抗战时期国民政府民食供应研究

2015-01-22郝银侠

中国矿业大学学报（社会科学版） 2015年6期

关键词：抗战时期国民政府

郝银侠

(宝鸡文理学院历史文化与旅游系，陕西宝鸡　721013)

抗战时期国民政府民食供应研究

郝银侠

(宝鸡文理学院历史文化与旅游系，陕西宝鸡721013)

摘要：抗战初期，因粮价不高，国民政府对民食未进行供应；全国粮食管理局时期，粮食暴涨，国民政府开始对民食进行供应，但因掌握的粮食非常有限，民食供应主要集中在四川，其他各省仅有极少量供应；1941年田赋征实之后，田赋征实后的余粮全部用于民食供应，民食供应范围较前明显扩大。惟民食系在供应军粮、公粮后的余粮中配拨，相对于广大民众的大量需求，为数甚少。不过，少量的民食供应与不多的民食资金，对于缓解民食供应的压力、稳定后方社会秩序、坚持持久抗战，还是起到了一定作用，尤其在应对突发事件方面，积极因素更是凸显。战时国民政府粮食供应的重点首在军粮，次在公粮，后在民食，故对民食供应似不宜要求过多。

关键词：抗战时期；国民政府；田赋征实；民食供应

收稿日期：2015 - 10 - 27

国家社会科学基金项目“抗战时期国民政府田赋征实制度研究”(项目编号：11BZS045)的阶段性成果。

基金项目：陕西省教育厅项目“社会变动中的制度变迁：抗战时期国民政府粮食供应制度研究”(项目编号：14JK1034)；

作者简介：郝银侠(1970-)，女，历史学博士，宝鸡文理学院历史文化与旅游系教授，硕士生导师。研究方向：中国近现代史。

中图分类号：K265

文献标识码：A

文章编号：1009-105X(2015)06-0017-05

抗战时期，政府的粮食政策和粮食供应直接关系战争的胜负成败，因此具有重要的意义。但是长期以来，关于抗战时期国民政府的粮食政策和粮食供应的研究还不充分。现存的研究成果，也主要侧重于田赋征实和军粮问题,至于抗战时期国民政府粮食供应制度的研究，更是薄弱。由于抗战时期军粮供应之于抗战的重要性，目前有关抗战时期国民政府粮食供应制度的研究，也基本上为军粮供应研究，对公粮、民食供应研究甚少，尤其对民食供应的探讨，实为目前史学界研究非常不足的环节。有鉴于此，论者在查阅相关档案、报刊等史料的基础上，拟对此问题阐述己见，希望可以推进关于抗战时期国民政府粮政与抗战史研究的深入。

一

孟子曰：“国以民为本，民以食为天”。管子曰：“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”。食为每日必需之物，一日不食则饥，三日不食则病，七日不食则死。历史上的农民战争多因民食问题而起，足证民食之重要。确保后方百姓粮食供应，系稳定后方与坚持持久抗战之基础。易言之，民食若不速谋解决，非但人民生活不能安定，对抗建前途亦大有影响。我国是一个农业国家，农民约占总人口80%，农村一般老百姓的食粮，如没有大的水旱虫灾害，基本可以自给，无须政府供给。剩余20%人口系城市居民，因他们不是粮食生产者，大多须从粮食市场上购买。平时粮食会遵从自然法则，粮多地区粮价必低，反之则高。一般市民所需粮食大多由其从市场上购买，民食不会出现大的问题。战时则不同，因交通阻塞、通货膨胀等因素影响，粮价自会上涨，且时或发生有无问题，故需政府加以调剂供应。1940年之前，因粮价上涨尚不剧烈，各地民食供应基本上与战前无异，由市民从市场上购买，无需政府供应。

1940年下半年，粮价开始猛涨。7月，后方20个城市粮食市场月总平均粮价指数已突破500%，涨势最猛的系四川。“当时川省粮食问题极为严重，不但粮价激剧高涨，在重庆及其他都市方面，还发生粮食供给的有无问题”[1]38-39,高涨的粮价对一般百姓的生活产生了巨大影响。在军粮民食日益紧张的背景下，8月1日，国民政府于中央设全国粮食管理局，各省设粮食管理局，各县设粮食管理委员会，负责解决粮食问题。在全国粮食管理局主管粮政时期，粮价高涨，尤其以四川地区为烈，由于系抗战时期国民政府之陪都，因此民食调剂的中心是四川，并着重于重庆市民食调剂(主要是针对贫苦市民)，对其他各省仅能就若干重要都市及特别缺粮之地酌量办理。

1940年11月底，国民政府颁布《重庆市区中央各机关公务员役及各学校教职员役平价食米办法纲要》，规定由全国粮食管理局每月拨米3万市石，其中1.8万市石供给公务员，1.2万市石供给贫苦市民，与公务员食米一样，交重庆市粮食管理委员会及全国粮食管理局重庆市区平价食米供应处负责分配。不同的只是由重庆市警察局造具各镇贫民清册，送重庆市粮食管理委员会核准购通知书，由各镇公所持向全国粮食管理局平价食米供应处备价领购，转发各贫民。贫民平价米系以糙米发放，购领标准为成人每人每月2市斗，5岁以下减半，每人每月1市斗，每市石作价50元(公务员60元)[2]。自重庆市实施对城市贫民发售平价米办法后，各省亦陆续对城市贫民发售平价米，即所谓的“实施平价”政策。

因政府手中没有掌握大量粮源，平价米的发售范围实际上是非常狭小的。以重庆市为例，1940年，重庆市全市人口约100万人，每人每月食米2市斗，约为20余万市石，而平价米仅3万市石，仅为全市总需求量1/7多，且主要是供给中央机关公务人员，供给市民的仅1.2万市石，大约是6万人一个月的口粮，重庆市的贫苦市民何止10倍于此[3](P164),如再加上各级粮政官吏的层层贪污、盗窃、盘剥等之损失，则所供给市民的平价米必更少。发放贫民平价米由警察局造册镇公所发放，原意在谋事权划分，俾收互相牵制之效。“惜警察局之户籍册有欠准确，编制贫民清册又多假手镇长及保甲人员；米的发放，亦由镇公所及保甲人员负责办理，致乘机舞弊、上下其手之事未能避免，政府大量津贴办理之贫民平价米，反成不肖员胥获取利润之渊薮，而一般贫苦民众，反有不能获得政府社会政策之实惠者，殊堪痛心”[2]。换言之，重庆市的绝大部分市民是吃不到平价米的，他们只能在高涨的粮食市场上买米吃。国民政府战时统治中心重庆市尚且如此，其他各省平价米发放范围就更小了，仅是在解决政府人员粮食之同时，附带的减轻少量市民粮食供应之困难[3]164。也就是说，田赋征实之前，国民政府仅在少数大城市的部分地区对民食进行了少量供应，对其他各地几乎没有供应。

二

1941年，实施田赋征实之后，通过田赋征实征购征借，国民政府掌握的粮源愈来愈广，对民食供应的范围亦较前扩大。粮食部特在四川设置四个民食供应处，负责办理公粮与民食供应事宜，在四川以外其他各省则在重要消费市场设置民食调节处，由粮政机关将田赋征实、征购、征借配拨军粮公粮后的余粮交予各民食供应处或者民食调节处，以之调剂民食。

抗战时期，四川为后方重镇，其经济上的一切动态影响颇大，故四川各重要城市民食调剂历来由粮食部设置机关负责办理。尤其是重庆、成都两市，为东西两川人口集中较多地区，前者为中央政府陪都所在地，后者为四川省会，两市人口较多，粮食的消费与供应量也大。为便利民食供应，粮食部成立初(1941年7月1日成立)，即在重庆、成都两市分别设置民食供应处，供应两市民食，控制两市粮食市场，并将陪都附近各县民食调节业务划归陪都民食供应处负责，所有川东南产米丰富运粮便利之宜宾、泸县、万县、三汇、大竹、达县、合川各地区民粮仓库，概交该处节制，以便调拨。成都民食供应处亦兼辖川西各县民食的供应或调节，即由该处设站于牛华溪、五通桥，设仓库于新津、眉山与赵家渡、竹根滩各要地，除供应成都市区民食外，并负责调节西川及上川南各地暨犍乐盐区民食。同时于内江设第三民食供应处，令其设站于自贡市，设仓库于白马庙、邓井关与赵家渡之仓库切取联络，以供盐糖产区粮食暨调节沱江一带民食。于绵阳设第四民食供应处，令其设站于南充、太和镇，设仓库于南部，与陪都民食供应处之合川、三汇仓库联络，负供应川北盐区及调节各县民食之责。无形中将四川各重要粮食消费地区划为四个区域，所设粮食之处、站、仓库如网，分别供应调剂民粮需要，平衡粮食市场盈虚，以控制粮食，安定民生。

除了在四川设置的四个民食供应处之外，粮食部依照此项原则，命令各省先后在各该省重要消费市场设置民食调节处，主要负责各该地区的民食调节事宜。总共设置的民食调节处有：江西省泰和、吉安、赣州，福建省永安、福州、南平，浙江省云和、永嘉、丽水，安徽省立煌、屯溪，贵州省贵阳、独山，山西省乡宁、隰县，陕西省西安，湖南省衡阳、邵阳，河南省洛阳、嵩山等。此外，广东省于东江、北江、西江、韩江、南路各设民食调节处，分别调剂东西南北各地及韩江一带民食。湖北省由湖北田赋粮食管理处直接拨粮调节来凤民食，并在恩施(战时湖北省会)办理计口授粮，因恩施人口较少，政令容易贯彻，恩施民食办理之好，可称各战区之冠[4]64-68。湖南衡阳、邵阳，河南嵩山、洛阳，设置的民食调节处，因战事原因后又撤销。甘肃省兰州因业务简单，由兰州市粮食业同业公会分设民食供销处代办，委托商人办理，调剂兰州市区民食[5]。

所有全国民食采取重点供应或调节所需之粮食，除极少数系自采购外，多系自田赋征实征购征借项下。历年田赋征实征购征借所得粮食除抵拨军粮、价拨公粮、专案划拨之囚粮工食及其他指拨粮食等项外，所余粮食全部用以供调节民食之用。调剂办法是按照行政院1942年3月24日颁发的《价拨各省田赋征实余粮调剂民食办法大纲》规定，于粮食市场供不应求或粮食价格变动剧烈时，按照当时当地粮食市价减低5%定价出售，以符调剂民食、稳定粮价之旨，并报财政、粮食两部查核[6]43-44。

1941年度，田赋征实征购所得粮食除配拨军公粮专案粮之外，所有余额悉以充调剂民食之用。该年度征实征购所得余粮仅四川、江西、广东、福建、浙江等省为数稍多，其余各省或为数有限，或无余额，总计四川、湖南、湖北、江西、浙江、安徽、广东、广西、福建、云南、贵州、西康、宁夏、青海、绥远、甘肃16省共拨稻谷900万2000余市石，麦20万8000余市石，其中划拨四川4个民食供应处民食430余万市石，几乎达余粮总数的一半。其他各省余粮只能用于应付突发事件，主要有：

(1)拨赣米调剂粤省民食。江西省政府在该省征购项下拨米20万市石救济广东省民食。

(2)接济归侨食粮。香港沦陷后，回国侨胞众多，由粮食部与广东省政府协商在该省征实项下拨谷2万市石，作救济归侨食粮。

(3)救济绥西粮荒。绥西粮荒严重，由宁夏省政府与甘肃省政府分别在征实项下拨粮4万市石和6万市石，共拨粮10万市石，救济绥远粮荒。

(4)其他各省余粮均在各省青黄不接时期，比照市价略低或照《价拨各省田赋征实余粮调剂民食办法大纲》规定出售调剂民食[7]。

1942年度，四川、湖南、福建、甘肃、云南、浙江、广东、广西、安徽、江西、西康、宁夏、绥远、陕西14省田赋征实征购粮食，除拨充军公粮专案粮外，所有余粮经先后划拨各省于青黄不接时期比照市价略低出售调剂民食，惟各省征实征购余粮有限，拨济民食亦属有限。计四川配拨成都、重庆等重要消费市场共拨谷420万9825市石，江西165万市石，云南45万市石，广东70万市石，安徽29万7478市石，福建40万市石，浙江7万市石，其他西康、湖南、陕西、甘肃、绥远、宁夏等省余粮亦经尽量划拨，以资调剂，14省共拨谷842万6000余市石，麦13万9000余市石。其中尤以余粮救济河南灾荒和广东粮荒方面效果较佳。1943年四五月间，广东因歉收发生粮荒。将该省1942年度征实征购余谷约70万市石，完全拨作调剂民食之用，以50%举办平粜，以20%举办施粥，救济赤贫，以15%救济难童难婴，均不收价款，以15%照当地市价九五折发售，并由粮食部电请江西省政府在该省1941年及1942年两年度征粮项下拨米30万市石救济广东粮荒，同时广东省政府拨借军粮8万6000市石，救济南路各县民食。1942年，河南亢旱成灾，到1943年三四月间，旱灾愈趋严重，新麦又未成熟，粮食部向邻近河南各战区军事长官拨借军粮18万7900市石救济灾民，并设平粜委员会，由中国农民银行贷款1万万元，派员分赴陕西、鄂北、皖北采购粮食，购运救济[8]。

1943年度，四川、广东、浙江、安徽、江西、福建6省共拨谷758万6000余市石(北方各省所拨小麦资料不全)，均照《价拨各省田赋征实余粮调剂民食办法大纲》规定划拨各省，由各省比照市价略低或照限价出售，救济民食。1944年度共拨谷540万4000余市石，麦2万3000余市石。1945年度四川、广东、浙江、安徽、江西、福建、甘肃7省共拨谷麦及杂粮700万9000余市石[9]。

对于抗战时期生产工业职工所需粮食，粮食部亦尽力供应。如重庆市各工矿与厂商工粮，大都由陪都民食供应处直接代购。粮食部还令饬陪都民食供应处将各迁川工厂所需工粮，均按照成本价九折作价供应，并每三个月调整价格一次。在内江、成都或其各城市之工厂及盐、糖矿各种工粮，由粮食部所设各民食供应处及四川粮食储运局各区分局统筹供应或者代购，价格均比当地市价低。此外，资源委员会在甘肃省之油矿与江西省之钨、锑、锡等矿区职工食粮，也由粮食部在各该省征实征购征借余粮项下尽先价拨[10]。

三

国以民为本，民以食为天，在战时粮食价格飞涨、粮食市场紧张、人心不安之时，国民政府要求价拨各省田赋征实征购征借配拨军公粮之后的余粮调剂民食，在各重要消费市场设置机构平价售济民食，一定程度上缓解了城市平民与战时生产工业职工的粮食困难，基本上保障了后方人民生活的稳定。据不完全资料统计，1941至1944年度，四年度间拨供售济民食、调节市场者，总共为谷3035万余市石，麦37万余市石。如此一来，需要向市场求得粮食以为生计者大大减少，对于平衡粮食供需、稳定市场粮价，发挥了一定的影响[11]52。不过对于此种作用，不宜估计过高。

1941年国民政府实施田赋征实后，田赋征实征购征借征收的粮食有50—60%供应军粮，省级公粮于田赋征实中划拨30%，所余粮食仅有10%—20%，中央公粮尚要占去一部分，实际上可用于调剂民食的粮食是相当有限的。也就是说，国家掌握的粮食主要来自田赋征实征购征借，而田赋征实征购征借所得粮食首先大部分是用于军粮的供应方面，1941—1945年度，军粮供给占了征实征购征借粮食的一半以上。其次是供应公粮，主要是满足中央到地方各级机构的官吏、公教人员消费需要，其中包括省级公粮30%，县级公粮因是带征，故不在此数额之内，中央公粮亦在所余粮额内配拨。最后的剩余才用于民食供应，因之用在民食方面的粮食自是非常少的，这一点也是与粮食部成立之初规定的基本任务相符合的。粮食部在《国民党政府党政考核工作委员会粮食部1942年度工作考察报告》中，在谈到其成立的基本任务时说：“该部设在战时，其任务在首顾军粮，兼维民食”[12]。可见，从粮食部成立的任务观之，军粮是第一位的，公粮其次，民食排在最后，是兼维民食。

1941—1945年，田赋征实征购征借粮食用于民食的总共约3779万余市石，此数字系论者将上列各年度数字相加所得，较《抗日战争时期国民政府财政经济战略措施研究》一书所列3000余万市石多出700余万市石，实为该书所列数字仅为1941—1944年度，而论者所列是加入了1945年度的700余万市石数字，故实际是相吻合的。历年用于调剂民食的粮食尚不及田赋征实征购征借总额的14%，年均尚不及800万市石，如按每人一年需稻谷5市石计算，大约仅为150万人的历年口粮，而大后方依靠商品粮过日子的市民，何止是这个数字的10倍以上。如此少的粮食，明显根本无法满足广大民众的粮食需求。民食除了四川在大城市进行了一定量的供应外(划拨民食中四川占约一半，其他各省或仅有少量供应，甚或没有)，绝大部分民食仍然靠粮食市场。由于国民政府未对粮食市场进行有力的管制，导致市场粮价不断高涨，广大民众所受损失颇大。对此，作为粮食部部长的徐堪也直言不讳。他在粮食部报告中称：“年来征实征购粮食，人民对于国家已尽极大之贡献。而所得之粮用于调剂民食，稳定粮价，使人民直接获得利益者为量殊少，盖因军粮公粮之供应继续扩张，甚有以分配所得之粮食为不当之消耗者。故虽征集之粮加多，而用于调剂民食者仍少”[9]。另据福建龙溪县田赋粮食管理处副处长黄靖华回忆，因抗战时期历年供应民食的余粮不多，一般民众只有向米铺或谷物市场购买粮食，故而食米经常供不应求，米价亦极不稳定，一些穷苦民众感受的痛苦最深，三餐有不继之虞。一年之中有时由上级粮政机关指令调拨一部分粮食供应民食，也是杯水车薪，无济于事[13]。

由于田赋征实征购征借所征粮食配拨军公粮后所余粮食很少，故余粮大多系于青黄不接时出售调剂民食或用于救济某些突发事件，像粮荒、灾歉与难民等之救济，且主要以后者为主。1944年以后，因田赋征实征借所征粮食逐渐减少，全国各重要地区民食调节所需粮食除陪都暨成都、内江三供应处，续在四川征粮内拨谷办理外，其他各省民食调节大多则拨发资金，以缓解民食供应的压力。各省所需资金列入国家总预算内，其中需款较大者则由粮食部担保，由各省地方政府向中央、中国、交通、农民四大国家银行贷款办理，继续调节民食。战时湖北省政府所在地恩施民食，因人口稀少，需粮不多，于军粮剩余项下挹注办理。1944年，国民政府于国家总预算内列调节民食资金2亿5000万元，查酌各省粮食盈虚情形配拨各省，作为购领调剂民食之用，由各省粮政机关预行购储，以略低于粮食市价出售。广东、陕西、贵州等14省总共拨调节民食资金3亿3945万元，其中陕西、贵州两省配拨的民食资金较多。由于河南省及湘桂战区扩大，难民、机关人员、工商业者迁入陕西、贵州两省者较多，致使粮食供应紧张，为了救济难民与本省民食，由粮食部先后配拨陕西民食资金4000万元，贵州1亿4000万元，以之调剂民食[14]。1945年，国民政府又拨调节民食资金2亿5000万元，以之稳定粮价，供应民食[15]。可是，与不断高涨的粮价与民食的大量需求相较，上述资金只能是杯水车薪。

不可否认，若没有田赋征实征购征借，国民政府应付军粮公粮尚且不及，何来资金救济民食？军粮尚无保障，当民食出现危机之时，要借拨军粮更不可能！黄靖华在抨击国民政府民食政策的同时，也认为：田赋征实对于民食问题，虽不能完全解决，但国民政府可以拨出一部分粮食办理平粜，对于粮价暴涨还是起了一定的缓和作用[13]。尤其是1942年与1943年之交，河南因天久不雨，春麦歉收，南部水稻亦失时，秋收亦薄，民食极感困难，甚至有食草根树皮者，地方政府士绅呼吁拯救文电，不绝于途，事关民食，粮食部电令四邻陕西、山西、湖北、安徽省区，齐一抢救，所有陕南、晋南、鄂北与皖省西北各地存粮，概行运往救济，一切文电到粮食部，即立刻拟办，毫不停滞，最终使旱象得以解除，民食危机得以度过[4]70。足见国民政府民食政策在解决粮食突发事件上之重要。

抗战时期，国民政府基本解决了军粮供应问题，继而有余力，解决公粮问题，到了解决民食之时，粮食所剩很少，所以只能是象征性地拨点粮食，仅在少数大城市进行调节。对此，徐堪看得非常清楚，他曾在国民党五届十一中全会上的粮食部工作报告中说：“征收征购所得之粮食，几乎完全消耗于军公粮之支出，余额之能拨充调剂民食之用，使社会民生获得利益者甚少”[16]。他在1942年11月《粮食部关于粮食征实征购与供应情形的工作报告》中进一步指出：“民食之调剂，在政府未能控制巨量余粮在手以前，只能就若干重要都市及特别缺粮之地，酌量办理”[16]。换言之，就是在几个大城市进行平价米的少量发售而已，而绝大部分市民所需粮食，仍需在日益高涨的粮食市场上购买。这也是上述各省民食供应处或调节处设置很少的主要原因，如战时大后方重地四川省最多，也仅设置了四个民食供应处，其他各省最多者如江西、浙江、福建三省，设置了三处，少者如陕西仅西安一处，甘肃兰州一处。虽然蒋介石曾声言军粮与民食一定要兼顾，“我们决不能如一般人所说的，要将军粮与民粮割开，军粮归政府管理，对于民粮，一任自由买卖，这是绝对违反现在时代的观念”[17]27。无奈政府掌握的粮食不多(相对于消费)，蒋介石之保证最终不过是唱高调、说空话而已。

参考文献：

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[2] 于登斌.战时粮食管理政策与重庆粮食管理[J].四川经济季刊，1944(4).

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[4] 尹静夫.中国粮政[M].台北：四川文献社，1980.

[5] 徐堪.抗战时期粮政纪要[J].四川文献月刊，第11～12期合刊.

[6] 粮政法规——配拨类[A].北京：粮食部印行，1944.

[7] 中国第二历史档案馆藏.粮食部1941年度七至十二月份政绩比较表及有关文书[A].1983：104.

[8] 中国第二历史档案馆藏.粮食部1943年度政绩比较表[A].1983：106.

[9] 中国第二历史档案馆藏.粮食部1941—1948年工作报告[A].1983(2)：62.

[10] 中国第二历史档案馆藏.粮食部1945年对国民党五届十二次全会决议案实施情形报告稿[A]. 98.

[11] “抗日战争时期国民政府财政经济战略措施研究”课题组.抗日战争时期国民政府财政经济战略措施研究[M].成都：西南财经大学出版社，1988.