巡视制度在我国公共服务需求表达中的应用研究

马静+岳军

〔摘要〕 目前我国公共服务需求表达不充分，有限的公共服务需求表达渠道仍不畅通，在一定程度上影响了公共服务供给的整体效率。我国巡视制度在进行党内监督的同时，已经成为下情上达的“直通车”。通过强化巡视制度功能，将巡视制度建设成公共服务需求表达的有效渠道，有利于健全我国公共服务需求表达机制。完善巡视制度在公共服务需求表达中的应用需要进一步拓展巡视制度的功能，在巡视过程中着重培养需求表达主体的表达能力，增强需求表达的有效性，并继续规范需求表达管理。

〔关键词〕 巡视制度；公共服务；需求表达机制

〔中图分类号〕F812 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2014）06-0117-05

一、问题的提出

现阶段我国的巡视制度是中国共产党党内的一项新制度，中央和省、自治区、直辖市党委通过建立专门巡视机构，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督。一方面，巡视制度有效加强了对党的中、高级干部，特别是对“一把手”的监督力度，完善了我国现行的监督制度。另一方面，巡视制度也已经成为社会公众进行公共服务需求表达的重要渠道。在各级巡视组开展巡视过程中，社会公众除了反映领导干部的腐败等违法违纪问题外，也会反映其对政府提供公共服务的某些诉求，如涉及社会保障、教育、就业等诸多方面。大多数情况下，巡视组会将上诉公共服务诉求传递给相关供给部门。通过公共服务供给部门的积极回应，部分群众的公共服务需求很快就能得到满足。在目前我国公共服务需求表达不足的背景下，相比较于其他的公共服务需求表达渠道，巡视制度已经显现出了明显的优势。

在公共服务供给过程中，建立以公民需求为导向的公共服务表达机制，可以将分散化的公民意愿吸纳到国家整体中来，促使政府提供与公民需求基本吻合的公共服务，有助于实现公共服务供需的有效衔接。因而健全公共服务的有效需求表达机制是当前完善我国公共服务供给制度和实现公共服务均等化的关键所在。而通过建立巡视制度考察民情民需则自古有之。我国古代的巡视制度就是中央政府对地方政府的监督制度，皇帝通过派遣钦差大臣、巡视官员等方式巡视地方，监督地方官员的同时也为百姓提供了申诉冤情、表达民意的机会。当前我国巡视工作开展过程中，巡视组倾听民意，收集民愿，可以直接了解公众的公共服务诉求。巡视组再将上述公共服务需求信息及时传递给公共服务决策和供给部门，可以显著提高政府的公共服务回应能力和公共服务供给效率。近年来我国党内巡视制度逐步完善，在实践中取得了积极的成效，但巡视制度也存在着需要解决和完善的问题。当前进一步完善我国巡视制度，强调其监督职能的同时，特别要注重健全其公共服务需求表达渠道的功能，发挥其在公共服务需求表达中的积极作用。

二、国内外文献述评

从目前国内外现有的研究成果来看，巡视制度和公共服务需求表达是两个独立的研究问题。除了巡视制度中的民意表达问题之外，学者们对这两个问题都是分别进行研究的。国外关于公共服务需求表达的研究始于20世纪50年代。受维克里第二价格拍卖方法的启发，克拉克和格劳维斯提出了“外部性税”的思想，以此作为诱使人们表露其真实偏好的手段。Groves相继和Loeb、Ledyard合作，对其进一步修正以确保表露真实偏好能成为个人的占优策略。C. Tiebout则提出了著名的“用脚投票”理论，完善了社区居民的需求表达机制理论。此后，很多经济学家如Hamilton和Oates等都致力于修正和完善蒂布特模型，以增强其解释力。不过，Samuelson在《公共支出纯理论》一文中指出：不可能构造一个过程以显示可确定满足帕累托最优条件的公共品数量所需的偏好机制。20世纪90年代以来，大量文献采用“或有估价法（简称CVM）”以了解人们对公共服务的偏好，其核心思想是通过调查问卷形式揭示居民对公共品的真实支付意愿，如Bergstrom、Rubinfeld、Shapiro、Donaldson和Johannesson等。实验经济学对传统自利人假设的系统反驳促使社会偏好理论应运而生。国外经济学家围绕公共品需求表达机制进行了深入而细致的研究，他们提出的“用脚投票”、“用手投票”等模型以及CVM方法，在既定的约束条件下，能够用以反映人们对公共品的需求状况。

目前国内公共服务需求表达的研究大多集中于对地方性公共品的偏好显示与传递机制的研究，如刘蓉和黄洪的研究〔1〕。也有部分学者区分公共文化、体育、医疗等公共服务需求表达分别进行了相关研究。其中，更多的学者将研究视角限定在农村公共品的需求表达问题，主要可归纳为以下三个方面：（1）关于公共品偏好表达与税制设计，如阎坤和王进杰的研究〔2〕；（2）公共品的需求显示有助于实现供求均衡，如刘义强、李义波等的研究〔3〕；（3）关于影响公共品需求显示的因素，如赵宇等的研究〔4〕。对农民群体公共服务需求表达机制的研究显然具有极其重要的现实意义，但是在利益多元化的今天，更为系统地研究公共服务需求表达问题是非常必要的。

伴随着党内巡视工作的开展，近年来国内学者对于巡视制度进行了广泛研究，显现了一批有价值的研究成果。这些研究成果主要集中于四个方面：（1）从理论上探讨巡视制度的地位和作用，如牟广东、唐晓清的研究〔5〕；（2）分析巡视制度存在的问题，并提出完善巡视制度的对策，如任建明、林文根的研究〔6〕；（3）研究古代巡视制度和国外巡视制度对完善我国巡视制度的借鉴意义，如陆建洪和刘峰等的研究〔7〕；（4）研究巡视制度中的民意表达问题，王仰文认为随着反腐败斗争的深入开展，巡视工作要充分尊重群众的话语权，畅通民意表达途径，健全和完善巡视制度的民意表达机制。〔8〕目前的研究成果中，仅有巡视制度的民意表达问题将巡视制度与需求表达问题联系在一起进行研究。但是，上述研究也仅是从完善巡视制度的视角进行，目标是鼓励群众对巡视组说真话，没有涉及巡视制度在公共服务需求表达中的应用问题。本文试图弥补上述研究的不足，从强化巡视制度的公共服务需求表达渠道功能出发，分析巡视制度在公共服务需求表达中应用的必然性，并提出完善巡视制度在公共服务需求表达中应用的具体对策。

三、巡视制度在公共服务需求

表达中应用的必然性

强化巡视制度在公共服务需求表达中的应用是当前我国经济社会发展的必然要求。首先，健全公共服务有效需求表达机制要求完善巡视制度。长期以来社会公众的反腐败需求是公共服务需求的基本组成部分。在党内巡视过程中公民进行民意表达时提供和反映的部分官员腐败问题，都属于需求表达的重要内容。除了反腐败需求之外，公民还有教育、医疗卫生、社会保障、社会管理等方面的公共服务需求，这些合理需求也需要通过健全的公共服务需求表达机制传递给政府的公共服务决策和供给部门，最终实现各类公共服务的有效供给。其次，巡视制度可以成为公共服务需求表达的有效渠道。完善巡视制度有利于健全公共服务有效需求表达机制。巡视制度是目前我国党内监督制度体系的重要组成部分。与人民代表大会制度、信访制度等其他党内监督制度相比而言，巡视制度具有其自身的特点。而在公共服务需求信息的收集和整理方面，巡视制度更有优势。目前我国公共服务需求表达没有专设机构，公共服务需求表达的渠道有限并且不畅，人民代表大会制度需要履行的职能较多，而信访制度尚不完善，可以考虑适当强化巡视制度的功能，在发挥党内监督的同时，将其打造成社会公众进行公共服务需求表达的有效渠道。

在目前我国公共服务需求表达渠道不畅的情况下，“向巡视组反映”就成为社会公众进行利益表达的重要途径。在中央和各地方巡视组受理的群众来信来电反映的问题中，除了反映领导干部存在的腐败问题外，有相当一部分是公众自己的利益诉求，如希望能够解决子女上学、办理社保手续等。虽然目前巡视制度被定位为以党风廉政建设和反腐败工作为中心，巡视组手中所持的“尚方宝剑”必然使巡视制度被普通百姓视为进行利益诉求的有效途径。在接到群众上述诉求后，巡视组通常会根据情况将其移交给相关部门进行处理。而巡视制度实际上已经在扮演着公共服务需求表达渠道的角色，这与巡视工作条例规定的巡视组发现问题、反映问题的职责任务是相一致的。〔9〕目前在我国各级政府派出巡视组开展巡视工作过程中，确实经常会接到公民的各种公共服务诉求，广大人民群众也把向巡视组反映问题作为表达公共服务需求的途径。2012年2月至4月，中央第五地方巡视组对某省开展巡视工作。巡视组除了听取工作情况汇报、列席有关会议、进行个别谈话、调阅有关文件外，还深入各市企业、农村、社区和重点工程进行实地考察和专题调研。在巡视组召开座谈会和受理群众来电来信来访过程中，接到了部分农民要求解决拖欠征地补偿款问题的诉求。巡视组将上述农民的合理诉求反馈给该省相关管理部门，拖欠农民征地补偿款问题便很快得到了解决。

另外，巡视制度所具备的强势监督、系统整合等制度优势保障了其能够有效发挥公共服务需求表达渠道的功能。（1）强势监督优势保障了表达渠道畅通。巡视制度由上级党组织直接授权，具有强势监督效力。这种自上而下的监督制度，成为有效实现下情上达的“直通车”。（2）系统整合优势有利于表达信息及时传递。在对党内权力运行过程进行监督的过程中，巡视制度可以凭借其特殊地位，协调各部门、各机构之间的关系，及时将公共服务需求信息传递给公共服务决策和供给部门。（3）良好沟通机制便于与公民需求表达进行对接。巡视制度坚持上级机关与人民群众沟通联系的原则，在巡视过程中重视与基层党员、社会公众之间的沟通，采用多样化的巡视手段和方法，能够及时准确获取公众的公共服务需求信息。

四、完善巡视制度在公共服务需求

表达中应用的对策

构建基于公民需求的公共服务供给制度是当前优化我国公共服务供给的重要内容。基于公民需求的公共服务供给制度，意味着公民需求将成为有限资源配置的重要依据，决定着生产何种公共服务、生产多少和如何生产等公共服务供给的关键问题。完善的公共服务有效需求表达机制是反映公民真实需求的重要制度保障。鉴于目前巡视制度已经在实践中行使着部分公共服务需求表达渠道的职能，完善巡视制度在公共服务需求表达中的应用需要进一步强化巡视制度的功能，将其建设成为畅通的需求表达渠道，并在巡视过程中着重培养需求表达主体的表达能力，增强需求表达的有效性，继续规范需求表达管理。

（一）建设畅通的需求表达渠道

需求表达的关键是社会公众能够获得进行公共服务需求表达的渠道或途径，从而将需求信息准确地传递给政策制定者。强化巡视制度功能，将其建设成为有效的公共服务需求表达渠道，有利于实现我国公共服务需求的充分表达。目前我国公共服务需求表达的渠道整体上较少，形成制度化的表达渠道则更少。人民代表大会、信访制度、听证制度等制度化的需求表达渠道不畅通，示威游行、越级上访等非制度化需求表达渠道大量存在。与城镇居民相比，农村居民的需求表达渠道更加不畅，农民的公共服务需求表达更不充分。因此有必要强化巡视制度功能，将其打造成需求表达的有效渠道，发挥其连接公共服务需求方与供给方的纽带作用，提高其容纳需求输入的能力。虽然党内巡视制度是对中、高级干部加强党内监督的制度安排，在其监督功能发挥的同时，能够自觉主动地顺应自下而上的民主要求和参与诉求，可以建设成公共服务需求表达的有效渠道，收集和整理民众的具体公共服务需求信息。作为各级政府接触基层民众的“直通车”，巡视制度不仅可以“管官员”，也可以“管民需”。现阶段在中央到地方的巡视工作中，巡视组时常会遇到民众向其反映在教育、社会保障、医疗卫生等方面的公共服务需求。巡视组通常会将上述需求传递给信访等相关政府部门进行处理。巡视制度的强势监督、系统整合等优势能够有效地保障其成为社会公众进行公共服务需求表达的畅通渠道。巡视制度的工作方式也方便公众及时反映其公共服务需求的相关信息。

（二）培养需求表达主体的表达能力

实现公共服务需求的充分表达，除了需要畅通需求表达渠道之外，还必须着重培养需求表达主体的表达能力。在巡视工作实践中，确实存在着部分公民缺乏表达技能、无法准确进行民意表达的问题。公民只有具备了一定的需求表达能力，才能合理利用巡视制度这一表达渠道正确进行需求表达，并提高需求表达的有效性。第一，大力培育公民的需求表达意识，让公民认识到需求表达存在。只有公民主动自发地进行公共服务需求表达，才能提高需求表达的有效性。〔10〕通过政府的广泛宣传，让公众领悟需求表达的实质，鼓励社会公众与巡视组进行有效沟通，增强公众进行公共服务需求表达的积极性。第二，健全公民公共需求表达组织，通过巡视制度渠道进行合理表达。巡视组通过召开座谈会、个别谈话、调阅资料、问卷调查、实地考察等方式开展巡视工作时，很难做到与具有需求表达意愿的公民逐一进行沟通。而作为属于公民自己的、能够切实代表公民公共需求的机构，公共需求表达组织则可以将公民分散化的需求集中起来，并有效地向巡视组传递需求信息，解决了目前公民公共需求表达主要是以个体为主存在的弊端。〔11〕第三，需求表达对公民的文化素质提出了一定的要求，公民文化素质的差异影响了其进行公共服务需求表达的效果。具有较高文化素质的公民能够选择合理的渠道表达公共服务需求，其需求表达的效果较好。因此政府必须积极引导，大力提高公民的文化素质，增强其需求表达的技能。