我国公立医院行业监管必要性及发展策略分析

胡天天　方鹏骞

我国公立医院行业监管必要性及发展策略分析

胡天天方鹏骞

加强和完善我国公立医院监管体系，维护广大患者的切身利益，是我国公立医院改革与发展的重点内容之一。行业监管作为医院监管体系中的重要环节，对我国公立医院乃至整个医疗卫生服务体系长远发展具有重要意义。文章在对行业监管概念进行界定的基础上，分析了对公立医院进行行业监管的必要性，分析其存在的问题，并针对我国公立医院行业监管问题提出对策。

公立医院；行业监管体系；行业监管策略

随着医药卫生体制改革的不断深入，对完善我国医疗服务体系进行了积极的探索，加强公立医院行业监管成为改革和创新的重点内容之一。2010年2月23日由原国家卫生部、机构编制办公室、国家发展和改革委员会、财政部和人力资源与社会保障部联合制定下发的《关于公立医院改革试点的指导意见》明确提出，要“健全公立医院监管机制”。2012年10月19日中共中央国务院颁布的《卫生事业发展“十二五”规划》明确提出，要将全面加强医疗服务管理作为重点工作之一，加强医疗质量管理，强化医疗服务监管，推进公立医院改革，强化卫生行政部门规划、准入、监管等全行业管理职能。2013年11月12日中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中再次提出，要“统筹推进医疗保障、医疗服务、公共卫生、药品供应、监管体制综合改革”。因此，在改革开放不断深入和我国社会主义市场经济不断发展的宏观环境下，如何完善我国公立医院监管体系以及加强其管理，维护广大患者的切身利益，是我国公立医院改革与发展的重中之重。

本文从行业监管角度出发，旨在明确对我国公立医院进行行业监管的必要性，探索我国公立医院的行业监管发展策略，以完善我国公立医院监管体系，维护广大民众的利益。

1　公立医院行业监管的内涵

“监管”是指政府、政府授权的机构或其他依法设立的组织，通过制定相应的政策和法律、法规，对具体产业所展开的活动进行监督、管理及干预的行为[1]。根据所有制经济主体的不同，一般可将监管可分为两类，其一是运行监管，又称为内部控制；另一类为行业监管，即外部控制[2]。一般而言，“运行监管”是指针对公有制经济的具体产业，由政府部门针对国有资产使用目的、效率、安全和增值保值等方面实施的干预，以实现政府目标，使得公有制经济主体体现出政府意志。与“运行监管”有所不同，所谓“行业监管”是指针对具体产业中出现的垄断、信息不对称和外部性问题，由相关监管主体采用经济性监管和社会性监管的方式对该产业进行干预，包括对经营者与外部人（如消费者、竞争者等）相联系的所有变量的控制，这些变量包括：价格、质量、产品选择、竞争准入和退出等[3]。

在医院行业中，根据所有制分类，可将主要的医疗服务提供者即经营者分为公有制属性的医院，即公立医院以及私有制属性的民营或社会办医院。由于外部控制是普适性的，与产业内微观经济主体的所有制形式无关，因此，无论是公立医院或民营医院，都应接受相关监管主体（一般是政府部门）对其进行的行业监管。公立医院行业监管是指法律法规所规定的，由政府相关部门对公立医院采取的一种政府干预和控制。对公立医院进行行业监管不涉及其运行效率和收入分配情况，而主要是针对行业机构及从业人员的准入、医疗服务价格的确定与监督、医疗服务质量等与公立医院行业发展密切相关的各种因素，以进行约束和控制的过程[3]。综上所述，对公立医院行业监管是政府部门站在第三者的角度对其进行的监管，其目的在于保持公立医院的公益性，使得公立医院所提供的医疗服务能够可持续供给，人人可及。

2　我国公立医院行业监管存在的主要问题

我国各级政府虽然对公立医院的医疗服务价格、医疗服务质量、准入许可制度、医疗服务行为等方面，加大了行业监管力度，但整体而言，在当前的管理体制下，我国公立医院行业监管尚存在一些问题具体表现为以下几个方面。

2.1行业监管职能分散且监管效率低下

由于医疗服务行业的特殊性，我国对公立医院的监管实行的是以卫生计生行政部门监管为主导、其他部门联合参与的管理体制[4]。不同部门从公立医院市场准入、医疗服务价格规制以及医疗服务质量控制等方面进行规制和管理。公立医院除了要接受卫生计生行政部门的管理，还要接受发展和改革委员会对其大型设备建设项目的规划、审批，物价部门对医疗卫生服务价格的定价和监督执法管理，食品药品监督部门对公立医院药品和医疗器械进行安全质量监督管理，人力资源与社会保障部门的医保控制等[5]。这种多部门共同监管的体制导致各部门间职能交叉，事权划分混乱，同时，各部门间相互博弈、制衡，带来各种目标冲突和利益冲突，造成各部门之间管辖权重叠和管理空白并存的局面，使监管效率低下。此外，现行的管理体制依旧存在“管办不分”的问题，政府既是政策的制定者，又是政策执行的规制者和政策绩效的评估者。而当前这种行业监管体制难以承担我国逐步完善的市场经济所要求的专业化行业监管职责。

2.2行业监管过度与监管不足并存

在当前我国公立医院行业监管所涉及的各项内容中，相关政府部门将行业监管重点主要集中于公立医院医疗服务提供情况、医疗服务价格是否符合相关规定等方面，监管手段主要以重复检查为主，存在监管过度的现象。但是，政府部门一方面对医疗服务提供过程中的风险管理与控制涉及相对较少；另一方面，在行业监管过程中，也存在过分注重公立医院准入监管的问题，对公立医院退出方面的监管却很少涉及；此外，我国公立医院行业监管缺乏系统性与连贯性，尤其是对如何进行全方位、全过程的监管缺乏深入研究。总体而言，存在行业监管过度与不足并存的现象[2]。

2.3社会组织未能充分发挥作用

从监管的定义来看，监管的主体通常是政府部门，政府授权的机构或其他依法设立的组织在其中也可发挥重要的作用。一个良好的监管体系应包含“独立性、透明性、可问责性、专业性和可信任性”[6]。我国现阶段对公立医院的行业监管仍是以政府行政监管为主，社会组织未能在我国公立医院的监管中发挥其重要作用。尤其是我国社会组织缺乏独立性，对政府的依附性较强，同时也缺乏参与行业监管的权限。而社会组织作为我国政府、公立医院和社会公众之间联系的桥梁，其参与公立医院行业监管的专业性尚有待商榷。另一方面，社会公众是我国医疗服务市场上最直接的需求者和消费者，也是我国公立医院最直接的利益相关者，但当前社会公众参与公立医院行业监管的意识较为淡薄，监管行为相对分散，且因对行业监管认知不清，导致其行为往往缺乏理性[7]。在当前行业协会和社会公众无法充分发挥其作用的情况下，作为监管主体的政府部门可能无法完全兼顾到各方群体的利益，所制定的相关政策可能具有一定的片面性，其可问责性和透明度也有待进一步提升。

2.4行业监管法律法规体系可操作性有待提高

同政府的一般监管类似，对公立医院的监管制度一般可以分为立法、监管执行、放松监管和再监管几个阶段。从立法角度而言，目前我国已具备公立医院行业监管相关法律体系，包括法律、行政法规、部门规章制度，以及众多规范性文件。然而，已有法律法规体系对公立医院行业监管的指导性和可操作性不强，例如：当前已有的法律法规虽有涉及到公立医院及其从业人员的准入、医疗服务质量、医疗服务价格等方面的内容，但是对相关违法性行为只是作了原则性规定，对各监管主体及其权力和义务也未进行详细描述，导致各监管主体权责不明晰，可操作性有待提高。

3　我国公立医院行业监管策略分析

3.1实施“管办分离”以构建高效的政府行业监管体系

当前公立医院监管的问题集中表现为管办不分、多方监管与职能分散，这在很大程度上妨碍了相关监管部门对公立医院开展有效的监管，且监管难以形成合力，影响了监管效果和效率。因此，以政府机关为主体，构建高效、权威、统一的行业监管体系尤为重要。若要改善公立医院监管效果，提高监管效率，必须从源头着手，进行公立医院管理体制改革，推进“管办分离”。具体而言，可由卫生计生行政部门、物价等监管部门和医务人员、患者、医院管理专家等代表组建专业监管队伍，构建相对独立、问责明确的公立医院专业监管机构，负责监管医疗质量和安全、服务价格，将“管医院”的职能分离出来，最终实现政策制定、服务供给以及实施监督3个环节之间的协调和平衡，提高行业监管效果和效率。

3.2以政府监管为主体并重视市场机制的作用

为了逐步完善我国当前公立医院的行业监管机制，需要在政府发挥监管主体地位的同时，发挥市场机制的作用。其原因在于：一方面，在公立医院改革的过程中，若仅依靠政府和公立医院双方的博弈，极易陷入计划经济时代公立医院监管和运营的怪圈中，因此需要充分发挥社会主义市场机制的作用；另一方面，随着我国社会主义市场经济的不断发展和完善，市场机制在医疗卫生服务领域的作用逐渐扩大，使得公立医院的自主决策权不断增强。然而，市场机制是一把“双刃剑”，虽可促进公立医院间开展竞争，以促进公立医院整体医疗服务质量的提升、医疗服务价格体系改革以及公立医院准入准出机制的完善，但也可能因市场失灵导致相关资源无法得到有效配置，或导致公立医院产生趋利性，忽视社会效益。公立医院是我国提供医疗服务的主体，是政府投资举办的非营利性组织，其服务宗旨在于维护社会健康公平，最大程度地体现其公益性，因此，政府部门应站在第三者的角度对公立医院进行行业监管，这是维持公立医院公益性、维护老百姓切身利益的需要。通过建立政府与市场的双重监管模式，有利于将我国公立医院培养成一个具有核心竞争力的医疗服务提供者，并在激烈的医疗服务市场竞争中控制医疗服务价格，提升医疗服务质量，以维护民众的切身利益。

3.3构建政府与社会的互动关系

随着我国人民群众对医疗服务需求的不断提高，各级政府均采取了各种改革措施，以体现公共医疗卫生服务的国家责任[8]。在改革过程中，地方政府在医疗卫生服务管理方面获得了越来越多的自主权，各利益相关者也获得了更多机会以参与到医疗卫生服务决策中来，这为我国建立和健全公立医院监管体系创造了必要的前提条件。构建政府和社会的互动与合作关系是完善我国公立医院行业监管体系的重要策略之一。因此，政府部门在发挥其主要监管主体作用的同时，可以将部分权力和职能委托给行业协会、民间组织和社会公众。应在充分发挥政府行业监管职能的基础上，建立包含政府部门、行业协会、民间组织、社会舆论及公众等主体参与的医疗卫生监管体系[9]。在监管成员具有广泛代表性的情况下，原先缺乏理性、中立性和透明度的行业监管体系将得到有效的改善。这种多元群体的监管方式，对原有的政府监管是一个有效的补充。当然，政府与社会的互动前提在于建立协商机制，使得社会组织及公众可参与到政策制定中来，以反映民众的诉求，保护弱势群体，进一步完善我国公立医院监管体系。

3.4完善公立医院行业监管法律体系

系统、完善的法律法规体系是对我国公立医院进行行业监管的基础。因此，我国在对公立医院进行行业监管的过程中，应从建立和健全相关法律、法规体系着手，使国家层面法律法规和地方政府部门相关规章制度充分发挥作用。我国公立医院行业监管相关的法律法规应当明确监管主体，并涵盖公立医院医疗服务行为等方面的内容，通过对相关监管主体的权力和义务进行精细化指导，为其行业监管工作提供科学依据，规范监管行为，促使我国公立医院行业监管走上正轨。

[1] 李璐.基于激励规制理论的我国公立医院政府监管模式研宄[D].武汉:华中科技大学，2012.

[2] 方鹏骞,梁铭会.中国公立医院监管理论、模式与路径研究[M].北京:科学出版社，2014:15-16

[3] 孙杨.我国公立医院运行监管体系研究[D].武汉：华中科技大学，2011.

[4] 薛秋霁,陈曼丽,姚岚.对我国公立医院监管体制改革的思考[J].中国卫生经济，2011, 30(3) : 14-16.

[5] 孙杨.我国公立医院运行监管体系研究[D].武汉:华中科技大学，2011.

[6] 朱海蒂.以公益性为导向的我国公立医院政府监管机制形成研究[D].武汉:华中科技大学，2013.

[7] 龚芳,王长青.基于公众视角的公立医院外部监管困境与对策探析[J]. 中国医院管理，2014, 34(2) : 8-9.

[8] 王长青.论公立医院外部监管机制的构建[J].中国医院管理，2010, 30(9) : 1-3.

[9] 宋玲霞.我国公立医院监管模式研究——以广东省为例[D].广州:南方医科大学，2012.

Necessity and development strategy analysis of industry supervision over public hospitals in China

Hu Tiantian, Fang Pengqian. School of Medicine and Health Management, Tongji Medical College of Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430030, China
Corresponding author: Fang Pengqian, Email: pfang@mails.tjmu.edu.cn

To enhance and improve the supervision system of public hospitals in China and safeguard the immediate interests of vast patients is one of the key tasks for the reform and development of public hospitals in China. As an important link in the hospital supervision system, industry supervision is significant for the long-term development of China's public hospitals and even the entire medical and health service system. Based on the definition of the concept of industry supervision, the paper analyzes the necessity to implement industry supervision over public hospitals and the existing problems in supervision and puts forward corresponding countermeasures.

Public hospital; Industry supervision system; Supervision strategy

构建有中国特色的现代医院管理制度研究（国家卫生计生委重大问题研究项目）

430030 武汉，华中科技大学同济医学院医药卫生管理学院

方鹏骞，Email：pfang@mails.tjmu.edu.cn

2015-05-06）