关于构建国家水安全保障体系的总体构想

2015-01-26谷树忠李维明

中国水利 2015年9期

谷树忠,李维明

（国务院发展研究中心，100010，北京）

我国正在积极有序地推进包括资源安全和生态安全等在内的国家安全体系建设。水安全直接关系到资源安全和生态安全，部分关系到国土安全，间接关系到经济安全和社会安全。我国水安全形势并不乐观，保障水安全已成为我国可持续发展的重要基础和内涵，迫切需要建立健全国家水安全的保障机制。

一、系统理解水安全的科学内涵

从水的主要功能来系统地理解水安全的科学内涵：着眼于水的资源功能，强调水资源安全；着眼于水的环境功能，强调水环境安全；着眼于水的生态功能，强调水生态安全；着眼于水功能的实现，强调水工程安全；着眼于民生保障，强调供水安全；着眼于水的国际关系，强调国际水关系的安全。

1.水资源安全

水资源安全是指一个国家或地区可以保质保量、及时持续、稳定可靠、经济合理地获取所需水资源的状态或能力。水资源安全具有多重含义：量的含义——水资源的数量充裕与否；质的含义——水质特别是供水水质（其中尤其以自来水水质为核心）是否安全；时间维度——水资源数量的年际、季节变化较大，从而水资源的持续、稳定保障非常重要；空间维度——水资源的空间可达性，而调水往往作为增强水资源空间可达性的重要手段；经济含义——可以经济合理地获得所需要的水资源，包括成本和价格的合理性。

水资源安全的基本特征：战略特征——水是战略性资源，指直接关系国家安全和利益，密切关系人民生活，其安全性直接关系国家安全；民生特征——水关系广大百姓的生活，是民生保障的重要内容；空间特征——水资源的分布空间差异和供需空间错位显著，决定了水资源空间调配是保障水资源安全的重要举措；时间特征——水资源分布时间差异性突出，致使水资源安全状态呈年际及季节变化，加强风险及不确定性管理是必然的要求。

水资源安全受多因素影响：既受气象、水文等自然因素的影响，亦受工业化、城镇化、环境污染及其治理、生态占用与修复、国际关系等因素的影响。

2.水环境安全

水环境是指自然界中水的形成、分布和转化所处空间的环境，或指河流、湖泊、水库、沼泽及地下水等水体的环境状况。水环境安全一般特指水体的水质安全性状，广义的水环境安全是指支撑人类生存和发展的水体及其服务功能的安全性。

水环境安全的基本特征：基础性——是水安全的基础方面，关联性——关系水资源、水生态安全，空间差异性——与水资源空间分布及污水处理的空间差异相联系，时间变化性——与水资源的时间分布及污水治理的进程相联系。

3.水生态安全

水生态安全是指一个地区或一个流域的水循环和水生生物多样性的态势及其健康性与可持续性。安全的水生态，是指能够实现水体自我修复和水生生物多样性的水生态（系统），如蓄水充足，水土保持良好，湖泊与湿地恢复，维护河流形态的多样化，水生生物多样性得以保持，生态需水得以保障等。

水生态安全的基本特征：水生态安全是水安全的重要方面，同时也是生态安全的重要方面；与水资源安全和水环境安全高度关联；受自然因素与人为因素交织作用；具有显著的时空关联性；其变化呈现渐进性与突发性并存、不可逆性与可修复性并存特点。

4.水工程安全

水工程安全是指江河、湖泊和地下水源开发、利用、控制、调配和保护等各类工程的安全性。主要包括防洪工程、灌溉工程、供水工程、发电工程、水土保持工程、水源保护工程、污水处理工程等所有与水有关工程的安全性。其中，尤其以大江大河、大中型水库、大中型水坝、大中型输水渠道、集中供水、污水处理工程的安全性最为重要。

水工程安全的基本特征：直接关系人民生命财产；往往成为国家安全的重要目标，特别是特大型库、坝和水电站往往是发起恐怖、滋生事端的重要目标；是集水安全与工程安全于一体的复合性安全；受自然因素和人为因素的共同作用；水工程间的关联性较强。

5.集中供水安全

集中供水安全是指一个地区或一个城市为保证正常生活和生产提供所需水资源的状态和能力。其核心内容是城乡居民饮水安全，同时，保证生产安全也是重要方面。

供水安全受水资源（特别是水源地）、水环境（特别是水质）、水生态的影响，同时也受工业化与经济增长、城镇化与人口增长、工程建设与运行、城市治理与社会治理等因素的影响。

6.国际水关系安全

水不仅仅是国内的事情，也是国际的事情，甚至不仅仅是区域的事情，也是全球的事情。国际水关系安全是指一个国家或地区与周边国家或地区，在水资源、水环境、水生态、水工程等方面建立和发展顺畅、和谐、稳定、持续关系的状态或能力。安全的国际水关系，应当是没有或少有水摩擦、没有水冲突、避免水战争的国际水关系格局。国际水关系及其安全性受地区水资源供需态势、国际河流及其治理、人类涉水活动及其强度、地缘政治等多重因素的影响。

二、正确研判我国水安全的基本问题

1.水资源供需矛盾突出

首先是我国水资源基础较差，我国水资源总量位居世界第6，但人均水资源量仅为世界平均水平的1/4。其次，“两个快速”加剧水资源供需矛盾，即快速工业化和快速城镇化加剧水资源供需矛盾，加大水资源安全压力，且这种压力在相当长时间内是难以逆转的。我国经济已经进入新常态，会减缓水资源安全压力，但效果将是极其有限的。长期缺水、全面缺水、刚性缺水和显性缺水的现象将是普遍的。另外，水环境污染等严重影响可利用水资源的数量，进一步加剧水资源供需矛盾。

2.水污染十分严重

据环保部《2013中国环境状况公报》，在全国198个地市级行政区开展的4 929个地下水水质监测点中，水质呈较差级及极差级的监测点占了57.3%；全国地表水国控断面的水质“总体为轻度污染”；水体自净能力受到破坏，部分地区或流域甚至受到严重破坏而失去自净能力。另外，我国平均每天要发生近5起水污染事件，全年共计1 700起以上；不达标排污、污水偷排等现象严重；污水排放标准甚至低于水体水质标准；污水处理能力差、污水处理设备闲置情况严重，污水实际有效处理率低，污水排放尚未达到峰值。

3.水利工程安全状况仍有待改善

我国水工程建设和管理仍相对滞后，尽管已初步形成了蓄引提调相结合的水资源配置格局和基于大江大河干流的防洪减灾体系，但洪灾水患问题和工程性缺水仍普遍存在；水利工程运行和管理状态较差，并影响工程本身的安全性；农田水利、中小河流治理、农村饮水安全工程、小型水库病险率高等问题突出，亟待加强专项治理。

重大水利工程安全保障体系有待强化健全，水利工程的生态安全性有待提升，水利工程的地质安全性有待提升，水利工程的军事安全性有待提升，水利工程安全预警体系和责任体系有待建立健全。

4.水生态安全形势极不乐观

一是生态用水的理念尚未广泛接受，生态用水往往受到生活用水和生产用水的挤压而萎缩。二是生态用水保障机制，特别是湿地、湖泊、河道、滩涂等的保护机制尚未建立。三是生态用水评价、监测机制有待建立，尤其迫切需要明确生态用水包括什么、多少比例的水用于生态比较合适、如何监测生态用水、被侵占的生态用水如何置换出来等。四是生态用水正在遭到侵占，我国平原湖泊总面积显著萎缩，高原湖泊面积萎缩较小但水位下降明显；越来越多的地区，特别是华北地区地下水严重超采，地下水水位逐年明显下降，并影响到地质环境；湿地由于自然及人为原因明显萎缩；河道被挤占，水流自净能力下降；水生植物、动物种类减少。

5.城乡安全供水能力不足

一是供水能力建设滞后，相对于快速的工业化和城镇化，集中供水能力建设严重滞后。二是城市集中饮用水水源地的缺乏，部分中小城市没有固定、安全、可靠的水源地，部分城市水源极易受到污染和破坏。三是城市供水体系超负荷供水，特别是特大型城市超负荷供水普遍而严重。四是供水水质保证水平较低，极少能直接饮用。五是集中供水非正常事件频发，“肉汤事件”“油污事件”等频发。

6.国际水关系并不理想

我国国际河流众多，且多为输出性河流，极少数为输入性河流，决定了我国在水量分配、水质保障等方面的特殊责任和义务。

我国国际水关系并非和谐稳定，这其中既有本地因素，亦有外来因素；既有发展因素，亦有意识因素。中国与周边国家存在巨大差异，包括人口、国土和经济总量上的差异，发展速度上的差异，以及治理理念和能力上的差异，决定了我国与周边国家在水资源分配、水电站等重大水利工程建设、水质保障等方面往往出现不协调、不和谐、不融洽的问题和现象，并因此而不同程度地影响到双边关系。

三、系统构建国家水安全保障机制

国家水安全保障必须建立健全持续、有效的机制体系。国家水安全保障机制，就现阶段而言主要由组织领导机制、科学评估机制、规划引领机制、市场调节机制、技术支撑机制、工程保障机制、试验示范机制、社会参与机制、考核问责机制、国际协调机制等组成。

1.组织协调机制

水安全是国家安全重要组成部分，关系国家稳定和发展，关系民族生存和发展。水安全是一项系统工程，必须从国家治理的高度和要求，加强国家水安全的领导和组织协调，加快推进涉水体制改革，推进涉水事务管理一体化。

2.科学评估机制

对包括水资源安全、水环境安全、水生态安全、水工程安全、供水安全及国际水关系安全等在内的水安全态势进行科学评估（定性与定量相结合），是发现水安全问题及其原因的基础和关系。为此，需要建立健全国家、流域和地区层次的水资源水环境承载能力评估与预警机制，加强战略、规划和项目层面的水资源水环境及水生态效应评估与论证，努力实现以水定人、以水定城、以水定地、以水定产。

3.规划引领机制

全面落实《全国重要江河湖泊水功能区划》，严格按流域规划和水功能区划，确定水安全保障的方向、目标、重点和措施。同时，抓紧研究制定全国、重点流域和重点区域的水安全（保障）专项规划，重点明确水安全保障的目标、原则、方向、重点领域和重点措施等。

4.市场调节机制

改革和健全水价形成机制，使水价逐步接近水资源的真实稀缺程度，因地制宜地实行阶梯水价等差别化水价制度。改革和规范水资源费制度，积极稳妥和差别化地提高水资源费标准，并探索实行水资源税制度。改革和完善污水排放收费制度，减少污水排放，实现污水处理良性发展，提高水资源循环利用水平。改革和健全水源保护补偿制度，健全对饮用水水源地和重点湿地、库区的财政支持机制，切实提高水资源和水生态的保护水平。

5.技术支撑机制

加强水资源、水环境、水生态、水工程建设与运行、安全供水等方面的科学技术创新、引进、集成、推广、应用。研制、发布国家及地区水安全先进适用技术指南或技术规程。加强国家、流域和地区层面的水安全保障科学技术咨询，例如成立国家、流域及地区水安全科学指导委员会等。

6.工程保障机制

加强水（利）工程建设是提升水安全保障（驾驭）能力的集中表现和重要体现。为此，需要科学建设和高效运行水（利）工程，包括水资源开发利用和调配工程、水环境保护治理工程、水生态修复工程、集中供水工程等。工程建设和运行可以采取分级负责的机制，分级建设和运行国家重点工程、省级重点工程、市县重点工程。优化工程的空间布局和时间序列，减少工程分布过密或过疏、工程间不配套、建设时序颠倒等不合理现象。建立重大水（利）工程安全预警体系，全面提升工程安全保障能力。

7.试验示范机制

根据流域水资源、水环境和水生态情况，以及区域经济社会发展态势，选择具有流域和区域代表性、水治理能力与基础较好的典型地区，开展水安全保障体系建设试点工作，探索水安全保障的管理体制、激励机制、典型模式。根据水安全保障的需要，通过增加节水保水、水生态补偿、水价和水资源费改革、水务管理体制改革等内容，深入开展水安全保障体系建设试点工作。

8.社会参与机制

加强水资源、水环境、水生态、国际水关系的国情、省情、市情、县情宣传教育，加强水安全常识、技能宣传和普及。建立全社会参与水安全体系建设的信息传播、诉求表达、实时监督、自我约束的社会氛围和长效机制。重点在党政机关、学校、社会团体、重点社区和大型企业等，开展节水安全宣传教育活动。充分发挥“农民用水者协会”等非政府组织在水安全保障中的积极作用。