关于宜兴市小型农田水利基础设施建设与运行管理的调查和思考

杨海涛 华幸超

关于宜兴市小型农田水利基础设施建设与运行管理的调查和思考

杨海涛 华幸超

兴水利、除水患、管长远、促发展，是水利工程建设与管理永远的主题。2011年，中央和江苏省委两个1号文件首次从实现现代化的战略高度，系统部署水利工作，明确把农田水利作为水利基础设施建设的重点任务，必须加大投入，加快建设。同时指出要进一步深化水利工程管理体制改革，区分水利工程性质，分类推进改革，健全良性运行管理机制，为今后一个时期全面加强农田水利工程运行管理工作指明了方向，明确了要求。针对宜兴市农村水利工程建设及管理现状，在认真的调研的基础上，对进一步加强全市农田水利工程管理进行了分析、研究和思考。

一、小型农田水利工程建设情况

1.建设现状

宜兴市境内分低山、丘陵、平原和圩区四大地貌，总耕地面积88.7万亩，涉及镇（街道）18个，行政村223个，实际农田灌溉面积约50万亩，是无锡地区的主要产粮区。为切实改善现有农田水利基础设施，通过各方努力，积极对上争取，2009年、2012年宜兴市分别被列入了全国第一批及第四批小农水重点县之一，2012年小农水追加资金项目两个，连续四年对18个项目区进行了农田水利基础设施建设。去年又编制了2012～2016年五年农田水利设施建设规划，已实施千亩项目区31个。另外，结合国土整治示范项目、农业开发项目、中低产田改造项目及各村自筹资金对农田设施的改造等，已初步形成了防洪排涝、引水排水、抗旱灌溉、设施配套相结合的较为完善的农田水利工程体系。目前，已实施节水灌溉面积为30.64万亩，占全市农田灌溉面积的61%；拥有灌溉泵站2070座，已经新改建泵站698座，占总数的34%；库塘250座，除险加固不足30%；农田渠道总长3335公里，其中硬质防渗渠道2035千米，占总长的61%。

2.综合效益

（1）社会效益

小型农田水利工程的建设，有助于充分发挥农村最大潜力，增强农业发展后劲，极大地改善灌区的生产生活条件，调动了农民对农村水利建设投入的积极性，促进了灌区现代化管理水平不断提高，同时减少了水事纠纷，减轻了基层政府负担，有利于社会稳定。

（2）经济效益

小型农田水利工程的建设，确保了粮食的高产稳产，泵站设备的更新改造提高了装置的效率，渠道的硬质化使水流流速加快、快灌快排，节省了电费、节约了水资源，并且减少了田外三沟清理杂草的用工，降低灌溉成本，也为当地农民务工提供了条件，从而拉动了当地经济的发展，同时增强了田间作物对自然灾害的抵御能力。

（3）生态环境效益

小型农田水利工程的建设，一定程度上改善了农村生态小气候，改善了人文、自然景观及生态环境，工程设施配套完善、灌排体系健全，水土流失得到遏制，水环境得到有效改善。

3.存在问题

（1）施工问题

小型农田水利工程建设面广量大、战线长、施工道路不畅，涉及农户又多，施工时青苗及征地补偿等矛盾调处不及时施工具有季节性给工程建设的顺利实施带来一定困难。

（2）设计问题

市局聘请的设计单位人员少，只能对防洪闸、泵站、渠道等进行典型设计，实际施工时情况复杂，典型设计不能满足镇村需求，适用性不强。

（3）监理问题

因小农水工程范围广，现场监理人员配备少，现场及跟踪监理不能到位，质量监管得不到保障。

（4）管理问题

对于省级以上小农水项目，因项目法人为市建管中心，镇水利站及所在村对施工单位的管理难度较大。

这些问题将在今后的项目建设过程中予以逐步改进，切实予以解决。

二、小型农田水利工程运行管理情况

1.管理现状

宜兴市在推进农田水利工程运行管理工作中，要求各地按照“建管并重，一建就管”的原则，把强化农田水利工程长效管护作为当前农田水利工作的突出任务。目前，小型农田水利工程的运行管理形式主要有拍卖、租赁、承包、村集体管理等几种方式。市镇两级财政在运行管理方面投入的资金很少，有的镇甚至根本没有投入管理资金，为保障农业生产，杜绝社会矛盾，全市各村投入了大量的人力、物力、财力，处于勉强维持运行管理状态。

2.存在问题

从总体上看，全市农田水利工程管理仍较薄弱，由于农村实行家庭承包责任制以来，农田水利工程依然沿用过去的集体组织建设、集体负责管理的模式，从1998年下半年开始，历时两年多时间，通过拍卖、租赁、承包、股份合作制的方式对全市870多座小型泵站进行了改制，但大部分由村集体管理的面广量大的小农水工程，名义上由村集体管理，实际上无人管理，包括部分灌溉站、渠道及配套建筑物等，很多处于失管状态，造成工程老化失修、效益衰减。具体情况如下：

（1）建用脱节，重建轻管

农田水利工程建设从规划、设计到施工基本都是由市水利局、镇水利站及村集体负责的，工程建好后直接移交给村集体，农民并没有很好参与其中，这种建设模式就形成了农民对小农水建管靠国家和集体的依赖思想，造成只用不管、管用脱节。

（2）管护责任不落实，管护水平不高

目前不少农水工程虽已明确了管理主体，但有的工程特别是村级农水工程的管理责任并未真正落实，管护经费难以落实，尚没有形成一套良性的管理机制。多数工程没有专、兼职管护人员，一些泵站只是聘请一些老年人看护，管护知识缺乏，管护难以到位，而且出现后继无人现象，严重影响农水工程运行管理的水平。

（3）灌区面积减少，降低了经营者的效益，严重影响了经营者的积极性

随着城镇化建设步伐的不断加快和农村产业结构的调整，灌溉面积普遍大幅度下降，造成经营者效益的大幅下降，有的甚至无法维持继续经营，导致村集体被迫收回了部分泵站的经营权。

（4）泵站设备、渠道等配套设施老化严重

经过多年的工程建设，部分泵站及渠道已经进行了新改建，但仍有大部分灌排泵站建于二十世纪六七十年代，年久失修，带病运行情况较为普遍，部分农田仍采用流动机泵灌溉，配套工程中一些病险圩口闸建设标准低，工程质量差，渗漏水严重，泵站经营者及村集体惜本思想严重，平时管护不力，造成泵站及渠道的使用年限缩短，特别是农灌季节镇水利站机电员为维修水泵疲于奔命。

（5）灌区布局不合理，农户自主产调随意性大，灌溉难度增大

由于旱作物、经济作物随意种植，水稻种植方式多样化，没有统一规划，各种作物需水量和需水时间又不一样，而原有渠道长度不变，造成水浪费现象严重。

（6）灌溉成本增加，造成经营者实际收入相对减少

近年来，水费水平一直维持在改制时的价格，而实际物价水平和人工工资都普遍上涨，造成经营者实际收入相对减少，村委只能以补助或奖励的形式来维持农田灌溉，给村委带来严重负担。

（7）社会对小型水利工程管理的重要性认识不足

一个时期以来，农村损毁农水工程，偷盗灌排设备现象比较严重，但教育不够、查处不多。农业的收入占农民总收入的比重越来越少，间接影响到广大农民投入农田水利建设和管理的积极性。

三、对策意见和建议

1.加大财政投入

本着“建管并重，一建即管”的原则，要切实加大对农田水利工程运行管护的投入。建议市级财政安排专项运行管护经费，引导各地切实加大对农田水利工程管护的投入，从根本上解决农田水利有钱建、无钱管的问题。

2.制定管理办法

坚持建管并重，积极推行“先建机制、再建工程”，不断探索完善水利工程分级管理、分类管理、专业管理、集中管理、群众管理的模式和途径，加快建立权责明确、精简高效、制度完善、管理科学的工程运行机制。同时在充分调研的基础上按照“分级负责、分类管理”的原则，根据农田水利工程的不同性质和特点，从明晰产权、落实责任、加大投入、严格考核等方面建立管护制度，真正使农田水利工程长效管护有制度保障、有章可循。

3.优化整合灌区面积

由镇水利站和灌区所在行政村根据实际情况，对目前面积较小的灌区进行有机整合，报市水利局进行可行性论证通过后实施，保证灌区面积达到一定标准。

4.完善产权改革制度

在原来改革的基础上，要求经营者对泵站和渠道设施进行投资改造不现实。建议经营者只保留对泵站的经营权，设施改造仍有集体承担，避免出现设备设施严重老化都无人管的现象。另外，可以根据设备使用和维护状况，建立奖惩制度，一些人为操作原因造成的设备损坏，经鉴定确认后则由经营者承担。

5.完善水费收缴制度

水费收缴由经营者负责，灌区所在行政村派人协助，妥善处理好各种矛盾和纠纷。水费标准可以视市场情况作相应调整，当物价、人力工资上涨等因素造成水费成本超过原有标准一定比例时，主管水利站和行政村及时组织听证会，广泛征求意见，适当调整水费标准。另外，对一些农民自行进行产调的农田，也要明确收费标准。

6.加强基层服务体系建设

加强镇抗旱排涝服务队建设，积极推广村级管水员制度，逐步实现基层水利服务组织的功能多样化、服务社会化、组织网络化。培养一批较年轻的泵站经营者或管理者，以镇为单位建立一支素质高、技术硬的维修养护专业队伍，更好地为基层服务。

7.建立监督管理体制

由上而下建立泵站运行管理的监督指导体系。市水利局负责技术上的指导，镇水利站负责测评考核和培训工作，并定期对泵站设施完好率进行评估，作为泵站改造维修的依据；泵站所在行政村组织用水农民对泵站的运行管理进行监督，对一些损坏泵站设施的行为如偷盗等能及时发现制止的给予一定奖励

（作者单位：宜兴市水利农机局214200）