困难。经过积极协调，最终确定了更加高效的财务核算方式，有效地解决了上述矛盾。所有中央投资的工程项目实行报账制，由部项目办统一核算，并统一编制财务决算，其余各省级项目办负责本地建设项目成本核算，并编制财务决算。

（5）编制技术标准规范

由于国家防汛抗旱指挥系统工程的特殊性，没有现成的标准可循，为确保中央、流域、省三级系统间的互联互通、信息共享和业务协同，制定了《防汛抗旱工情险情信息采集上报技术要求》《水旱灾害遥感监测评估技术规范》《土壤水分监测仪器通用技术条件》等9项工程标准。为指导各单位开展细化初步设计和实施方案的编制工作，组织编写了工情、水情、旱情信息采集系统，视频监控系统以及防洪调度系统等实施方案编制指导书。

（6）完善初步设计报告

二期工程从立项到初步设计批复时间较长，虚拟技术、云计算、大数据等信息技术发展迅速，而初步设计总报告采取的是自上而下的典型设计思路，各单位情况千差万别，技术力量也参差不齐，修改完善初步设计工作难度非常大。前后历时一年多完成了40家建设单位初步设计的修编和单项工程实施方案的编制工作。

（7）加强业务培训

各地项目办是组织实施二期工程而设立的临时机构，技术管理人员水平不一，项目管理能力各异。为提高项目人员管理能力和技术水平，部项目办从加强培训入手，为项目管理打好基础。集中举办了多期建设管理培训班，覆盖了所有项目建设单位，从技术、建管、财务、监督审计等各方面进行了培训，每期4天，培训人员150多人次。集中举办了专题技术培训班，培训人员160多人次。通过请进来走出去的方式多方学习调研培训近百次，培训人员1 000多人次。

（8）强化工程督导检查

分别召开了建设管理工作会议和视频会议，刘宁副部长出席并讲话，对二期工程建设管理进行了全面部署。针对部分进度慢的问题，2014年年底刘宁副部长给各省级建设单位致信进行了督导。2014年汛后和2015年汛前，国家防办派出20多个工作组，对全国各地包括指挥系统二期工程在内的项目进行专项督促检查。部项目办多次发出通知并采取召开座谈会、约谈、现场检查和建立进度通报制度等措施强化督导工作。

三 存在的主要问题

国家防汛抗旱指挥系统二期工程建设点多面广，施工分散，涉及40个建设单位，组织实施难度大。随着信息技术发展日新月异，又要与已建系统衔接，加之各地工程基础不一，给细化初步设计和编制实施方案带来很大的难度。各级领导对防汛抗旱指挥系统的建设管理工作均高度重视，协调力度大，指导工作及时有效，初步设计修改完善到位，目前各项工作推进有条不紊，总体较好,但仍存在一些问题。

①部分单位总体进度偏慢。虽然各流域机构和河北、海南等十多个省级单位已经基本完成了2014年自行招标建设项目的招标任务，但合同签订和资金支付还未完成，特别是有的省级单位建设进度与计划进度目标差距还较大，总体进度严重滞后。主要原因是配套资金不到位，地方招标管理部门不同意招标建设；或者有的地方招标管理部门项目太多需要排队；还有的是有关成员单位还需要协调，导致招标文件还未准备好。

②资源整合力度不够。二期工程建设覆盖全国以及7个流域机构，建设内容繁杂，各类业务应用系统之间、中央与地方之间数据需要互相调用，此外还涉及新老系统融合以及与水库除险加固工程的信息化建设内容统筹等问题，特别是由于投资渠道不同，涉及部门多，建设标准不一，资源分散等原因，造成资源整合力度不够,导致相互之间难以共享。

③配套资金没有足额到位。虽然各省级单位在落实地方配套建设资金方面做了很大的努力，有23个省级单位已经落实了配套资金,但仍有7个省级单位没有落实配套资金,一些地方配套资金没有足额到位。根据有关规定，没有配套资金的单位，无法进行工程招标建设，导致建设进度严重滞后。

④项目运行维护经费落实困难。虽然一期工程建成后发挥了大的作用，但很多设备出现不同程度老化，工程运行管理人员少，技术力量薄弱。特别是中央制定的运行维护经费定额标准在地方难以执行，各地运行维护经费未能列入财政预算，运行维护问题严重。

四 下一步工作建议

目前，二期工程前期制约因素已基本克服，一些结构性的问题已协调解决，项目建设体制机制已经建立，各种关系已经理顺，机构落实、人员到位、制度健全、技术规范，项目招标投标和实施工作全面展开，建设管理工作已步入正轨。下一步应当突出建设重点，抓住关键环节，强化监督检查，全力推进项目建设管理工作。

①加快项目建设进度。部项目办于2015年年初下达了建设任务，已经招标的要狠抓建设进度和质量目标；各地还没有完成招标任务的，要尽快完成招标任务，力争在2015年汛前完成2014年的建设任务。要按照2014年全面开工、2015年主体工程基本完成的总体目标，抓紧开展各项工作。各地要对照部项目办的总体进度要求，结合本地实际情况，认真梳理，制定详细工作计划，明确时间节点，把工作责任落实到人，倒排工期，采取必要的赶工措施，加大督促督察力度，加强节点进度控制，限期落实整改措施，确保项目建设按期完成。

②加强项目间的统筹协调。 近年，各地开发的系统很多，在开发过程中要注重各个系统平台的统一协调，为将来发展和信息共享打下基础。特别是要整合各业务应用系统，以及中央和地方等项目的运行软硬件环境，统一数据格式和通信规约，确保信息共享，同时要注意与水利部的计算机网络和数据库以及各业务应用系统的衔接，确保数据共享和互联互通。必要时可出台软件项目实施办法和技术细则。

③建立项目长期运行维护的良性机制。要抓紧研究系统建设完成后的运行维护工作，建立长效机制，运行维护单位确定后，要安排人员尽快参与项目建设，明确建设与运行的无缝衔接。一是制定运行维护制度，确定运行维护的对象、责任人、工作任务及程序、完成标准、奖惩机制等。二是解决运行维护费用。要多与财政部门沟通，争取将运行维护费用纳入本级财政预算，实现项目的可持续发展。三是定期举行演练。要定期举行防汛抗旱信息系统桌面推演，既能提高人员素质，又能检验系统的可靠性。

④进一步加强建设管理工作。各级要进一步提高思想认识，加强组织领导，进一步明确工作任务，突出工作重点，强化工作措施，拓宽投入渠道，落实建设资金，加快工程进度；要进一步严格履行项目法人制、招标投标制、建设监理制和合同管理制，做好项目的招标、建设和工程验收等工作；进一步规范包括设计优化调整在内的各类调整管理，完善监督机制，加强监督检查，确保资金使用安全及项目建设质量。项目建设过程中要加强与成果使用单位的协调和沟通，使项目建设成果能更好地为防汛抗旱工作服务。工程建设工作中要充分发挥监理的作用,以便尽早发现和解决问题。要及时发现、总结和宣传项目建设管理的好经验、好做法、好成果、好成效，争取社会和有关部门更大支持。

（主讲人简介：吕行，国家防办技术信息处副处长）