史密斯模型下的农家书屋政策执行问题研究

□王凯艳 宋蔓蔓

农家书屋政策是指由政府制定的用以保障农家书屋工程得以顺利建设和运行的系列公共文化政策，包括《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、《农家书屋工程建设管理暂行办法》、《农家书屋工程实施意见》等文件。本文从政策学角度入手，将农家书屋工程实施过程看作公共政策执行过程，选取史密斯政策分析工具，结合政策博弈理论，总结农家书屋政策执行中的问题并进行原因分析。

一、相关理论概述

(一)史密斯政策执行模型。史密斯模型是T．B．史密斯在《政策执行过程》中提出的政策执行过程模型。该模型(如图1 所示)为农家书屋政策提供了一个政策分析框架。

图1 史密斯政策执行模型

该模型中，史密斯将影响政策执行的因素归纳为理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素四个方面。理想化的政策是政策制定者试图追求的政策形态;目标群体是受政策最直接影响的，必须对政策采取适当反应的符合政策要求的群体和个体;执行机构是政府机构中负责政策执行的组织;环境因素是那些影响政策执行和受政策执行影响的要素。这四个因素决定着公共政策能否达到预期效果，决定着公共政策的实现程度。

(二)政策博弈理论。博弈论(Game theory)，是指在一定的规则约束条件下，多名理性决策者之间在依靠自己所掌握的信息进行决策及均衡问题的科学。在博弈论中，每个人决策的结果在取决于自己的选择的同时依赖于他人的选择，所有人选择的结果是相互影响的。博弈论为政策执行研究提供了各类政策主体的“理性经济人”人性假设基础。公共政策执行会受到政策利益相关主体的影响，发生合作与冲突、谈判与妥协等政策博弈活动。

二、农家书屋政策执行中存在的问题

(一)政策总体实施效果不佳。政策总体实施效果是对政策执行后的成果和问题进行总结。从中国知网中利用主题词“农家书屋”或者“农村书屋”和主题词“问题”或“困境”进行检索，共检索出951 条文献，其中指出农家书屋存在书屋成为摆设、农民借阅率不高、文献资源少、管理不到位等问题。

(二)政策执行偏差。政策执行偏差指农家书屋政策执行时路径的偏离，在可量化政策目标牵引下政策执行的选择性、象征性和被动性以及政策执行的缺失，即政策执行的不到位。第一，在中央下达农家书屋工程建设的政策要求下，地方政府和部门没有完全按照《农家书屋工程实施意见》、《农家书屋工程建设管理暂行办法》执行，没有成立与上级相对应的农家书屋建设领导协调机构，政策执行出现选择性。第二，《农家书屋工程实施意见》规定了农家书屋建设的具体标准。这种可量化的政策目标需要资源的支持。资源占有量无法满足政策目标时，地方政府和部门会从地方利益角度出发，在可支配可承受资源的范围内，以能够应付上级检查为目的，只注重书屋数量的达标，出现政策执行上的“重数量，轻管理”，政策执行的选择性、象征性和被动性凸显。第三，《农家书屋工程实施意见》鼓励农家书屋在取得行政许可后进行经营性活动，但是现实中有的农家书屋在未取得行政许可的情况下从事与出版物无关的经营活动，政府部门出现监管缺位。

三、基于史密斯模型的农家书屋政策执行不力的原因分析

(一)农家书屋政策不完善。从政策制定(中央政府)角度来看，“政策制定是指从发现问题到政策方案出台的一系列功能活动过程。包括建立议程、设计方案、预测结果、比较和抉择方案以及方案的合法化等环节”。2006年农家书屋工程开始试点，2007年颁布《农家书屋工程实施意见》，农家书屋政策论证不够充分，政策文件的暂时性和不彻底性以及制定过程的不充分造成农家书屋政策执行效果必然不会理想。从政策内容来看，第一，《农家书屋工程建设管理暂行办法》和《农家书屋工程实施意见》政策中均提到农家书屋建设是在新闻出版总署等中央部门指导下，地方部门开展的政策活动，这种自上而下的传统治理方式缺乏内在驱动力;第二，《农家书屋工程实施意见》中规定“2007年要在进一步扩大试点的同时完成全国及各省(自治区、直辖市)农家书屋工程规划编制、各地农家书屋规划选点、制定实施方案、落实资金来源和进度计划等工作”，也就是说各级部门制定农家书屋规划等各项工作的时间期限是一年。这就意味着地方政府在制定地方政策时，时间上太仓促，无法进行充分的调研和论证，只能根据中央政策机械被动地制定政策。第三，农家书屋政策实施已近七年，《农家书屋工程建设管理暂行办法》仍然沿用“暂行”一词，政策效用力大打折扣。第四，缺乏科学合理的制度体系，对于违规行为的处罚手段单一并且不科学。

(二)政策执行主体价值取向扭曲。政策执行机构及其执行人员的整体状况是影响公共政策能否被成功实施的重要因素。在我国地方政府绩效考核看重经济指标的背景下，农家书屋政策作为公益性政策，并不能为地方政府创造立竿见影的经济收益;地方政府部门配合中央农家书屋政策的成本过高，导致执行积极性不足，因此在与中央政策博弈的过程中，具有“理性经济人”特性的地方政府选择舍长远公共利益而逐短期经济利益。

(三)政策目标群体认识不足规避政策调控。目标群体是政策执行的对象，对公共政策的态度和行动会直接影响到公共政策的有效执行。作为政策目标的农民群体认为该政策是形象工程，对政策出现惯性反感和抵抗。同时，部分目标群体对新生事物抱有热情，期望值很高，当农家书屋政策无法满足其需求时，热情度下降并无视该政策。当目标群体主动或被动规避政策调控时，该项公共政策就无法有效作用于目标群体，进而无法得到目标群体积极良性的反馈，政策无法形成良性循环。

(四)文化状况不佳。本文对环境因素的分析重点放在影响农家书屋政策执行的文化环境上。我国农村社区农民受教育程度整体不高，文化素养不够，农村社区整体文化氛围和底蕴不够深厚。文化基础薄弱导致农家书屋政策执行效果不佳。

四、解决农家书屋政策执行问题的对策建议

(一)完善农家书屋政策，创建良好政策环境。将农家书屋政策实施问题进行总结，在充分调研的基础上，对农家书屋政策进行修订和补充，确保农家书屋政策的科学性和实用性。明确农家书屋政策实施的监管者和监管责任，确保农家书屋公共利益属性。

(二)确保政策执行主体价值取向的公共性。将农家书屋政策执行效果纳入地方政府绩效考核体制，建立详细科学的农家书屋政策效果评估指标体系和方法，从制度上确保地方政府在政策执行中价值取向的公共性。

(三)协调政策主体之间的关系。在农家书屋政策执行过程中，必须协调好中央政府与地方政府的关系，在消除地方政府的敷衍、抵制、替代等政策博弈行为，才能加强政策执行贯彻的力度，改善政策执行效果。协调地方政府在农家书屋政策执行中的合理利益诉求;转变地方政府功利观念，树立科学发展观。通过刚性制度和柔性文化教育相结合方式，促使地方政府在农家书屋政策执行中不越位、不缺位。

(四)增强政策目标群体的积极性。政府在农家书屋政策执行中要注重政策宣传，对政策出台的环境、作用与意义做详细说明，提高农民对农家书屋的认同感。

(五)因势利导，树立典型。在农家书屋政策执行过程中，结合当地特色产业，推广先进技术类书籍，重点扶持并培育一批发家致富的农民，树立起政策获益者的典型，带动其他观望或者漠视农家书屋政策农民的积极性，提高文化素质，创建起良好的读书氛围和学习氛围，真正促进广大农村社区的全面发展。

［1］T．B Smith．Policy Implementation Process［J］．Policy Science，1973，2:203

［2］冯锋，李庆均．公共政策分析·理论与方法［M］．合肥:中国科学技术大学出版社，2008

［3］李强．欠发达地区农家书屋可持续发展问题研究［J］．图书馆学研究，2012

［4］陈振明．公共政策分析［M］．北京:中国人民大学出版社，2004

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