部分放开森林采伐限额政策探讨

柯善新，贺东北

(国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014)

部分放开森林采伐限额政策探讨

柯善新，贺东北

(国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014)

通过分析不同森林类型采伐的经营特点，探讨森林采伐限额政策的适宜程度，形成对部分类型森林放开采伐限额的思路，分析评估放开采伐限额政策的风险，提出改善森林采伐限额政策建议。

森林；采伐限额；采伐管理；政策研究

随着1984年《森林法》的发布，国家对森林限额采伐提出了明确要求，全国实行森林限额采伐。我国限额采伐实行的是全额管理，除农户房前屋后林木外，全部采伐受限额控制[1-2]。30年来，这项政策几乎没有多大变化。就连近年来改革力度较大的集体林权制度改革，也没有根本触及限额制度底线，改革的也仅仅是管理方式。

对限额制度进行讨论，是时下学术界乃至社会上热议的话题。毋庸置疑，限额制度对国家森林资源保护与发展起到了核心作用，功不可没。但近年来问题也越来越突出,限额引起的管理限制与经营的自由权发生冲突,特别是2007年《物权法》出台以后，限额管理的一些政策措施在法理层面受到质疑[3]，限额管理政策面临巨大改进压力。

本文从分析不同类型森林经营管理的特点入手，探讨限额采伐政策的适宜程度，挑选出限额采伐措施负面影响过大、对维护森林可持续经营作用不明显的类型，提出部分放开限额、允许充分自主经营的政策措施。

1 不同类型森林采伐特点

森林采伐实行限额采伐制度，其出发点就是通过控制采伐总量，维护森林的可持续经营，从而保持森林的生态、社会与经济三大效益的持续发挥。在经济社会高度发展的今天，森林的经济效益已远没有生态与社会效益受到社会重视与关注。森林的生态价值成为社会关注的核心价值。在以下的讨论中，森林生态效益可持续性成为衡量限额制度的核心原则。

通过对不同类型森林的属性进行分析，使人们能够发现不同类型森林实行限额采伐制度，其影响程度是不一样的，据此判断其放开限额的利弊。森林状况不同、采伐主体不同、经营目的不同，会有明显差异。

1.1 公益林与商品林

公益林和商品林是按森林主导功能划分的。国家级公益林和大多数地方级公益林受到政府财政补偿，具有维持森林持续发挥生态效能的义务，其采伐理所当然要受到限制，适宜施行限额管理。商品林是以经济收益为主要经营目的，遵循的是产业与市场规则，经营者当然希望自主经营权最大化，是最希望放开采伐限额、放宽经营权力的部分。

1.2 国有林与非国有林

国有林经营代表的是国家利益，而限额制度代表的是国家意志，两者匹配，国家企业的林木采伐受国家限额控制理所当然，是对国家企业管理者必要的制约措施。非国有林包含多种情形，如农村村集体所有、农户个人所有、私人企业所有、各种合作共有形式等。对非国有林的经营，代表的是个人或者团体的利益，如果因为“国家利益”而让他们承担利益损失，放弃个人或团体利益，就将有失公平。因此非国有林应当优先考虑放开采伐限制。

1.3 人工林与天然林

从生态价值角度，一般认为天然林生态价值更高，社会价值也更大，是优先要保护的类型。从成本投入角度来看，人工林代表了经营者的物质、经济与劳动的投入较大，对获取经营收益的愿望也更高。因此，人工林应当优先考虑放宽采伐限制，尽量避免经营者抱怨因采伐限制使经营利益受损。

1.4 高度集约经营与粗放经营森林

粗放经营投入少，随意性大，如果不加限制森林往往受到较大破坏，因而限制采伐政策对其能起到积极有效的制约作用。集约经营代表的是精耕细作、精细化管护、高投入、高产出。讲求经营的科学性，经营的计划性强，大多就已经体现了可持续经营的理念。在此情形下，限额政策的积极、正面影响极为有限，而负面影响会放大，是限额与经营自主权矛盾最突显的地方。以下列举几类常见情形。

1) 竹林。历史经验积累与近代科学研究，使得竹林经营技术非常成熟。竹林通常多世代混杂、新老竹交错。老竹必须除去，新竹需要有适度保有量，这是经营者都懂的道理，不可能因失去采伐限制而大势破坏森林。因此国家已经不再对竹林制定限额，一些省份也取消了竹林的采伐限制。

2) 短轮伐期工业原料林。最典型的代表是华南地区的桉树林与华中地区的杨树林等速生丰产用材林。5a～8a即可采伐，年均纯收入可达1.5万元/hm2以上，投入与产出均相当于农作物种植。事实上老百姓就是拿它当庄稼种植，只是收成年份稍长而已。这种经营的目标就是期间经济收益最大化。 这种情况下，采伐限额的负面影响大、积极作用有限，取消限额的风险小。例如，就算哪年因价格好而过多采伐，造成区域森林蓄积下降，也会很快得到补足，因而不足为惧。

3)经济林。主要指乔木经济林，最典型的如橡胶林，其次如核桃、芒果等。整个经营过程如整地、种植、管护处理、收获等过程，均以获取其非木质产品为目标。最终是否更新采伐也是依其非木质产品产能决定的。对这种类型的经营施行采伐限制毫无道理。

2 部分放开限额的提出

为了解决经营自主权与当前采伐管理政策之间的矛盾，一些方案被提出。一些人呼吁取消森林采伐限额，从根本上解放对林木采伐的限制。一些人认为限额制度、凭证采伐制度必须坚持，但可以改善管理方式，体现公平、公正、合理。管理方式的改善早就在进行，集体林权制度改革的政策中相当多内容是针对采伐的。一些省通过采伐指标到村入户、公示、简化手续等制度体现公平公开与便利[4]。

完全取消限额，一步到位放开全部限额面临风险太高，时机尚不成熟。而在坚持限额的前提下改善管理，又无法从根本上解决问题，经营者想采时而不能采，就依然会有怨言[5]。

如何在保持森林生态效益可持续的前提下尽量放开采伐管理限制是解决问题的关键。部分放开采伐限额，放宽采伐管理权限，已经是不得不为的事情。事实上，竹林的采伐已经放开限额。根据国家林业局领导在第八次森林资源连续清查成果发布会上的讲话精神，速生工业原料林的限额放开也已纳入计划之中。因此，对于已经形成良好经营秩序的人工商品林，其限额应当坚决放开，还经营者以充分的自主经营处置权力。

本文提出的限额管理策略是把住一头，放开一头，中间权力下放。对于国有林、国家级和地方级公益林，坚持限额管理，并严格考评；对于个人房前屋后林木、农田等非林地上的林木、竹林、非国有短轮伐期工业原料林、非国有乔木经济林，坚决开放其限额，完全自主经营；而对于除上述范围之外的农田林网、四旁树、人工用材林和薪炭林、天然用材林和薪炭林等的更新采伐，是否放开限额，可让各省(区)依情况而定。

3 部分放开限额的风险分析

部分放开限额制度的风险，主要来自于年度间林木的不均衡消耗或者极端情况下的过度消耗，造成生态环境逆变且无法在较短时期内无法恢复。由于本文主张国有林、国家级和地方级公益林仍坚持限额管理，因此以下讨论均不包含这一部分。

1)由于房前屋后个人所有林木、农田等非林地上的林木、竹林部分，已经放开采伐限额，多年运行没有不良状况发生，且数量也较少，继续放开风险不大。

2) 短轮伐期用材林。全国“十二五”短轮伐期用材林限额为7700万m3，占总限额的28%。广西、广东、海南等3省(区)共占4100万m3，占50%以上，树种以桉树为主；其次是福建、山东、云南、贵州、四川、湖南、湖北较多，树种主要是杨树、杉木、马尾松等。根据第八次森林资源连续清查统计成果显示，这些树种也多为非国有林，约占50%～60%。在没有采伐限制的情况下，年采伐量肯定会因市场价格波动形成起伏。以桉树为例，第八次森林资源连续清查统计，桉树蓄积为1.6亿m3，最适宜采伐年限为5a～8a。假设某年有利好消息，最极端情况是5a～8a林全部采完，估计会达到0.8亿m3，比合理年采伐量(“十二五”限额)超出一倍。这样会造成森林储量降低，甚至后续1a～2a年生产量下降。但由此对生态产生的影响并非一定是负面的。桉树林一般当年采伐当年就能萌芽成林，因此桉树林的面积并没有因为采伐而减少，桉树林的年生长量也不一定有多大的下降，在一定期间(如5a)内其木材生产总量也不会有太大影响。或者它也就类似于农业上的大年与小年之分，不足为惧。南方杨树的采伐年限与桉树差别不大，风险情况类似。但对于轮伐期限稍长的杉木、马尾松等树种，轮伐期接近20a，可采伐的年限变长，调整的时间也会更久，对年度生长量、期间生产总量都会有一定影响，风险要大些。考虑到短轮伐期用材林经营具有较高集约度，经营者的可持续经营意识会较强，因此会大大降低生态风险。

3) 乔木经济林，其经营的核心价值是非木质产品收益，如橡胶胶水、核桃干果等，木材收益仅仅作为副加收益，是否进行更新采伐并不是按木材收益量来确定的。限额采伐是以采伐木材量作为经营约束条件的，因此，对于乔木经济林显然是不合适的，也起不到正面的约束效果。就算因产业发展原因需大规模更换品种，也是应当积极支持的，而不是加以限制。从数量来说，乔木经济林在一些地区可能比例较高，如海南的橡胶林，但占全国森林面积与蓄积比例都不大，采伐量的波动带来的生态风险有限。

4) 农田林网与四旁树，总体数量并不大，但属于防护林，有较高的生态价值，因此放宽管理存在着较高风险的。但如果有较为严格的科学决策体系，风险就会得到有效控制。因此，对于这部分林木的采伐管理可在一些林业比较发达、集约经营水平高、管理规范的区域尝试放开限额。

5) 人工用材林和薪炭林。这部分是目前林木采伐的主要部分，在“十二五”限额中占总量的40%，可谓举足轻重。一旦出现极端情况，对森林生态将会造成重大影响。对于人工用材林和薪炭林的采伐，目前还不宜全面放开限额，但可在农村经济总体收入水平较高、有风险防患措施的区域尝试放开限额。

6) 天然用材林和薪炭林。目前我国的天然林资源已经十分珍贵，每次采伐都会对森林生态造成一定影响，必须严加保护，放开这部分限额承担较高生态风险。但如果做好天然林分类，将大部分生态价值高、集中连片的天然林纳入公益林保护，将一小部分低质、低效、零散分布的天然林有计划地逐步改造，用于经营人工林，放开限额将是可行之举。

4 改善国家限额政策的措施

4.1 放开限额是大势所趋，应尽快出台相关政策

随着物权意识的加强，现行的一些林木采伐管理政策措施已显得极不和谐，采伐管理政策改革已到了不得不为的时候。而这些政策措施的最终依据是限额管理制度。只有从源头上做出改变，才是治本之策。建议国家林业主管部门应当以“十三五”限额编制为契机，部分放开林木采伐限额。对于矛盾比较突出、放开风险又不是太大的短轮伐期用材林、乔木经济林可以先行放开，对于私人或集体所有的用材林，则可以根据各地情况逐步放开。

4.2 要有整体的政策措施，做到政策协调

放开限额的目的是解放经营自主权，相关政策要一致。首先需要修改《森林法》中关于林木采伐限额的规定。其次要在“十三五”限额编制中体现，放开一部分限额，允许某些地方放开的更多些。甚至应该有一种机制，在“十三五”限额执行过程中，允许一些地方逐步放开一部分限额。最后就是要在采伐、运输、加工等环节提供便利，采用宽松管理政策，例如将行政许可改变为报备登记制度。

5 讨论

5.1 限额采伐制度后续演变趋势讨论

限额管理是一种偏于粗放的管理形式，重视总量的控制，忽视不同林木的特点与经营需求。随着经营管理水平的提高，经济社会发展导致人们对木材经济依赖度的降低，限额采伐制度的作用也会下降，甚至对科学经营管理形成制约，导致行政对森林经营的不适当干预。一方面，一些有保障的管理方法会推行。森林认证是国际上已经证实十分有效的且具备广泛适应性的管理方式，即适合企业，也适合国有单位。另外，森林经营方案的推行实施，也能在一定程度上起到较好的企业自我约束效果。另一方面，区域采伐总量可能会从“限额”这一法律规则变化为政府政策的依据指标。例如某级政府可以预设一个森林蓄积净增长的指标，仅当指标低于预设时发出预警机制[6]，突破某一限度时政府采取适当采伐干预政策。

5.2 非国有企业、集体和私人大户森林认证问题的讨论

对国有单位，肯定需要通过多种途径控制引导其经营；对于小规模农户的经营，放活经营权是主流，就算因此有一定风险，也只能承担或想办法引导。而对于非国有企业、集体和私人大户，拥有一定量的资源，同时对自主经营有较高要求，因此如何促进这类经营者可持续经营就非常重要。

森林认证是运用市场机制促进森林经营单位建立可持续经营管理体系的机制。通过认证，能在一定程度上保证经营者科学理智的经营森林。因此，对于非国有企业、集体和私人大户，可以开展森林认证。并在国家层面，通过开展森林认证，逐步建立和完善森林认证的激励机制，则是十分必要的。

[1]全国人民代表大会.中华人民共和国森林法[S].1998.

[2]国务院.中华人民共和国森林法实施条例[S].2001.

[3]周晨,张智波.论采伐制度对森林经营的影响[J].法制与社会,2010 (13)：36-37.

[4]龙新毛,张向前. 对森林采伐限额管理制度改革的探讨[J].林业资源管理,2005 (1)：14-17.

[5]江华,胡品平,徐正春,等. 森林限额采伐制度的经济学分析[J].林业经济问题.2007，27(3)：253-256.

[6]徐珍源,曹建华,庄道元.有条件地取消采伐限额制度探析[J].农村经济,2004(6)：49-51.

DiscussiononPartiallyOpenningoftheForestCuttingLimitationPolicy

KE Shanxin，HE Dongbei

(Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration，Changsha 410014，Hunan，China)

Through the analysis on cutting of different kinds of forest, the appropriation standard of the forest cutting limitation policy was discussed, this paper came up with the idea of partially openning of the cutting limitation, the risk of opening the cutting limitation was evaluated, and the suggestions on improving the forest cutting limitation policy were proposed.

forest；forest cutting limitation；forest cutting management；policy research

2015—01—06

柯善新(1962—)，男，湖北洪湖人，副总工程师，主要从事森林资源监测、林业调查规划等工作。

F 326.20

A

1003—6075(2015)01—0005—03

10.16166/j.cnki.cn43—1095.2015.01.002