政策执行模式理论变迁梳理

周晨琛

【摘要】政策执行的理论源于西方，并历经了四十余年的变迁，其发展的每个阶段都深受对应历史时期西方社会政治经济状况和思潮的影响。文章首先对政策执行背景等进行研究，然后对三代政策执行模式进行比较视阈下的理论分析，最后在理论分析基础上，结合实证研究，验证理论分析的正确性。

【关键词】政策执行 政策执行模式 理论变迁 实证

【中图分类号】C93-0               【文献标识码】A

政策执行的含义有很多重，基本内涵就是为了实现政策目标，而进行的将政策内容转化为现实的动态过程。政策执行理论源于西方，历经了四十余年的变迁，每个阶段的变迁都深受对应时期西方社会政治经济状况和思潮的影响①。在学界运用更广泛、认可度最高的是按照政策执线性执行和时间发展逻辑进行的三代划分方式：自上而下模式、自下而上模式、整合型网络模式。

自上而下的政策模式，产生于20世纪70年代，美国联邦政府的一些看似“精美”的公共政策并未带来期望的政策结果，引起了社会的失望和关注，人们试图弄清楚为什么完美的政策制定背后会是政策失败，究竟政策执行过程中什么地方出了问题。1973年，美国加州大学出版社出版了普瑞斯曼和维尔达瓦斯基的合著《政策执行—华盛顿的宏大期望是如何在奥克兰破灭的》。该书凸显了“共同行动的复杂性”，警示人们：政策执行都没想象的那样容易，不要对政策执行抱以完美的期望，政策部分上得以执行已是一种“惊喜”。自此，政策执行成为整个20世纪70年代政策执行研究的主题②。

自下而上的政策模式是随着工业时代的到来而产生的，非政府组织快速兴起，促使人们意识到：不论经济上还是政治上，要解决所有的矛盾是不可能也不可行的，因为政策执行中存在诸多无法预知的冲突③;应跳出绝对理性的思维束缚来看待政策制定和执行过程。后实证主义和解释学派也对第二代模式的产生有着重要影响。

整合型网络模式是第三代政策执行模式，其产生于20世纪80末期后，社会结构发生了很多根本性变化：国家的碎片化和分权，组织化社会的兴起，“政策制定和制定开始在公权机构与作为客户的利益集团之间共同完成。”政策执行研究进入了一个综合化、多元化的时期。20世纪90年代后，政策网络已成为超越官僚和市场机制的第三种治理机制，也成为公共政策执行的要素。

比较视阈下的三代政策执行模式理论研究

自上而下的政策执行模式。自上而下的政策执行模式中，最为重要的元素是政策执行的内容，普瑞斯曼和维尔达瓦斯基提出这种模式的重点在于政策执行执行的是什么：政策是执行的客体，一个政策既不能不包括执行说明，也不能囊括所有的执行方案。他们还提出了“执行缺失”的概念，执行缺失并非是无法开始，而是无法贯彻始终。而至今为止，这种模式的盛行中，提出影响政策执行的主要因素有“史密斯模式”的四因素说：理想化的政策、执行机关、目标群体、政策环境。有“范霍恩·范米特系统模型”六大影响变量说：政策目标与标准、政策资源、执行方式、执行机构的特性、系统环境、执行人员的价值取向。另外还有尤金·巴德克的控制博弈理论和托马斯·R·戴伊的实证研究。

第一代政策执行研究模式的贡献在于推翻了人们理所当然的思想，试图弄清楚为什么完美的政策制定背后会是政策失败，政策执行过程中什么地方出了问题？它首次提出了政治和行政的分离;将“政策”和“执行”区分开来，明确指出了政策执行执行的是什么，还提出了“执行缺失”的概念，尝试对影响政策执行的多种因素进行了系统的划分归类。其不足表现在两方面：在方法论上，由于受到当时盛行的逻辑实证主义的影响，武断地将自然科学的方法论运用到政策执行研究中，把政策执行看作是自然科学运行的过程，忽略了政策科学的人文特性。其次，它忽略了政策执行基层组织和人员的自由裁量权和对政策执行的影响，也忽略了政策执行中许多不可预知的影响因素以及具体情境的不同和政策变通④。“上令下行”，政治与行政分离的思想导致了政策的基层执行者创新思维动力不足。尤其是在利益主体多元和价值观多元的社会和时代，自上而下的政策执行研究模式显然不太适切。

自下而上的政策执行模式。利普斯基1980年在其著述《街道层官僚：个人在公共服务中的困境》中对“街道层官僚”的定义、角色和作用进行了阐述。“街道层官僚”是指那些在其工作中直接与公众打交道，并拥有实质性决策权的工作人员，他们有权接触政府项目并据此提供公共服务。街道层官僚是政府人事构成的重要组成部分;他们有着高度的决策判断权和源自组织权威的一定的自主权，担任着政策制定者的角色;作为个体的街道层官僚同时也代表了公眾对于来自政府的公平、有效待遇的期望。杰恩的政策执行着眼于不同组织间的相互作用，强调执行结构和政策输出分析。他认为政策的执行活动发生在基于共识的自行选择过程形成一定的执行结构中。对政策执行的研究应该是一种组织理论导向发的，应包括“政策输出分析”。他批判了马兹曼尼安和萨巴蒂尔的研究，认为其目的是为了促使美国的政治家们更好地控制政策，但这种控制这不一定能保证政策的执行的有效性。英国学者巴雷特和富奇的研究强调三点：“谈判形成的规则”、“行动、政策间的动态关系”、“政策的调适”。在此基础上，指出政策的执行取决于同一组织内部不同部门或者相关组织中的人员间达成的妥协，这种妥协就是所谓的“谈判形成的规则”。政策制定与执行是统一、连续、不可分的政治过程，“政策不能被视为一个持续不变的衡量。政策会被执行者调适……政策执行者要根据自己所认识政策环境在执行政策时相机进退，并且不可避免地要根据其理解对政策进行解释和修改，甚至在某些情况下对政策作颠覆性的变动（1981b：251）。”该模式在重视政策的质性研究上矫枉过正，过于专注在对政策执行基层人员的感官经验分析上，缺少量的统计分析，没有精确量化数据的政策研究肯定是没有说服力的。因此，其缺陷是明显的。正因为没有科学的、可量化的数据来解释政策执行中的问题，第三代政策执行研究才会因势产生。

整合型网络模式。整合型网络模式是第三代政策执行模式，其研究视角等都大大超过了前面两代政策执行模型，整合型网络模式试图综合并超越前两代模式，具有量化研究与质性研究相结合，给研究者提供了更开阔的视阈。从此，人们不再局限于精致完美的政策设计和精准的政策过程控制，取而代之的是更丰富的政策工具和研究方法，既有采用SPSS统计软件的计量分析，又有涉及制度分析、理性选择、治理理论的政治学、社会学、经济学的综合质性方法的使用。作为第三代政策执行研究模式的主体，政策网络这种研究范式虽不完善，但作为一种中观理论，已显示出极强的适宜性和解释力，对政策研究的理论和实践均有着较大的影响和作用。20世纪80年代，在基于英美的研究基础上，“利益调和学派”该致力于超越罗茨的分类，做到更精细、互斥度更高、更全面广泛的政策网络分类。其中，比较有代表性的是：范瓦登的三维度分类、乔丹与舒伯特的三维度分类、威克与莱特的三维度分类，以及马什和罗茨的四维度分类。20世纪80年代后，由于社会“第三部门”的崛起和国家角色的退缩，“治理”成为社会关注热点。该时期的政策网络研究主要集中在欧洲的“马普学派”。其观点是：继层级制、市场制后，政策网络是第三种治理模式。因为国家与公民社会之间的界限也日益变得模糊，“政府部门不再是政策活动的核心主导力量了”，政策过程不再被视为控制，而是治理。这种变化需要新的治理模式，政策网络刚好涉及经过协商和横向的协调，可避免前两种治理模式的弊端，提供更真切的民主方案，是最合时宜的第三种治理模式。20世纪90年代后，人们对政策网络研究的旨趣从致力于究竟是利益调和的平台还是第三种治理模式的论证，转移到对政策网络的管理问题探讨上。典型代表是以荷兰学者克林、祖普·考伯尼等为代表的“网络管理学派”，其最大贡献是将网络动态引入政策网络研究中，他们认为政策网络是动态的而非静态的结构。其关注的焦点在于改变网络，实现变化，政策管理就是在博弈游戏中来试图影响其他行动者，由此提出了“博弈管理”的概念：“通过影响行动者进行博弈的外部环境、改变博弈条件、构建一个新的博弈均衡系统，以此改变行动者的互动过程。”而政策网络分析学派的出现则标志着政策网络研究方法从此走向了量化分析阶段。该学派借助了“社会网络”的分析方法，将各个行动者看作不同的点，他们之间的关系则用连线表示。他们描绘出了诸多政策网络结构图，包括诸多节点、连线和箭头方向，在结构图的基础上运用统计方法进行进一步量化分析，关注不同节点的接近中心度、密度、位置分析、角色分析、核心—边缘结构分析。这样做综合了数据和图形的好处，使得政策过程中不同结构产生的不同的影响和逻辑机制变得一目了然。

理论上，整合网络执行模式实现了政策科学的民主回归。政策科学自建立初始，就是一门致力于“改善民主实践知识”的学科。纵观政策科学诞生后半个多世纪的发展，并未遵循拉斯韦尔的民主宏愿，相反地，由于受到实证主义和后实证主义方法论的影响，政策科学发的发展类似于自然科学。直到政策网络理论的出现才实现了政策科学的民主回归。因为该范式较好地实现了对“社会中人的基本问题”的关怀，突破了传统的组织间层级关系，正式的组织制度和人际关系，引入了对多元利益相关者及非正式组织制度和非正式的人际关系的关注。实践层面，政策网络理论帮助厘清了国家和社会的分化以及政府职能的转变，有助于形成小国家、大社会，促进国家和社会之间的良性关系的达成。该理论认为：政府不再是唯一的政策主体，良好高效的政策执行依赖于除政府之外的诸多非政府行动者的资源、信息、权利占有及互动情况。政府应该厘清自己的角色，鼓励动员社会多元行动者参与到政策过程中来，实现更轻松更有效的国家和社会治理。“善治”不是依靠层级和绝对权威能实现的，而是更依靠组织间的协商与合作。此外，政策网络理论对我国这个传统的“关系型社会”和转型期的矛盾解决提供了很好的探析视角。我国的政策执行过程中具有复杂的关系网，这个关系网受到除正式组织制度和正式关系以外的诸多非正式制度和非正式抑或隐性关系的影响，政策网络理论恰好有助于剖析这些复杂关系的存在形式、类型、结构和互动，比传统的政策执行过程具有更适合本土传统的解释力。我国的社会发展正处于矛盾错综复杂、利益多元分化的转型期，但在政策执行过程中却因袭着诸多与此不协调的老传统：决策主体单一、政策执行过程中政策工具的使用单一，政策过程较封闭等，因此急需新的理论来指导政策执行过程，促进社会和谐。政策网络理论恰巧打破了封闭的政策“黑箱”，认为政策网络中汇集了多元的政策行动者或利益相关者，从而提出了更民主广泛的政治参与诉求。

三种政策执行模式实证比较—以税收政策为例

以税收为例，如果是自上而下或是自下而上的政策执行模式，会用到以下体系和模型。以三级税制托宾税的设计为例，来探讨以资本流量为核心指标的多级税制的具体设计问题，详情如图1所示：

图1：资本流动量约束条件下的三级托宾税设置示意图

图1中，横向坐标为时间，竖向坐标为资本流量。同时，依据一国或者地区所需要的资本流量划分适度流量区间，在适度流量区间内的资本流离可以采用极低的关税或者零关税。对于超出适度流量的部分，如果资本流量增幅较小，国际金融环境较为稳定，超出部分资本流量对一国或者地区的经济与金融稳定影响不大的，可以开征一级附加税，此部分的附加税因为带有惩罚性，可以相对较高，税率选值可以是3%左右，以起到限制资本流动的作用。如果资本流离超出一级附加税区间，增幅较快，同时国际金融环境并不稳定，对于超出一级附加税部分的，可以开征二级附加税，此部分附加税的征收旨在迅速平抑资本流动性，使得一国或者地区内的资本流动性回归到正常范围，因此要采用更为严厉的附加税，比如15%，如果有需要甚至可以更高，以有效打击国际投机资本的升值预期。

如果是整合网络的模式，那么一般会采用的模型就是指标和回归的方法。根据祝树金（2008）等的研究，这些影响因素除了税收政策之外，还包括了汇率、市场结构、市场规模、劳动力成本以及政治稳定性等。Mooij de（2003）也提出，税收政策、区域政治稳定性、产业政策、金融监管、人力资本要素以及区位经济要素会对国际资本流动产生较大的影响。综合几种研究，将其变量做如下选择：市场规模：选用国民总收入来进行测算;税收政策：选用税收收入进行测算;人力资源成本：选用在岗职工人均工资进行测算;对外开放程度：选用进出口总额进行测算;汇率：选用年均汇率进行测算。

从目前来看，关于税收在调控国际资本流动中的实际作用的研究还相对较少，托宾税模型虽然已经在实践中得到了一定的应用，同时也有不少的研究成果，但托宾税只是税收的一种，在不采用托宾税的前提下，研究税收调控国际资本流动的作用，目前还没有成熟的模型可供借鉴。因此，这种模式下一般政策执行范式可以用多元回归模型来进行计算：

LnICF=α0+β1LnMS+β2LnTAX+β3LnHRC+β4LnIO+β5LnER+μ 式（1）

在式（1）中，ICF是指国际资本流动总量，α0为截距项，β1，β2，β3，β4，β5为相关性系数，μ为随机扰动项，其他各项变量如表2所示，其中两组数形成正相关是用 值为β+1表示，两组数完全负相关是用β值为-1表示，说明两个数据之间存在着负相关的关系。

表2：相关系数取值与相关性

本研究首先对政策执行背景等进行研究，然后对三代政策执行模式进行比较视阈下的理论分析，最后在理论的基础上，以案例分析来做实证研究，结果认为三代执行模型在执行过程中的重点因素诉求有所不同，选择的模型也有很大的不同，相对来说，网络整合型政策执行更加的科学，其运用的指标体系和模型更加来源于实践。

（作者為北京大学教育学院博士研究生）

【注释】

①[英]迈克·希尔，[荷]彼特·休普：《执行公共政策》，黄健荣等译，北京：商务印书馆，2011年，第76～78页。

②范国睿：《教育政策的理论与实践》，上海教育出版社，2011年，第45～46页。

③李玫：《西方政策网络理论研究》，北京：人民出版社，2013年，第10～12页。

④李孝将：“我国电价政策的政策网络分析”，浙江大学硕士学位论文，2011年。

责编 / 张晓