制度末梢的匹配窘境及其社会治理

〔摘要〕 制度末梢是制度系统中处于末端的制度环节。在制度实践中，处于末端的制度环节经常被忽视，产生大量诸如“河边步道清洁方式”的“类问题”。就事论事的思维方式不能显示“类问题”在制度系统中的真实寓意，由此大大折损了系统效能，其机制则来源于“类问题”的共性特征；而“类问题”的主要障碍并不完全在于经济性约束，绝大多数可以借助“理念性力量”和“参与性力量”加以解决。总之，制度系统的实质不是体现在制度环节之间重要性的排列，而是组成制度系统的各环节的有效实施和实现各环节之间的有效衔接！“河边步道清洁方式”是此类问题的一个生动缩影。广泛且长期存在的此类问题汇聚成一种负能量，正在侵蚀已经取得的经济和社会发展成果，并有可能成为中国制度转型的一种现实障碍；但同时在制度末梢表现出来的“类问题”也为转变制度建设方式提供了实践依据。

〔关键词〕 制度系统；制度末梢；制度结构；制度潜能；制度建设方式；社会治理

〔中图分类号〕F121 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2014）06-0001-08

一、问题的提出

人生存于“制度之网”。“制度之网”为人们之间的交往和各类社会行为提供了基本的依循框架。但在制度建设实践中，“制度末梢”往往成为制度系统的薄弱环节，由此产生的“类问题”通过制度系统的内在联系侵蚀着系统的制度效能。重视制度末梢和致力于激发“末梢效应”，有助于更充分地释放制度潜能。

在我居住的城市有一道独特的风景——黄河故道风景带。凤凰网这样勾画其景象：黄河故道像一条弧形的碧玉带将××市区拦腰束住。从西北合群桥到东南显红岛长达14里的故道两岸，楼房鳞次栉比，花坛长廊相连，绿树掩映，雕塑点缀，形成独特的带状公园，为名城平添魅力。堤岸花丛中，晨间锻炼的老人、暮色中徜徉的青年男女，留连忘返，尽情欣赏黄河故道迷人的景色。〔1〕

秋日的一个星期天，在此散步的我搜寻到一副画面：三个穿着清洁制服的工人正在从事河边步道的清洁工作，一人走在前面，拾起步道上的塑料袋等较大的东西，另外两人手持扫帚并行，一人将步道上的灰尘树叶扫进左边的草丛中，另一人则将这类东西扫进右边的河道中，三人过后，步道上可谓一尘不染。我停下脚步，足足观看了两分钟这幅劳动画面，并对这种清洁方式感慨良多。

仔细想来，此类现象并不少见：清洁工人点燃堆在一起的树叶——树叶变成灰烬减少了劳动量，却污染了空气，并在燃烧地留下数天不能褪去的黑色燃烧痕迹；农民收获之后点燃作物秸秆——减少了自身为再种植农作物而付出的劳动量，却使空气严重污染持续数日；基层食品安全和产品质量监管部门查处的相关案件大多不是主动实施监管的结果，而是一种接到举报才查处的被动行为——监管者以事后控制方式实施监管，而违法者却难抑再次跃跃欲试的冲动；农村最低生活保障制度实施过程中出现享受对象不符合规定条件，而符合条件者不能享受低保待遇——一部分享受低保待遇的人并不心安理得，应该享受低保待遇而没有享受到的人却愤愤不平；高等学校教学管理中，通过任课教师填写“期中教学情况检查表”进行期中教学检查——管理者轻而易举地“检查”了教学工作，教师以举手之劳接受了“检查”，而学生对此却一无所知，如此等等。

毫无疑问，此类现象都是细枝末节，人们可能认为相对于躯干和关键部位而言无关紧要。正是这种认知使处于制度末梢的众多社会行为变型走样，且对此熟视无睹，逐渐偏离制度的主导性指向，制度效能因此大打折扣。

我国正处在制度转型的关键时期，方向正确可以防止出现“颠覆性错误”，但在方向正确的前提下，制度末梢能否反映制度主旨并切实到位，更能准确地体现社会的制度建设功力。

二、“类问题”的个体理性及其均衡

依据本人去河边散步的频率，河边步道清洁方式可能不是一种常态，但也不是偶遇，且在更加广泛的经济和社会领域中此类现象并不少见。既然这类现象是一种客观存在，就一定有支持其存在的原因，我们借助于河边步道清洁方式试图揭示此类问题的“类特性”。

1.该劳动形态赋予劳动者近乎完全的“自由选择权”

生产者以何种方式从事某种劳动首先取决于劳动所依赖的物质技术条件：手工劳动赋予生产者在劳动形式方面相当大的“自由选择权”，机器大生产则几乎将劳动的具体形式全部固定下来，劳动者只能按照既定的程序和方式实施劳动的相关操作。马克思比较了工场手工业和机器生产的不同：“在工场手工业中，单个的或成组的工人，必须用自己的手工工具来完成每一个特殊的局部过程。在机器生产中，这个主观的分工原则消失了。在这里，整个过程是客观地按其本身的性质分解为各个组成阶段，每个局部过程如何完成和各个局部过程如何结合的问题，由力学、化学等等在技术上的应用来解决”。〔2〕

决定生产者以何种方式从事某种劳动的另一个重要因素是劳动的社会组织形式：同一性质的劳动可能采取截然不同的劳动组织形式——集中的劳动组织形式和分散的劳动组织形式。集体劳动组织形式中合作的必要性会产生一种筛选机制，最终将某种劳动的具体形式固定下来，形成人们普遍接受的劳动形式；分散的劳动组织中的劳动形式虽然最终可以通过“通功易事”的学习机制收敛于某种状态，但在劳动过程的任一时点上，从事某种劳动的具体形式却“千差万别”。

河边步道清洁工人的劳动拥有近乎完全的“自由选择权”，相对于驾驶道路清扫车的劳动而言，这种劳动方式更具“多样性”，同时散布在十几里长的故黄河风景带的近百名清洁工人也难以被纳入一种“标准化”的清洁劳动方式中。因此，劳动形态在决定如何劳动中具有基础性作用，劳动过程的监管、劳动绩效的评估、劳动收入的发放等管理问题都不能脱离劳动形态的秉性。管理的真谛恰恰在于依据劳动形态的不同确定管理的差异性。

2.劳动者的个体理性必然趋向于选择付出最少的劳动方式

劳动的技术基础和劳动组织形式是决定劳动形式的客观依据，具有外在强制性，劳动者没有选择权。在外在规定性确定的情况下，劳动者成为影响劳动形式的决定性因素。在同一种劳动形式中，有的劳动者认为是“等价交换”，此时的劳动就是一种自主劳动，可以从中收获快乐；有的劳动者认为是被人“剥削”，此时的劳动便是一种被动劳动，其过程可能备受煎熬。这种差别来源于劳动者价值观的差异，由此决定了劳动者选择权实施的最终劳动形式以及随之产生的劳动结果。由“无视劳动者”到“尊重劳动者”的管理转型正是源于此。人们强调使劳动者成为“主人翁”的经济和社会价值，这在价值取向上是无可指责的，问题在于他们超越发展阶段，张冠李戴式地“领域错配”，而不去寻求某种统一当下发展和长远发展且能实现劳动者主人翁地位的社会形式。

“河边步道清洁方式”的标准化模式应该是将步道上的被清除物搜集起来，通过运输工具送进垃圾中转站，其劳动环节是：归并清除物——使用小型工具将清除物装进小型垃圾车——用小型垃圾车将清除物运送至垃圾储罐。显然，这种标准化的劳动模式需要反复移动清除对象，劳动环节多、劳动量大，而前述劳动方式则只需要一个劳动环节——将清除物扫离步道。此时不难发现，决定劳动者具体劳动形式的一个关键变量——个体理性。关于“个体理性”我们表述为：在劳动的技术条件和社会组织形式既定的情况下，劳动者为了实现直观的劳动结果会趋向于选择付出最少的劳动方式。①

① 在我国经济和社会的运行轨迹中，长期无视个体理性的存在，甚至曾经认为，社会就是应该按照一种事先设定的模式运行，生活在其中的个体应该且只能按照社会所设定的行为参与其中。在这种景象中，不存在个体理性的存在空间，也不存在个体进行行为选择的可能性，即使偶尔出现由于个体理性而产生的经济或社会行为，在社会洪流中这种行为也会被消化于无形。不断变革的社会进程为彰显个体理性提供了越来越广泛的空间，个体理性逐渐成为一种独立的社会存在。如果思维方式和管理方式依然停留在传统社会框架中，就可能以“你怎么能这样”的形式简单地指责个体理性，同时面对个体理性产生的种种境况却一筹莫展——因为缺乏对个体理性的认识、理解和尊重。现实中，似乎谁也不能改变个体理性，但改变决定个体理性的相关变量可以使个体理性最大限度地趋向于社会理性，这正是对社会发展的改良意义所在！

3.附近居民的个体理性中必然地存在视而不见的选择

附近居民是风景带优美环境的得益者。居民对公共环境的基本要求是干净整洁，而“河边步道清洁方式”提供了一尘不染的河边步道，可以满足这一要求，这是清洁工人和附近居民之间的均衡态势，是一种“双赢”格局。即使某些居民注意到这种清洁方式可能潜藏的问题，但当他见到实施这种清洁方式时也可能只是一笑而过，因为“干净的河边步道”是一种公共产品，这种清洁方式产生的后续损害并不由个人承担多少成本，既如此，“偶然经过何必管那么多”。与此相比较，却谁也不能容忍请来家里打扫卫生的钟点工将脏东西放在主人看不见的地方而减少自己的劳动付出。

可以肯定，不存在附近居民同时遇见这种清洁方式的可能性，但作为一个公共场所，这种清洁方式被居民看到的可能性却很大。可以设想，如果每一个看见这种清洁方式的附近居民都能洞察这种清洁方式的不妥之处，并在看到这种行为时予以纠正，这种清洁方式势必会被终止。

可惜的是，我们的问答调查显示：

一部分居民没有看见过这种清洁方式；

看见过这种清洁方式的一部分居民并不认为这种清洁方式有什么不妥；

看见过这种清洁方式并且认识到这种清洁方式不妥的一部分居民“装聋作哑”。

此三种情形的汇集，注定了“河边步道清洁方式”与附近居民之间将呈现一种“绝缘”状态，然而，这种个体理性必然产生集体非理性，损害最大的恰恰是附近居民。

4.劳动监管的个体理性必然使之疏于监管

技术进步和组织变革在劳动者的劳动方式变革中起着重要作用，但这一进程并不能完全排除劳动者劳动方式的选择空间，不仅如此，劳动者劳动方式的选择空间还会出现因分工格局、产业结构、特定的社会需求、管理理念等因素在一定时间内扩大的可能性，如此，劳动监管成为一种经常性的社会需求。阿尔钦和德姆塞茨将企业的本质理解为一种“队生产”状态下所采用的一种特殊监督装置，认为企业并不比普通的市场更为优越，“雇主与雇员之间的长期合约不是我们所说的企业组织的实质”，“队生产”中对个人贡献测度的困难可能弱化激励，从而降低生产率，而将剩余索取权赋予“集权的合约代理人”，并由其确定与成员业绩相匹配的报酬，这样可以最大限度地减少偷懒行为。〔3〕

监管效能的决定因素大致是：集中劳动还是分散劳动、监管的成本高还是低、可供利用的监管资源多还是寡，以及责任系统的行政架构、监管者的责任心、监管者的监管理念、监管方式选择、监管对象对劳动的理解和自觉性程度，等等。将这些因素运用于河边步道的清洁劳动可以发现：监管在保障劳动者规范性劳动中的作用并不显著。其原因是多方面的，比如监管者可能认为这种劳动简单明了，任务明确，无需监管，也许这正是疏于监管或监管不力的主要原因。

因此，缺乏监管约束的实际劳动形式便可能偏离规范的劳动形式且行且远。

这是一个均衡格局——劳动形态稳定不变；清洁工人付出最少；附近居民可以接受且不愿意“多言多语”；监管者无需监管。但是，这种均衡格局却有违系统理性，不具有社会可接受性。

三、“类问题”的系统非理性及其失衡

“河边步道清洁方式”不是一种独立的社会现象，系统思维将使之呈现出完全不同于就事论事的另外一种景象。

系统维度之一：时间系统。时间维度的系统非理性表现为难以持续。我愿意将“河边步道清洁方式”理解为一种即时行为，特定条件和环境之下特定劳动者实施的一种劳动方式，这种偶发性的劳动方式从任何一方来说均无大碍：劳动者较少地付出了劳动，附近居民可以有干净的路面，监管者的管理绩效并不因此受到不良影响，环境系统依然井然有序。既然如此，任何将这种“偶发”行为视作不正常的言行都可能被斥之为“小题大做”、“大惊小怪”，或者直接上升到文化层面——“损人不利己”。

事实上，每一个人对于身边的“小事”和看起来与己无关的事情都采取漠然态度必然孕育出最终损害每一个人的必然性，这种必然性存在于时间维度的持续性之中。

在持续性的视野中，累加是这种必然性发生的实现机制，多次出现的“偶然”一定会增加成为必然的可能性：劳动者会将这种变异的劳动方式视作正常的劳动方式，在一切可能的场合尽可能地偷懒，从而逐渐失去提升劳动质量的自主性追求；居民会对这种劳动方式习以为常，秉持一种“多一事不如少一事”的处世哲学，从而可能逐渐失去对周围事物的敏感性；监管者会默许这种劳动方式，睁一只眼闭一只眼地得过且过，从而可能逐渐失去履行监管责任的自觉性。

在技术层面上，累加同样令人不安。从两米宽的河边步道上被扫进河道边缘的灰尘和树叶会在水边聚集，一层一层地叠加，假定平均每10天形成一毫米的垃圾层，由此产生的垃圾层厚度一年之内将达到36厘米。我们可以设想由此在河道边缘所形成的一个漫长的“垃圾埂”，它在一定时期内可能隐藏于水下，不为人所见；但一个又一个“细微之处”失去规范，一次又一次“细枝末节”出现偏差，便会聚合成惊天大错。

时间系统的实质是持续性。在现实生活中，我们当然认可“一次性”的经济和社会价值，哪怕是个人的一次性“小善”也能聚合为大的正能量，但在无尽的时间序列中，“一次性”的价值内涵被严重稀释。“一次性”的“小恶”倒也无关紧要，重要的是不能持续；“一次性”的“小善”同样无关紧要，重要的是必须持续。正面意义上的“细流江海”值得谨记，反面意义上的“溃堤之穴”更值得警醒。不能超越时间维度的持续性，就理当将未来纳入当下，以凝练我们的思维方式和行为方式，实现当下和未来的良好衔接。

系统维度之二：空间系统。空间维度的系统非理性表现为每一个体都处在理性无知状态。在空间系统中，以下任何一种情形都可以使这种劳动方式成为现实：

①劳动者认为这种劳动方式没有什么不妥之处，或是一种主观的偷懒行为；

②附近居民观察到这一劳动方式，或认可这一劳动方式，或对此视而不见；

③监管者从不或很少出现在劳动现场，劳动者据此判断监管者不会出现在劳动现场；

……

除此之外，劳动者身体不适也可能导致这种劳动方式的发生，但此时，如果他们愿意，可以通过适当调整工作使身体不适者少干活甚至不干活，毕竟几位劳动者同时发生身体不适的可能性极低，因此可以被作为小概率事件予以排除。在某一劳动者身体不适发生的情况下，我们还可以从中发现劳动者自主协调在保障劳动过程规范性中的积极作用。

以上三种情形可以对这种劳动方式作出解释，但这种劳动方式的出现并不依赖以上几种情形的同时存在，只要具备其中一个条件，这种劳动方式就可能产生， 当然，如果这些条件同时具备，当事者可能对实施这种劳动方式更加“心安理得”，其延续的时间可能更长，产生的社会危害性可能更大。诡异之处在于，如果其中的某一个情形出现，则会通过相互之间的非良性互动引发另外两种情形的相继出现，由此形成三种情形的并存格局。这意味着，控制任一主体使其行为符合规范是保障每一个相关主体行为规范的关键。在全局意义上说，趋优的文化取向将使事态向好，而趋劣的文化取向将使事态向坏。 因此，在大量的“细枝末节”，存在较高的行为失范可能性。

问题的另一面是，这种劳动方式何以被终止？无疑，终结这种劳动方式的动力只能来源于产生这种劳动方式的原因之中，其中任一条件的变化都可能终结这种劳动方式。

如果劳动者“幡然醒悟”，不该以这种方式清扫河边步道，这种劳动方式将被终止；

如果看到这一劳动景象的附近居民都对此做出针对性反应，这种劳动方式将被终止；

如果监管者适当增加现场巡视频率并认真发现存在的问题，这种劳动方式将被终止；

如果……

这就是说，决定这种劳动方式存在的任何一个方面的适当调整都可能产生终止这种劳动方式的结果，并不需要几方面的“齐心协力”。这种劳动方式对决定其存在的因素改变十分敏感，无需成本或者是较少的成本支出就可以改变决定这种劳动方式的行为方式，比如附近居民的针对性反应无需支付成本，另外两种可能需要支付较低的成本。

在“细枝末节”上大量存在的问题，现实中人们往往表现得束手无策。事实上，解决这些问题靠经济性约束不是主要办法，相当数量的此类问题可以借助于“理念性力量”和“参与性力量”加以解决。

系统维度之三：生态系统。生态维度的系统非理性表现为连锁产生一系列生态负效率。在人类已有认知能力范围内，我们已知生态系统的复杂性，并越来越多地认识到生态系统的内在结构。在生态系统中，原本简单而又明确的河边步道清扫方式可能发生一些意想不到的变化，而这些变化更能反映问题的实质所在。

鉴于生态系统的复杂性和个人的知识局限性，我们只能就表象揭示观察对象的关联性：

第一，关于河边步道和步道一侧植物中的垃圾层。在该种清洁方式中，步道左边一侧的垃圾被扫入左侧的植物带中，这些灰尘性的垃圾遇到雨天会被再次冲刷出来，或进入河道边缘，或再次重返步道之上，前者污染河道，后者则会增加重复劳动；遇到刮风，这些灰尘性的垃圾则可能被吹起，污染空气；而由于植物生长的土地有坡度，水分较少等原因，这些灰尘性垃圾成为肥料助长植物的可能性很小。

第二，关于河边步道和河道边缘区的水下“垃圾层”。这里有一个情况需要交代：由于黄河故道的多次修缮，离步道最近的河床是宽两米左右的台阶，这个台阶大约有50厘米高度，再向里延伸才是黄河故道的正常河床。在一般情况下，由河边步道扫入河道边缘的垃圾层隐于水下，只有当水位下降，垃圾层较之河床首先露出水面时才会映入人们的视线。

第三，关于水下垃圾层和河道边缘区的水生植物。由河边步道扫入河中的垃圾借助于水份会形成一个逐渐变厚的垃圾层，其肥力是值得肯定的。可惜的是，将这个垃圾层变成肥料需要另外追加成本，如果所追加的成本超过其肥力所能带来的经济价值，就只能弃之不用。每一年的春天开始直至夏秋，人们都会在河道边缘看到两种生长速度很快的水生植物，由于难以清理，只能通过周期性地更换河水才能最终解决。或许，水下垃圾层并不是这两种水生植物产生的决定性因素，但无疑水下垃圾层加剧了水生植物对水面环境的危害。日积月累的个人“省事”终究汇聚成“环境问题”，对此，黄河故道管理处不得不花费大量的经济成本处理这一问题。

第四，关于河道边缘区的水生植物和步道卫生。每年的夏季，在长达十几里的黄河故道风景带会不时飘来让人极不舒服的气味，它来源于堆在岸边不能及时运走的从河中清理出来的水生植物。由于清理这些水生植物的时间集中，工作量大，加之运输设备局限等原因，被清理出来的水生植物不能及时运走，只能暂时选择几个点堆在人行步道上。时间稍长，便生成为各方利益相关者都无法躲避的“公害”。

生态系统就是如此奇妙，表面上和什么都无关的任何一个单一行为在生态系统中都被赋予了全新的内涵。

系统维度之四：分工系统。分工维度的系统非理性表现为恶化社会成员的协作意愿。亚当·斯密在《国富论》的开篇论述了分工所具有的经济和社会发展功能，指出：“劳动生产力最为重大的进步，以及人们不管往何处引导或在何处应用劳动生产力，所展现出来的大部分技巧、熟练度与判断力，似乎都是分工的结果”。〔4〕在微观意义上，《铅笔传奇》提供了一幅生动而令人信服的分工图景（Leonard E.Read，1958）。〔5〕前者是系统间分工，后者是系统内分工，将这两种分工形式扩展开来便会形成一个由分工和合作而构造的分工网络，对这一网络的最直观解释是：仅仅做好某一种工作的个人可以从分工网络中获得所有的需求满足。

在分工网络中存在支撑网络功能实现的条件。人们通过分工网络满足所有需求，这体现出绝妙的系统有效性，而系统有效性必须依赖于所有分工环节的有效性，在所有分工环节上不偏不倚地实现系统的功能指向。“河边步道清洁方式”作为一种个人劳动方式似乎可以有多种选择，但作为分工网络中的一个环节却只有一种选择——归并垃圾并将其及时运走。

在分工网络中，一定存在分工环节之间的关联性。任何一个分工环节都存在其前向环节和后向环节，前向环节使人明了本环节源于何处；后向环节使人确知本环节走向何方。“河边步道清洁方式”作为单一的劳动环节，似乎无所谓“工艺流程”，但作为具有前、后向联系的劳动环节却不能为所欲为，既不能仅仅在意人们乱扔垃圾的行为，期待人们“丢得少”；也不能仅仅埋怨步道凹凸不平所带来的清扫困难，同时还要恪守这一劳动环节的“技术标准”，保证自己“扫得好”，步道干净，并且不给其他分工环节造成不利影响。

分工系统界定了个人和他人的关系，人们具有分享分工发展所带来的各种便利的权力，同时，也天然地负有在所分工环节确保其不走样的责任。

系统维度之五：价值系统。价值维度的系统非理性表现为停留在表象而难以触及本质。“河边步道清洁方式”是一种具象描述，“保持步道干净”才是决定劳动者具体劳动方式的价值景象，这种景象可能来自于劳动者的自我认知，也可能来自于管理者对其劳动内容的管理界定。

在现实中，具象描述是重要的，他可以标示一种事物的具体状态，使之可观察、可测度，在这个意义上，具象描述是各类管理工作的现实抓手。问题在于，不能仅仅停留在具象层面，而需要通过具象层面进入抽象层面，形成涵盖具象层面、保障具象层面实现、具有持续性功能且能够产生更大经济和社会价值的“社会资本”。制度经济学家认为，较稳定的普适价值和信念能使一个难以驾驭的复杂世界更易于管理，有助于扩大共同体的物质资源，他从根本上支撑着人们之间的顺利合作，往往比机械或运输设备那样的物质要素更重要。〔6〕

在价值系统中，河边步道的清洁工作是“步道干净”和“环境良好”的统一。因此，我认为前述劳动方式的根本性错误是对“河边步道清洁工作”的定义错误。劳动者的价值景象是什么，决定了他的行为方式一定是什么。工人生产的仅仅是产品，所以他只能是一种被动的生产要素；只有工人理解了产品具有的企业发展内涵及其与自身利益的相关性时，其主动性和创造性潜能才会释放出来。

由具象层面上升到价值层面是一个长期的社会过程，需要每一个社会成员的亲身感悟才能习得，在此基础上需要经过一个提升和内化的过程。就现阶段而言，社会引导和外部约束对于这一“社会资本”的形成具有较大的功能效应。

仅有的系统维度使我们看到了另一幅“河边步道清洁方式”的真实景象，系统维度的扩展当然会使这一景象更加丰富。

四、制度末梢的功能价值

“河边步道清洁方式”是此类问题的一个生动缩影，广泛且长期存在的此类问题汇聚成一种负能量，正在侵蚀已经取得的经济和社会发展成果，并可能成为中国制度转型的一种现实障碍。

1.制度系统的实质是制度各环节的有效实施和实现各环节之间的有效衔接

就本文的研究指向而言，制度系统是指单项制度的内在结构，每一项制度都是一个制度系统。以往的制度实践彰显出单项制度的局限性，单项制度之间的内在关联牵扯任一单项制度的推进脚步，所谓“顶层设计”和“全面深化改革”正是体现了这一指向。但这并不降低单项制度的重要性。在全局性问题得到清晰界定和良好实施情况下，制度体系的有效性最终依赖于单项制度的支撑。

就制度架构而言，可以区分为制度根基、制度躯干、制度枝干和制度末梢，这种规定性体现了制度设计的基本逻辑要求。但是，在制度实施层面则必须将视野转入制度系统，着力于落实制度系统中的每一个制度环节。从反复出现的“重大安全责任事故”中都能找到较之事故小得多且最终引发事故的“枝节疏漏”，而系统内各环节之间的传递机制和能量汇聚可以对“小”与“大”之间的因果关系作出解释。

在实践层面，制度的内在结构不存在大小之分和主次之别，“战略”和“细节”都不能决定成败，脱离战略的细节将失去方向，而没有细节支撑的战略将最终落空。因此，制度系统的实质不是体现为制度环节之间重要性的排列，而是组成制度系统的各环节的有效实施和实现各环节之间的有效衔接！

美国的超市里有一排排回收装置，分别回收“Glass”、“Can”和“Plastic”几类消费剩余物，来超市利用这种装置的消费者络绎不绝，将各类废弃物投入相应的机器内，消费者会得到一张相应的记录纸条。这一回收装置在整个环境保护制度系统中可能并不多么重要，从技术上和经济上可能都不足为奇，但却体现了落到实处的理念。我们不难想象没有回收机制的社会景况，也可以比较这种回收机制和其他回收机制之间可能产生的差异性。

2.制度末梢通过传递链条影响制度效能

制度末梢是指制度系统中处在末端的制度环节。一个制度主干可以有多个制度枝干，一个制度枝干又可以生发很多制度末梢，在这个意义上说，制度末梢具有相对性。鉴于本文研究的指向，我们将制度末梢定位于“处在末端的制度环节”。

“处在末端的制度环节”具有以下特征，这些特征将制度末梢和整个制度系统联系起来。

制度末梢的显著特征之一是“小”。市场中的菜摊是否短斤少两？下雨天城市地下管网是否畅通？夏天用电高峰期是否可以保障电力供应？出租车司机在任何情况下是否都能够照章收费？人行道上铺设的地砖是否具有正常的使用年限？邻里争执是否有人及时出面调解等等“无关紧要”的小事。就某一事项而言，一点小事往往不能引起人们的重视，容易被忽视，但正因为其“小”，此类事情才变得随处可见。

制度末梢的显著特征之二是“多”。一个制度枝干可以衍生出大量的制度末梢，在末梢之上呈现出来的各种问题会聚合成一个“千姿百态”的“问题堆”，鸡毛蒜皮，随处可见，络绎不绝，无所不在。这意味着由于末梢功能演绎欠缺可能呈现出“此起彼伏”状态，“按下葫芦浮起瓢”，其状态会一次又一次地反复挑战人们的感官神经。

制度末梢的显著特征之三是“百姓情结”。“统治思维”中的百姓仅仅是制度的规范对象，“听话”是制度的主导性指向；而“公民思维”中的百姓是制度的服务对象，“百姓感知”成为制度的主导性指向。制度末梢上表现出来的社会景象事关百姓利益，社会性评价的优劣主要取决于在这些环节是否能够做到周全和细致，并对此具有高度的敏感性。

制度末梢所具有的上述特征形成一个传递链条，“因其小而被忽略，但也因其小而多，多则可以汇集，可以传递，事关百姓感知”。〔7〕这是解释制度末梢制度效能的一个重要视角。

3.制度末梢在制度实践中往往成为制度效能的瓶颈

在现实生活中，“由上至下”的制度进程往往不可避免地出现“制度效能递减”，甚至是“面目全非”，这也是外在制度的局限性所在。对这一现象的常见解释是：制度脱离实际、“歪嘴和尚”的主观故意、上下层之间缺少利益交集，等。现实的制度进程是一个连续的递进过程，每一步传递都会出现一个“制度末梢群”，“群”的集合事实上反映了这一层次与制度基本指向的吻合程度，而在纵向上的累加就是制度效能的总量表达。在正常的制度进程中，我们会发现存在一种“末梢效应”——众多末梢上的“规整”可以成就一项制度，而众多末梢上的“放纵”则可以肢解一项制度。

“末梢效应”的另一种表现形式是“制度改良”。“知识性问题”的存在决定了不可能存在完美无缺的制度，而这些不可克服的“制度问题”最有可能在制度末梢表现出来，只有积极且审慎的制度实践才可能发现制度问题，并寻求完善制度的路径。

“末梢效应”的存在与制度相关主体之间的博弈过程有关。现实的制度进程必然经历决策层、管理层和执行层三个层次，决策层一定会留下“制度瑕疵”，管理层难免会有细节遗漏，而执行层则要现实地面对所有前置环节客观上产生的“制度盲点”和前置环节主观上留下的诸多“疑难杂症”。因此，制度末梢往往成为问题的集中处和决定制度效能的关键点。

4.制度末梢问题的被关注必然助推社会参与实践

如果劳动者超越单纯劳动视野，更多地知道并能在一定程度上参与同这一劳动相关的管理工作和技术工作，“河边步道清洁方式”发生的可能性会降低吗？

制度经济学家将制度视作博弈均衡，相关主体参与其中并依据自身利益的考量对其他制度主体的行为应对性地做出持续性的反应，直至相关各方基本保持一种均衡状态。〔8〕这种均衡具有各方利益均衡和动态均衡两种属性。在这种制度理念中，制度相关各方是制度的主动参与者，而不再仅仅是制度的被动接受者。

试想，在社会广泛参与基础之上形成的制度和没有或者很少有社会参与所形成的制度在制度执行层面可能具有哪些差异？在前一种状态下，社会成员将通过这一参与过程获得现实的制度感悟：不仅知道制度是什么，还知道制度为什么是这样；不仅知道制度之中的自我利益，还知道制度之中的他人利益和社会利益；不仅知道制度之中的当前利益，还知道制度之中的长远利益；不仅知道坚持一己之见，还知道在一定场合做出一定程度的妥协。这些真切的制度感悟可以转化成“社会资产”，进而提高社会成员的制度自觉性。

然而，面对现实经济和社会生活中存在的众多“制度问题”，我们总是习惯于就事论事，或主观臆断，或东拉西扯，在错综复杂的现实世界中勾画各种因果图谱，并声称找到了解决问题的路径和完善制度的灵丹妙药。事实上，转来转去却总是不得要领，表象上好像恢复了正常，实质上却“病根依旧”。

社会参与提供了一种全新的思路，也是解决大量经济和社会问题的根本途径，通过这一社会过程能够提高制度主体和制度之间的耦合性。或许，现阶段不能完全依赖社会参与，但提倡社会参与并在实践中增加社会参与机会无疑是一种具有前瞻性的战略举措。

5.制度末梢特征有助于文化形态的制度凝练

我们十分强调中国传统美德的经济和社会价值，诸如拾金不昧、尊老爱幼、扶贫济困、清正廉洁，等等，但在实践中，这些传统美德又不时地面临窘境，主要表现为对人对己的差异、时强时弱的差异、因时因地而变的差异。其原因可能在于缺少一个制度加工环节——制度内化，这一环节形成的产品是一种以文化形态存在的制度形式。

较之于实体形态的制度，文化形态的制度具有更好的传承性和稳定性，更重要的是，这种制度形态具有“自我执行”的秉性。〔9〕正因为如此，这种制度形态格外令人向往。可以设想这样两种社会：一个依靠自律为主，辅之以他律；另一个依靠他律为主，辅之以自律。很显然，前者相对于后者而言具有更加雄厚的制度资产。

文化形态的制度形成源于“心灵内省”，一项经济和社会活动对外在监控的需求越强烈，“心灵内省”的社会价值便越大。在“心灵内省”的境界里，个人行为成为一种文化自觉，强制只是作为服务于趋向“心灵内省”的工具而存在。

如果多一点“心灵内省”，劳动者、劳动监管者和旁观者都有可能随时被触动。

6.制度末梢是制度建设方式转型的着力点

“河边步道清洁方式”此类问题的广泛性构成了一幅制度画面，需要我们在制度建设的根源上寻求解决问题的路径。我国依然面临着艰巨的制度建设任务，为使这一进程更加有效，需要静心地回味已有的制度建设历程，从中吸取经验和教训，以确定适应未来的制度建设方式，并努力实现制度建设方式的转型。

制度建设方式转型是在制度建设“拐点”之上提出的一个战略性命题，这一命题是“全面深化改革”的应有之义，其目标需要大致框定，其内涵需要细致梳理，其步骤需要谨慎设计。我们在这里只能就制度建设的个人认知提出一些零星的观点，比如由“先发展，再规范”转向“发展和规范并行”；由单项制度建设为主转向制度体系建设为主；由依靠由上而下推动制度变革转向由上而下和由下而上的结合；由局限于单纯的阶段性推进转向重视阶段性之间的有效衔接并且使其最终趋向目标；由少数人负责或者是个别人负责转向所有系统环节分工明确，各负其责；由规则系统中存在一定的、有时是较大的潜规则空间转向最大限度地挤压潜规则的存在空间，并扩大明规则的作用空间。

总之，转变经济发展方式是经济发展的转型升级，将提供一个具有竞争力、支撑可持续发展、能够保障全体人民福祉的经济格局；转变制度建设方式则是制度建设的转型升级，将提供一个保障社会健康发展的制度框架，为滋养全体人民的精神家园输送制度营养。

〔参考文献〕

〔1〕http：//app.travel.ifeng.com/scenery_info-7175.html.

〔2〕马克思.资本论：第1卷（上）〔M〕.人民出版社，1975.417.

〔3〕〔美〕R.科斯，A.阿尔钦，D.诺斯，等.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集〔M〕.三联书店上海分店、上海人民出版社，1994.59-94.

〔4〕〔英〕亚当·斯密.国富论〔M〕.谢宗林，李华夏译.中央编译出版社，2011.3.

〔5〕Read，Leonard E.I， Pencil. Freeman，December，1958，（12）.

〔6〕〔9〕柯武刚，史漫飞.制度经济学——社会秩序与公共政策〔M〕.商务印书馆，2000.89-90.

〔7〕李厚廷.完善社会主义市场经济制度的策略要点——经济视角考量〔J〕.现代经济探讨，2011，（4）.

〔8〕杨德才.新制度经济学〔M〕.南京大学出版社，2007.5.

（责任编辑：张 琦）