内战后美国宪法联邦主义原则的演变与发展

唐芳

摘 要：美国宪法联邦主义原则的发展演变过程是联邦主义与州权主义两种思想的斗争过程。它经过二元联邦主义、合作联邦主义和新联邦主义三个阶段的发展，确立了在统一主权的前提下，联邦和州权力格局的合理化，也实现了两者权力关系的平衡。这就是既要有一个强有力的政府，又要使各州在一定程度上拥有自己的主权，二者相互协调、制约，共同发展。

关键词：美国宪法；联邦主义原则；权力格局

中图分类号：D971.2 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）12-0016-03

联邦制是美国国家权力的纵向分配形式，从发展初期至今美国宪法的联邦主义原则经过了二元联邦主义、合作联邦主义和新联邦主义三个最主要的阶段。从美国宪法的通过一直到内战结束，美国的国家权力在联邦和州之间分割，二者各有其权限范围，更多的表现为彼此独立、各负其责，被称作二元联邦主义。内战后，二元联邦主义逐渐解体并进一步向合作联邦主义过渡。所谓合作联邦主义是指联邦政府和州政府相互依赖、合作，共同承担各项社会职责，一般由联邦政府拨款和制定政策，州和地方政府则负责执行和管理[1]。罗斯福新政的实施使得合作联邦主义将国家权力的分配更偏向于联邦。为了恢复联邦与州权力的平衡，加强州和地方政府在解决经济问题中的作用，尼克松总统提出了新联邦主义的观念。

一、内战发生——二元联邦主义解体

内战解决了困扰美国宪政的两个根本问题，即奴隶制问题和联邦制的性质问题。内战前，南北方的距离不断拉大，奴隶制问题成为所有矛盾的焦点。实际上，早在制宪过程中，南北方已就奴隶制问题达成了妥协，表现在宪法的三项条款上，即“五分之三条款”、“奴隶贸易条款”和“逃奴条款”。宪法的模凌两可起初并没有引发太大的矛盾，但是随着疆土的不断拓展，在新开拓的疆土上是否应该实行奴隶制就成为了一个新的法无明文的宪政难题。

根据美国宪法的规定，每一个州在参议院都拥有两个固定席位，因此南北双方都力争在在参议院保持较多的席位，那么新州是以自由州还是蓄奴州身份加入联邦就显得格外重要。1820年，国会通过的《密苏里妥协案》显然没有从根本上解决奴隶制的实质性问题，而联邦最高法院1856至1857年期间对斯科特诉桑弗特一案的审理却成为引发内战的导火索。马歇尔大法官去世之后，继任者是来自南方种植园主家庭的大法官坦尼，他在斯科特案中做出了将奴隶制和奴隶的人身自由问题保留给各州管辖的判决，同时宣布，根据宪法，国会无权在联邦领地禁止奴隶制。坦尼被看做是州权主义在最高法院中的代表，斯科特案的判决结果坚定了南方蓄奴州捍卫奴隶制的决心，它对《密苏里妥协案》的违宪宣布否定了之前限制奴隶制扩张的努力，使得以法律手段解决南方奴隶制问题成为空想，加剧了南北矛盾，内战一触即发。1861年3月，林肯继任总统，他作出了用战争维护联邦的最后决定。随着战争形势的不断恶化，林肯从态度温和到最终改变立场，于1863年1月正式颁布《解放黑奴宣言》。

内战结束后，联邦国会和各州批准了旨在否定奴隶制的宪法第13条修正案，从法律上废除了奴隶制。1867年国会通过军事改造法，将内战时的邦联州划分为5个军区，由联邦派驻军队治理，该举措动摇了邦联州的州权本位思想，州权被极大地削弱。1868年，宪法第14修正案通过，黑人的美国公民身份问题得到解决，黑人的联邦宪法权利也得到了一定程度的保障。由此，联邦政府开始不断加大对公民权利的保护范围，这标志着州政府必须遵守《权利法案》这一宪政原则的开始，也标志着二元联邦主义终结的开始。

此时的最高法院也对联邦权力表示支持，林肯总统确定的新联邦主义原则在1869年联邦最高法院判决的得克萨斯诉怀特案的判词中加以确定。时任首席大法官的是蔡斯，他说联邦内各州的联系是经由以联邦宪法为主的法律所保障的，而非人为的和任意的，制定联邦宪法的目的正是为了建立一个更完美的联邦，而联邦只能是永久的和不可分解的。1870年通过的宪法第15条修正案禁止联邦和州政府基于种族和肤色的不同而拒绝其行使选举权，它授权联邦具有保护公民投票权的权力。

内战是对美国体制生死存亡的考验，它不仅树立了联邦主权的最高权威，而且彻底粉碎了形形色色的州主权和州权至上的理论。州的权威虽然没有被完全取消，但被限制为从属于国家的权威，再也无力与联邦抗衡。二元联邦主义时期联邦政府与州政府的权力相对平衡的局面逐渐被合作联邦主义取代。

二、内战结束后经济重建——合作联邦主义的确立与发展

内战结束后，美国自由资本主义经济蓬勃发展，同时带来了许多新的问题。尤其是州权力在新形势下显得力不从心，很多事情依赖国会，这使得联邦权力的触角延伸到原来州权力独占的很多领域，联邦权力空前发展。联邦权力扩大的途径主要有：

第一，建立联邦对各州的联邦内政权。最先对联邦主义提出挑战的是自由竞争中的垄断即托拉斯主义。19世纪末，美国铁路部门竞争激烈，他们一方面用回扣的方式吸引大客户，另一方面用抬高小城市运费、零散商品运费和支线铁路运费等方法来填补支付回扣的损失，对公众利益造成了极大的损害。按照传统，联邦仅有管理州际贸易的权力，各州内的其他经济活动属于各州享有的内政权。然而大型铁路托拉斯集团的营运范围已经超出州际，那种期望各州分别立法的做法根本无法实现，于是其他的铁路公司和广大民众将希望寄托在了联邦国会的身上。1887年国会通过了《州际商务法》，它禁止在铁路运输中支付回扣。1890年国会又通过了《谢尔曼反托拉斯法》，根据宪法授予国会管制州际商务的权力。此时的联邦最高法院被一种保守的氛围所笼罩，仍然信奉经济放任主义，并在1895年著名的美国诉奈特公司案中否认了联邦政府对经济活动的干预。联邦最高法院对宪法中“贸易”一词的含义做了严格的解释，使得刚刚出台的反托拉斯法成为了一纸空文，这种状况直到1903年才得到改变。在1903年的查米思诉阿莫斯案和1904年麦卡瑞诉合众国案中，最高法院承认贸易权与征税权管理内政的作用，此后国会相继通过了一系列法案如《食品及药物法》《肉类检定法》《童工法》等，联邦内政权由此形成。

第二，建立联邦对各州的联邦所得税权。最高法院在1895年波洛克诉农民贷款信托公司案中指出，由于所得税不是一种经由宪法授权的直接税，所以国会在1894年通过的《威尔逊戈尔曼法》中规定有关所得税部分违宪无效。之后美国在1913年正式出台宪法第十六条修正案，其中规定：“国会有课征所得税之权，不必问其所得的来源，其收入不必分配于各州，也不必根据户口调查统计，以定其税额。”[2]由此，征收所得税的权力收归联邦所有，也成为了联邦最大的税源。联邦内政权和联邦所得税的获取大大提高了联邦管理国民经济和社会事务的权力。宪法第十六条修正案被奉为“划时代的重要修宪案”，“是一场不流血的革命，对全国经济和社会发生无比影响”[3]。

由于经济的快速发展，以一州之力无法应对许多新的问题，原来各州各自为政管理经济事务的状态不得不改变，联邦开始延伸其权力进入原本属于州的领域，特别是20世纪初联邦获得了内政权与所得税权之后，在某些领域形成了联邦与州共同管理体制，联邦与州的分离状态已然发生变化。

三、罗斯福新政至二战结束——集权式联邦制的确立与发展

1933年富兰克林·罗斯福实施新政，坚决摆脱了传统自由经济理论对联邦政府权力的约束，采取全面干预措施，将联邦政府从以往的边缘性的经济管理、调节州际之间经济利益的政府变成一个全国的行政国家的政府。罗斯福新政加强了国家行政权力对经济干预的手段，增加了联邦政府的开支。由联邦向州提供经费，在联邦监督和领导下，由联邦与各州合作修建公路、建立学校、发展卫生和社会福利事业。新政不仅提倡为了联邦的共同利益，政府可大幅度地行使征税权和州际商务管理权，而且可以通过政府的财政收入和支出来造福社会和人民。可见新政的宪政基础是以中央政府为主导的国家宪政主义。此外，这种由联邦提供经费，联邦与州合作建设的项目使得联邦通过经济手段实现了对州的控制，扩大了联邦权力，限制了州权。

联邦最高法院对联邦权力的态度则是经历了一个由限制、反对到支持的转变过程。起初，最高法院仍将经济放任主义奉为圭臬，坚持对宪法规定的联邦贸易管理权做狭义的解释，先后十多次否定了国会的立法。罗斯福总统一心想要对阻扰新政的最高法院进行改组，最高法院面临着前所未有的压力，最终作出了让步，在此后的一系列案件中强有力地支持了新政。例如，1937年在全国劳资委员会诉琼斯—洛夫林钢铁公司案和全国劳资委员会诉费特拉曼织布公司案中，最高法院不再坚持原来划分直接和间接影响的做法，认为即使对州际贸易有间接的影响，联邦仍可加以管理。1941年在美国诉达比木材公司案中，最高法院认为州内贸易活动因其会对州际贸易发生实质影响，因此国会亦可加以管理。在1942年维卡特诉费尔伯恩案中，最高法院进一步将贸易权的范围扩大，认为在某种产品的任何部分都未涉入州际贸易时，联邦仍然有权加以管理。联邦最高法院的一系列判例，将联邦权力扩大到农业、公共事业、航运业和制造业等诸多全国性的经济社会事务中，充分体现了联邦最高法院在合作联邦主义发展过程中的巨大贡献。

总的来看，二战后的美国建立了新的宪政秩序，联邦建立了对于州的绝对权威，集权式的联邦制取代了二元联邦制而成为此时美国宪政的重要标志。联邦政府不再施行自由放任的宪政，而是将触角延伸到整个公共政策领域，在市场经济、社会福利、证券交易等各方面建立主权管理，联邦政府的管辖范围进一步扩充，联邦政府在国民经济和社会生活中的重要地位无可争议地建立了起来。

四、冷战以后——新联邦主义的确立与发展

冷战开始后尤其是20世纪60年代以来，由于联邦政府的多数计划没有收到实效，联邦的过分干预也引起了各级政府关系的失调，美国政府在尼克松执政期间提出的还权于州、还政于民，改变新政以来所形成的中央集权态势的新政策，美国政体改革进入新联邦主义阶段。

新联邦主义是美国国家垄断资本主义陷入困境之时，由尼克松总统率先提出的一项克服弊端和反危机的重要举措。在此之前，20世纪60年代末，一些州议员提出了三条宪法修正案以期限制联邦权力，扩大州权力。它们是：（1）取消联邦在划分国会议员选区问题上对州的一些限制；（2）赋予州有权不经国会而直接提出联邦宪法修正案的权力；（3）建立一个由各州最高法院首席法官组成的法院，负责审查联邦最高法院做出的判决。这三条拟议中的宪法修正案虽未能变为现实，但这一行动本身却表明了要求限制联邦权力、扩大州的权力的改革趋向。

20世纪70年代初，尼克松就任总统，当时国家垄断资本主义危机重重。尼克松下令将联邦年收入的一部分分配给各州，再由各州将一部分分配给地方的县、市。这种岁收共分的措施有效地发挥了州的能动性，减轻了联邦的负担，提高了联邦行政效率。联邦与州的关系进一步发展至新联邦主义阶段。新联邦主义的目的是在巩固联邦权力的基础上向州及地方政府适度放权以重新发挥州的作用，一些可以由州和地方政府解决的问题联邦政府仅提供必需的资金而不再直接管理。岁收共分计划实施后，联邦对州和地方的事务干预减少，州和地方的职能加强。例如：一些州的州长任期开始延长，由2年改为4年，州立法机构也由2年开一次短会改为每年举行长会；有的州起草了新宪法；更多的州增加了对地方政府的援助[4]。20世纪80年代，里根总统上台，他成为尼克松新联邦主义的忠实捍卫者和继承人。里根提出让州多执行任务、多发挥作用，力图使各州和地方承担更多的地方建设和社会福利建设的任务，同时减少联邦部分税收。在里根1982年的一个国情咨文中，他还提出了划分联邦政府与州政府职能的10年规划，并计划将一部分联邦计划交与各州执行，联邦政府则逐年减少对州与地方政府的财政资助，直至最后取消。

在这一阶段，美国联邦最高法院在全国城市联盟案中做出了以州权为由否决联邦法规的判决，这是自20世纪30年代以来的第一次，使其成为新联邦主义策略的有力支持者。此后最高法院又继续做出了一些以州权为由宣布联邦法律因违宪而无效的判决，例如1992年的纽约诉合众国案、1995年的合众国诉洛佩兹案、1997年的普林兹诉合众国案、2000年的合众国诉莫里森案和金梅尔诉弗罗里达评议会案等。

综上所述，新联邦主义不是对美国国家垄断资本主义的否定，也绝不是历史上州权主义的简单重复，它的初衷是协调联邦与州的权力分配，改变战后联邦政府对州和地方政府的主导地位，达到两者权力关系的新平衡，是宪法联邦主义发展的新阶段。在宪法联邦主义发展的过程中，美国联邦最高法院是解决联邦与州的权力冲突的关键角色，发挥了重要的的作用，也充分体现了以法律约束权力的宪政与法治精神。

参考文献：

〔1〕杜安·洛卡德.州和地方政府[M].麦克米兰出版公司，1983.12.

〔2〕[美]马克斯·法仑德.美国宪法的制订[M].中国人民大学出版社，1987.138.

〔3〕李昌道.美国宪法史稿[M].法律出版社，1986. 227.

〔4〕刘然.理查德·尼克松的新联邦主义述评[J].江西行政学院学报，2000，（4）：25.

（责任编辑 徐阳）