我国进口食品安全监管体系之初探

谢敏 游锦洲 郑宗展

我国进口食品安全监管体系之初探

谢敏 游锦洲 郑宗展

（龙岩出入境检验检疫局 福建龙岩 364000）

通过分析我国进口食品监管当前面临的形势和存在的问题，借鉴发达国家的进口食品监管体系，提出完善我国进口食品安全监管体系的建议，对于今后我国进口监管体系的改进具有重大意义。

进口食品；安全；监管

1 前言

随着经济全球化的发展，现代食品的生产、加工、流通、消费跨越了国家和地区的界限，特别是进入21世纪以来，我国食品进出口规模急剧增长。2001年至2013年，我国进出口食品贸易总额增长了5倍多，其中进口食品贸易额增长了近10倍［1］，随之而来的疫情风险和食品安全风险显著提升，“蝴蝶”效应日益凸显。首先，新技术、新材料与日俱增，全球经济与文化相互渗透，食品安全事件不再孤立。其次，我国进口食品企业主体责任落实不够，质量安全控制投入不足，管理能力弱，行业诚信道德体系建设滞后，危害食品安全的违法犯罪行为屡禁不止，食品安全事故时有发生，进口食品安全监管面临的形势逾加复杂严峻。因此，从监管体系入手改善我国进口食品安全的现状已成为一项刻不容缓的重要任务。

2 我国进口食品安全监管存在的问题

我国的进口食品安全监管体系已初具规模，监管法律依据、监管机构、监管方式和监管技术都有一定的发展与完善，但仍存在一定的缺陷，主要体现在以下几个方面。

2.1法规不完善

目前，我国关于进口食品安全的法律法规较少，根本大法是《食品安全法》，专门性的法律有《进出口食品安全管理办法》、《中华人民共和国进出口商品检验法》、《中华人民共和国动植物检疫法》、《进出口水产品检验检疫监督管理办法》、《进出口肉类产品检验检疫监督管理办法》和《进出口产品检验检疫监督管理办法》。由于进口食品具有一定特殊性，上述法律法规尚不能完全满足和保证进口食品安全的需要，而相关的配套法律法规和机构监管条例尚未出台，尤其是网络食品安全监管方面等的法规更欠缺，造成监管约束力低，伸缩性大，可行性差，操作性不强，加之我国食品法律法规对食品安全违法犯罪行为的惩处力度较轻，法律效力不够，连带责任不强，缺乏威慑力，致使对进口食品不能有效的管理，监管工作缺乏有效的法规做支撑。

2.2卫生标准体系仍要继续完善

国际食品法典委员会（Codex Alimentarius Cornmission，简称CAC）制定的全部食品标准构成国际食品标准体系（简称CAC食品标准体系）。该标准体系标准覆盖面广、制定重点突出、制定程序具有科学性，是唯一认可的国际食品标准体系，已成为解决国际食品贸易争端的仲裁性标准［2］，我国标准与其相比仍有差距。

2.2.1标准交叉重复多

在《食品安全法》实施之后，我国各部门仍各自制定农产品质量安全、食品卫生、食品质量等国家标准、行业标准，致使标准总体数量多，但标准间既有交叉重复，又有脱节，标准间的衔接协调程度不高。

2.2.2食品安全标准滞后，更新速度慢

我国执行的食品安全标准中个别重要标准或指标缺失，尚不能满足食品安全监管需求。在我国把微生物、重金属和农兽药残作为强制性标准主要内容的同时，发达国家已逐渐把环保概念引入其强制性卫生要求中。例如德国1992年6月公布了《德国包装废弃物处理的法令》，其中规定在德国销售的食品包装纸箱不得带有金属钉，也不能使用塑料带捆扎；丹麦以保护环境为名，要求所有的进口啤酒、矿泉水等软性饮料一律使用可循环使用的容器，否则拒绝对其进口。对于近期风行的转基因食品的强制性标准、食品包装材料等标准方面，我国更是远远落后于发达国家［3］。

2.2.3标准科学性和合理性有待提高

目前，我国食品安全标准总体上标龄较长，通用性不强，部分标准指标欠缺风险评估依据，难以适应食品安全监管和行业发展需要，影响了相关标准的科学性和合理性。

2.2.4标准宣传培训和贯彻执行需要加强

食品安全标准指标多、技术性强、强制执行要求高，社会关注度高，需要进一步完善标准管理制度和工作程序，改进征求意见的方式方法，加强标准的宣贯解读和解疑释惑等工作［4］。

2.3监管机制存在不足

2.3.1检验监管方式存在缺陷

随着我国进口食品的范围和数量不断增加，出人境检验检疫主管部门也面临极大挑战。虽然对进口食品安全的监管模式已一改过去单一的口岸监管——批批检验，取而代之探索风险分析、分类管理等新的管理模式，但由于各地管理模式起步不一，食品安全的监测与风险、危机预警作用有限，尚不能对进口食品进行完善的监管。

2.3.2企业主体责任意识偏弱

一是进口食品企业在承担企业主体责任方面意识不强，部分进口食品企业未设立食品安全员岗位，或食品安全员未对进口食品安全相关规定进行详尽了解；二是部分进口食品企业对建立境外生产商相关信息的档案重视不一，又不主动申报，进而造成溯源困难；三是进口食品企业的风险监控意识不强，部分企业未制定自主检查计划，即使制定自主检查计划又因利益驱使，使进口食品自主监测流于形式。

2.3.3风险预警及快速反应机制较差

质检总局于2007年建立了“食品安全快速预警与快速反应系统”，2012年建立了“进出口食品化妆品不合格信息管理及风险预警系统”。但目前该预警系统存在一些问题：①信息交流体系建立不完善，难以保证及时搜取到客观的信息，对于其他地区的食品安全信息获取也有滞后性。②缺乏统一机构对食品安全方面的大量信息进行汇总发布［5］。

我国当前的突发事件应急管理体系仍然过多注重事件发生后的快速反应，扮演“消防员”的角色，而忽略了对事前的防范，不重视用于发掘突发事件苗头的监测和预警分析手段。食品安全事故相关信息的监测与风险、危机预警有助于确保对事故的及时识别和有效应对，在我国食品安全危机管理中是需要重点关注、不断完善的关键环节［5］。

2.3.4追溯机制不完善

近年来，我国制定的《进出口食品安全管理办法》明确提出进口商应当建立食品进口和销售记录制度，并已开发进口商备案管理系统记录进口商的食品进口记录和销售记录。但由于进口商自律意识不强，对食品溯源体系需求状况不一，造成已有制度和系统溯源信息内容不同、信息流程不一致，进口商备案系统溯源信息内容尚不能与国内市场流通环节的溯源信息实现有效传递，溯源链条短。

3 发达国家进口食品监管体系

3.1美国

美国进口食品安全管理职责主要由FDA和USDA来承担。除了绝大多数肉类、禽类和加工蛋类外，所有联邦食品、药品和化妆品法案及其他相关法案所涵盖的食品、药品、生物制品、化妆品、医疗器械、放射产品，进口时均受FDA的监督管理；绝大多数肉类、禽类产品的进口则由USDA管理。按照美国相关法律规定，所有进口食品必须遵守美国本土食品标准［6］。

对于进口食品，美国法律在进口商问责、第三方认证、高风险食品的认证、自愿合格进口商项目、禁止入境等方面为FDA的监管提供了授权。法律要求进口商承担明确责任，验证其国外供应商制定了充分的预防性控制措施，把获得合格第三方认证或者其他法规遵守保证作为高风险食品进入美国的先决条件，对一贯保持良好产品安全记录的进口商实行激励机制，为获得进口食品认证的进口商提供快速审批和进口程序。如果FDA决定对某批进口货物进行检查，FDA工作人员将会从该批货物中取样并送实验室进行检测，如果检测数据表明该批产品符合要求，该批货物就可以通关并进入流通渠道；如果检测数据表明该批货物违反相关规定，该批货物就会被拒绝入境［7］。

同时，美国建立了进口货物的自动预警系统，协助FDA对有问题的货物以及被列入DWPE名单的货物进行评估和识别。通过FDA的进口产品操作和管理系统（OASIS）同海关的自动贸易系统（ACS）联网，使得FDA可以对每一批所管的进口货物进行快速及时处理，FDA将据该货物潜在的问题、历史记录等相关信息在几分钟后作出放行、抽检或扣留等决定［8］。

3.2韩国

韩国进口食品、农产品的检验检疫工作分别由农林水产食品部（Ministry for Food，Agriculture，Forestry，and Fisheries，MIFAFF）和保健福祉家庭部下属的食品药品管理厅（Food&Drug Administrative，KFDA）负责。MIFAFF负责进口畜产品安全政策的制定和监督管理以及所有进口农产品、食品的检疫；KFDA负责进口农产品安全政策的制定和监督管理、进口水产品安全政策的制定以及深加工水产品质量安全监管。

韩国对进口食品实施进口食品申报制度、预确认注册制度、优秀进口企业登记制度、加贴客户商标（OEM）食品安全管理制度和国外公认检测机构制度等。当进口食品到达韩国口岸时，首先应通过海关口岸申报系统（UNI-PASS系统）进行进口食品申报，韩国依据进口食品安全风险高低实施不同抽查比例检查。经检验检疫合格的进口食品，允许进口并签发进口证书。韩国引进的优秀进口企业注册制度，通过考察出口国生产企业的卫生情况予以注册，并为其简化进口程序，适用便捷通关程序，免除随机抽样调查。通过进口商当地工厂的卫生检查及质量管理，加强OEM食品的管理。对检出危害物质的食品将暂停进口，至查明原因并进行整改为止，期间，他们会向进口商提供生产企业的整改内容［9］。

3.3日本

日本对进口食品检查和监控工作有明确的法律，其法律依据充分，条文清晰，便于执行。《食品卫生法》对进口食品规定：①实施监控检查，对各类进口食品的食品卫生状况进行大范围的监视；②对违反概率高的进口食品实施命令检查，预防食品卫生危害发生；③如有必要将对特定国家、地区或生产商生产的食品实施全部进口禁止，预防食品卫生危害发生；④多次违反法律的进口商，令其禁止或停止进口营业，纠因整改［6］。

3.3.1进口食品查验制度

日本对进口食品的查验主要有监控检查和命令检查两种形式。

（1）监控检查

监控检查的目的是大范围地监视进口食品的卫生状况，主要是针对违反食品安全法概率较低的食品，并根据年度计划实施检验检疫。抽样比例一般为2%-3%。当某种食品在监控检查中发现违反日本食品卫生法，或得知其被回收或有损健康等相关消息时，则提高抽样比例，实施强化监控检查。监控检查阶段不收取检测费用，也不妨碍货物通关［10］。

（2）命令检查

主要是针对违反食品卫生法概率较高的食品所采取的强制性检查措施，检验内容以及对象是根据食品违法的可能性动态决定，以命令形式指定有关检验机关进行检验，实施的主体主要是厚生劳动省下属的检疫所，对确定为命令检查的食品进行批批检验［7］，在检查结果出来前货物不允许通关。只有符合一定条件后，才能解除命令检查［10］。

4 完善我国进口食品安全监管体系的建议

4.1完善现有的法律法规，并制定相关条例

食品安全监管需建立专门的管理法规，严格按照法规实施管理，才能克服我国进口食品面临的问题，保证进口食品安全。因此，要对现有关于进口食品安全监管的法律法规进行认真清理、补充和完善，废止、修改和整合一些涉及食品安全监管的旧法律法规，将散存在各种食品安全法律法规中有关食品安全监管的内容加以整合，进一步完善现有的《进出口食品安全管理办法》，同时制定《进出口食品安全监督管理条例》、《互联网食品药品经营监督管理办法》［11］等。对进口食品方面所涉及的网络经营、疫情管理、质量安全评估、卫生注册、口岸检验放行、追溯和召回、违法究责等一系列制度和程序作出具体和明确的规定。

4.2建立完善我国食品安全标准体系

4.2.1建立与食品国际标准和国外先进标准相协调的食品安全标准体系

参照食品国际标准和国外先进标准，补充完善我国目前尚未建立的食品安全卫生标准或水平相对较低的标准，加强食品标准的科学评估工作，夯实我国食品标准的科学基础，促进我国食品安全、卫生和品质的标准化。同时，为确保我国食品安全卫生标准与国外先进标准协调一致，努力培养和造就一批精通食品国际标准和国外先进标准体系的专家队伍，对国内食品安全和品质标准的制定和管理提出建设性的建议。

4.2.2完善食品标准制定的时间及修订周期

与发达国家相比，我国的食品安全标准滞后，且更新速度较慢。因此有必要通过立法来提高食品安全标准的修订时间周期，以尽快解决其滞后的问题，进而弥补制度上的空白，增强我国食品安全标准的周全性［2］。

4.3健全我国进口食品监管机制

建立以风险分析为基础，以进口商主体责任落实为主线，以入境前准入审核、入境时查验、入境后监管等检验检疫监管验证结果为放行依据，实现对进口食品农产品疫情疫病、质量安全的有效风险管理模式。

4.3.1建立和完善以风险分析为基础的进口食品监管制度

根据不同食品的风险类别，建立健全以不同产品风险管理指南、具体产品风险管理报告为主要内容的风险管理模式，加强进口食品安全风险评估工作。建立监督检查不合格信息数据库、消费者投诉信息数据库等电子档案，持续做好风险监测工作，采集、分析、汇总国内外食品安全敏感信息，将风险研判的结果应用于检验监管工作。同时，建立并实施食品安全问题的召回制度。

4.3.2落实进口商主体责任

建立食品安全员制度，落实进口食品安全第一责任人的制度；实施进口食品农产品境外生产过程检查和产品自主检查制度，选择符合我国技术规范、标准的国外生产企业和国内外供应商；建立进口食品自主检测计划，开展进口前产品安全确认；落实企业主动报告制度，定期报告进口食品品种、数量，遭遇客户投诉情况、不合格产品召回情况及处理情况等；建立涵盖进口食品农产品采购、储存、再加工、销售等环节的质量安全追溯管理制度，如实记录进口食品农产品的名称、规格、数量、生产日期、生产或进口批号、保质期、出口商和购货者名称及联系方式、交货日期等内容。

4.3.3完善官方监管验证方式

通过入境前准入审核、入境时查验、入境后监管等检验检疫监管验证方式对进口商责任落实情况进行符合性评价。在准入方面重点审核企业资格、备案情况及官方证书、审批证明等资料是否符合要求等。在入境查验方面通过口岸现场查验、实验室检验检疫、风险监测等技术手段，并通过后续监管，进一步确认入境产品是否符合我国食品安全要求，对不合格食品农产品监督进口商实施退货、销毁或无害化处理。建立进口商信誉管理制度，将企业信誉等级与风险管理结合，及时记录进口商的不良记录。建立进口食品农产品追溯管理体系，监督进口商做好进口和销售记录，实现进口食品农产品的快速溯源，掌握进口食品农产品动态销售情况，快速应对消费者投诉。

4.3.4加快完善进口食品风险预警和快速反应监管体系

利用信息化技术，建立食品安全风险预警系统，收集评估风险信息，确定其影响范围、严重程度、时间范围、风险等级等，检验检疫部门在风险评估的基础上，针对可能带来的食品安全隐患作出如下处置：发布风险警示，重新启动风险分析，调整准入审核和入境查验和后续监管措施等，动态调整监管方式，实现生产企业卫生注册、进口食品检测、口岸卫生监管等信息对预警信息的反馈，形成贯穿进口食品安全监管模式的纽带［2］。

5 结论

多年来我国在进口食品安全监管体系的构建方面，取得一定成绩，但我国在进口食品安全监管法律体系方面仍存在一定缺陷，与国外监管体系存在一定差距，亟待改进。当前我国进口食品安全现状越来越严峻，为进口食品安全做好保障已成为我国监管部门今后工作的重中之重，研究如何加强进口食品监管对保障我国进口食品安全具有重要的理论和现实意义。综上所述，建立和完善完整、系统的食品贸易法律法规体系，科学、合理的食品安全卫生标准，高效、有力的进口食品安全监管措施等，才能最终形成有效的进口食品安全监管体系，更好地保卫国门安全。

［1］燕磊.质检总局：2013年检出不合格进口食品11023批［EB/ OL］.［2014-6-20］.新华网.http：//news.xinhuanet.com/2014-06/ 20/c_1111244774.htm.

［2］江佳.我国进口食品安全监管存在的问题及对策［J］.云南电大学报，2011，13（2）：67-69.

［3］徐生强，李伟，陈兰珠，等.我国进出口食品安全标准现状及其对策研究［J］.中国标准化，2009，04：580-582.

［4］卫生部等8部门关于印发《食品安全国家标准“十二五”规划》的通知［EB/OL］.［2012-6-15］.http：//www.gov.cn/zwgk/2012-06/ 15/content_2161656.htm.

［5］唐琳琳.我国食品安全危机管理［D］.北京：中国人民解放军军事医学科学院，2013.［6］王文枝，李立，高飞，等.我国主要贸易国进口食品安全监管制度及通报机制［J］.标准科学，2014，1：85-90.

［7］戚亚梅.美国食品安全监管制度的新变化及对我国的启示［J］.农业质量标准，2011，6：51-54.

［8］宦萍.解析美国对进口食品的管理［J］.WTO经济导刊，2008，1：102-103.

［9］贝君，刘环，李建军，等.韩国进口食品监管制度介绍［J］.中国标准化，2012，7：49-52.

［10］陈雅.进口食品安全监管浅析［J］.商场现代化，2012，25：10.

［11］致公党中央：网络食品安全加强监管势在必行［EB/OL］.［2015-3-7］.中国青年网.http：//news.youth.cn/gn/201503/t20150307_65 09481.htm.

Preliminal Research on Imported Food Safety Regulatory System in Our Country

Xie Min，You Jinzhou，Zheng Zongzhan
（Longyan Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau，Longyan，Fujian，364000）

By analyzing the current situation and existing problems of the imported food supervision in our country，and learning from the imported food monitoring system in the developed countries，this article put forward the suggestion to perfect the regulation system of imported food safety in our country，which has great significance in the improvement of our country's importation system.

Imported Food；Security；Regulation

R155

E-mail：53775501@qq.com

2014-11-29