怀化市沅陵县扶贫开发成效分析

向昌利

摘要：本文主要参考国务院和湖南省扶贫开发领导小组对各市州扶贫开发工作的工作责任要求，在结合怀化市及各县市区的扶贫实践和扶贫成效的综合情况，对怀化市沅陵县扶贫开发成效进行了实证分析。

关键词：扶贫开发  新型农民  产业升级

0 引言

在本文的实证分析中，主要指标确定为社会经济发展情况和专项扶贫工作实施情况两个大类。其中社会经济发展情况主要包括了经济指标、居民基本生产生活条件、基本公共服务条件以及农村金融服务的改善等下属指标，专项扶贫工作实施情况主要包括了整村推进、异地扶贫搬迁、产业扶贫、以工代赈和技能培训等等下属指标。

1 沅陵县贫困现状

沅陵县位于怀化市北部，沅水中游，武陵山脉与雪峰山脉之间，素有“湘西门户”之称，是湖南省县级辖区版图面积最大县、国家扶贫工作重点县、五强溪库区移民大县、少数民族人口过半县和革命老根据地。全县辖23个乡镇465个行政村2851个村民小组，总人口64万人，其中农业人口51.13万人，占总人口的80%。县域面积5852 平方公里，其中耕地面积59.98万亩，农民人均耕地面积约0.92 亩。有汉族、苗族、侗族、彝族、回族、白族、土家族等14个民族，其中少数民族人口14万，占人口总数的20%左右。

沅陵县1994年被列入国家“八七”扶贫攻坚县，2002年被列入国家扶贫开发工作重点县。2011年《中国农村扶贫开发工作纲要（2011-2020年）》颁布实施，该县仍被列为国家扶贫开发工作重点县。国家实施武陵山片区区域发展和扶贫攻坚规划后，该县又成为武陵山71个片区县之一。“十二五”期间湖南省扶贫办确定该县贫困村62个（其中国定贫困村38个，省定贫困村24个），少数民族高寒山区村3个，市确定重点帮扶的深度贫困村19个。2012年全县扶贫投资总额3.6亿元，全县的农民年人均纯收入为4271元，贫困人口为15.72万人。

2 沅陵县扶贫工作的主要措施

2.1 实施“整村推进”，改善贫困村组的人居、生产环境

为尽快改善贫困村的生产生活条件，该县按照“推进一个村、脱贫一个村、巩固一个村、提升一个村、致富一个村”的“五个一”目标要求，坚持以人为本，为民解困，帮民脱贫，对贫困村的道路交通、农田水利、产业开发、人畜饮水等方面实行强力帮扶。2011-2012年实施的“整村推进”村有15个，两年共投入财政扶贫资金1606万元，启动扶贫项目81个，加强了贫困村基础设施建设，改善了贫困村的生产生活条件，促进贫困地区的产业发展。

2.2 实现产业带动扶贫，增加贫困家庭收入

沅陵县肉牛养殖是市委、市政府确定的“九大农业产业”之一，多年来肉牛产业生产每年安排了财政扶贫资金对肉牛养殖大户进行了奖励兑现，每年投入扶贫资金用于肉牛养殖小区建设。2012年，全县年内新增五头以上优质肉牛养殖户21户，新增能繁母牛225头。

沅陵“竭滩”、“干发”为全国名茶，2010-2012年该县共投入1200万元扶植农户进行茶园和相关人才建设，截止2012年底完成茶叶基地新开（含品改）23535亩;完成茶园低改4015亩;修建茶园公路37条112公里;添置茶叶加工机械32套;开展茶农短期培训3942次。扶植项目覆盖全县14个乡（镇）38个村，9516户，39440人。按照新的扶贫标准，项目区有贫困户4731户，有贫困人口16564人。茶叶开采后，项目区贫困户人均可增收500元以上。

2.3 推行扶贫直扶到户新模式，点燃脱贫致富助推器

扶贫开发政策与农村最低生活保障制度有机结合取得好成效。这项工作从2009年底开始实施，至2012年全县直接帮扶的贫困人口为31925人，资金1700余万元，帮扶资金全部打卡到户。同时三年共落实帮扶建设项目3950个，其中养殖业项目2114个、种植业项目1836个，帮扶主要内容以肉牛、山羊、生猪、水产养殖、茶叶开发、油茶开发、小水果开发、中药材种植等为主，这项工作预计人均年增收450元。

2.4 着力培养新型农民，提升贫困劳动力素质

该县从2011年秋季开始被列为全国雨露计划实施方式改革试点县。雨露计划试点为全县提升贫困劳动力素质，提高劳动力自我发展能力带来了新的契机。全县2011年秋季至2012年上半年雨露计划实施方式改革试点补助人数1110人，已登记在读高中、高职、本科院校的贫困学员补助人数1678人，完成在读高中、高职、本科院校的学员实际补助1199人，另外还如期完成了科技骨干培训和村干部130人培训。

2.5 攻坚克难，把深度贫困村扶贫攻坚作为扶贫第一要务

2012年，全县尚有62个贫困村，其中农民年人均纯收入低于1000元的深度贫困村有19个，分布在全县15个乡镇。为此县扶贫领导小组及时制定出台了《沅陵县深度贫困村扶贫开发规划（2012-2013）》，《规划》把深度贫困村实现通路、通电、通水、通讯、通电视等“五通”问题作为帮扶深度贫困村的重中之重。截至2012年底前，共累计完成投入2680万元，联系落实项目39个。

3 沅陵县扶贫工作的成效

3.1 主要经济指标增长较快，贫困人口在逐年减少

经过近几年的努力，沅陵县全县地区生产总值从2008年的70.5亿元增加到2012年的141.6亿元，年均增长19%;财政总收入从2008年的4.5亿元增加到 2012年的12.4亿元，年均增长28.8%。农民人均纯收入从2008年的1940元增加到2012年的4271元，年均增长21.8%。

2012年底贫困村从2009年208个减少到62个。2012年底贫困人口为15.72万人，比2011年减少1.83万余人。2008年至2012年，有近8万余贫困人口实现脫贫。

隨着全县扶贫开发的不断深入，需扶贫的乡村数、农户数和人口呈下降趋势，解决饮水困难的力度也越来越大，扶贫成效一年比一年显著。

表1  沅陵县近几年扶贫开发成效的主要指标完成情况

3.2 主体工作及项目建设顺利完成

基础设施建设、产业连片开发、两项制度有效衔接、雨露计划等重点扶持的项目稳步推进。2012年全年共实施各类项目168个，完成168个，项目验收优质率达100%，实现1.83万人稳定脱贫。

此外扶贫资金的直接投入也明显增加，截止到2012年度共投入扶贫资金3.6亿元，比2009年的0.7亿元增长5倍多。其中争取国家财政扶贫资金2820.3万元（含市级财政200万元），比2011年的2141万元增长680.3万元，比2008年的1252万元增长1568万元。

3.3 社会扶贫带动示范效益更加明显

以中远集团、省委办公厅、市县直等单位为主帮扶19个深度贫困村的后盾单位，全力支持对口联系村的工作。通过拓展社会渠道、整合社会资源，2012年引进社会扶贫资金2511.3万元，其中，中央社会扶贫单位315万元、省直社会扶贫单位1246.3万元、市县直单位社会扶贫单位950万元。社会扶贫资金主要用于深度贫困村的基础设施建设、产业开发、教育、医疗卫生、农民素质教育、赈灾救济送温暖、资助贫困学生等民生事业。

3.4 金融支持效果明显

2014年3月12日，沅陵县金融支持产业扶贫的首批4000万元贷款发放给该县包括辉煌茶叶专业合作社在内的20家农业龙头企业、农村专业合作社，用于支持他们发展茶叶、林业开发、畜牧水产养殖、食品加工等项目，这标志着金融支持产业扶贫试点工作在沅陵县正式启动。今年内，国家开发银行湖南省分行将给沅陵提供2亿元额度的贷款，并且从2015年至2020年，每年给沅陵提供3-5亿元额度的贷款，支持沅陵加强农业资源开发，促进农业产业发展、带动农民脱贫致富。沅陵县是农村金融服务体系改革试点县，也是武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点县。为了鼓励支持各类金融资本和社会资本参与扶贫开发，发挥开发性金融的先锋先导作用，破解贫困地区融资难题，去年12月，国家开发银行湖南省分行和省扶贫办把沅陵县列为全省的金融支持产业扶贫试点县，与沅陵县签署了《开发性金融支持产业扶贫合作协议》，在沅陵先行先试，探索走出一条金融支持产业扶贫的新路子。

4 沅陵县扶贫工作存在的挑战

4.1 贫困问题仍然突出

一是贫困面大。按照2300元的贫困标准，截止2012年底全县仍有贫困人口15.72万人，占农村人口的30.4%。二是贫困群体特殊。全县有移民人口14万余人，是全国人口和实物搬迂指数最大的县。移民搬迁后，导致大量生产资料丧失，基础设施薄弱，生产生活条件极度落后，10万农村移民中有2.2万人耕地面积不足0.3亩，贫困现象十分突出，是沅陵县贫困人口的主体。三是农村基础设施薄弱。首先是交通条件落后。全县公路密度只有48.94公里/100平方公里，连接县外的大通道只有一高速（常吉高速）一国道（319国道），还有近30个村没有通公路，交通设施落后成为制约沅陵发展一大“拦路虎”。其次是供电设施落后。农村电网改造面只有45%，供电能力不足，农村群众用电难、用电贵的现象比较普遍。再次是群众饮水困难。2011年的统计表明，全县有403个村、29.8万人存在饮水困难，分别占全县的86.5%、45.8%。最后是群众就医困难。由于乡镇卫生院设备落后、村卫生所建造不全，且条件有限，绝大多数农民群众就医存在困难。

4.2 农民素质亟待提高

全县有农村劳动力30余万人，文化程度普遍偏低，其中初中文化程度的占75%，高中以上文化不到12%。在现有的务农人员中，参加过农业技术培训、拥有农业生产一技之长非常之少;在10万多外出务工人员中，参加过就业培训的不足1万人。农民素质不高，制约了农民收入的持续增长。

4.3 产业支撑能力不强

一是产业开发需延长扶持期。近几年重点扶持的茶叶产业在规模和质量上都上了台阶，全县茶叶总面积已近8万亩，与之相关的加工、营销及休闲茶园、茶艺都有深入发展，产业的带动效益愈加明显，但茶叶产业投入期长，而且还面临着茶叶产品拓展、精深加工、提升产量等方面的困难。解决这些问题，不但需深入推行奖励扶持政策，更需要上级给予持续扶持，确保茶农开发积极性，确保茶叶产业真正成为主导产业、农民的支柱产业。二是规模不大。目前，全县的农业优势产业主要有茶叶、水产品、生猪等，其中茶叶面积3.8万亩、网箱养鱼3万口，年出栏生猪32.9 万头，总量不大，人均占有量少。三是布局不合理。全县的农业优势产业主要集中在少数几个乡镇，其中茶叶主要分布在官庄等4个乡镇，网箱养殖主要分布在陈家滩等2个乡镇，大多数乡镇产业发展程度不高。四是结构不理想。有茶叶、水产品、生猪等优势产业主要集中在种养大户，其中茶叶种植大户的茶园面积达到9824 亩，占全县总面积的32.7%;水产品养殖大户的网箱养殖达到1万口，占全县网箱总数的33.3%;生猪养殖大户的生猪养殖量达到13.16 万头，占全县年生猪出栏量的40%，大多数农民缺乏产业的有力支撑。

4.4 因灾致贫现象突出

自然条件恶劣，全县山地面积686万亩，占全县总面积的78.1%;人均稻田面积1.05亩，特别是五强溪库区10万移民人均稻田面积不足0.3亩。地质结构特殊，库区常年高位蓄水，洪涝、地质灾害频繁，“十年九灾”，是湖南省防汛工作重点县。据统计，自2000年以来，全县十年间共发生洪涝地质灾害30多次，农村基础设施和群众财产损失巨大，因灾致贫现象十分突出。

5 结语

沅陵县地方政府在扶贫开发过程中要注意提升当地扶贫开发能力建设和地方性政府自身的扶贫系统能力建设。从完善扶贫制度出发，全面有效地提升贫困人口的综合素质，加大基础教育和职业教育的力度和广度，提高当地贫困群体本身的综合协调能力，再次基础上，找到当地的发展优势和特色产业，以产业化脱贫为依托，实现贫困人口的减贫和增收，组织和引导当地贫困群体主动地参与到政府扶贫开发项目实施的整个过程中。通过这一系列的有效措施，沅陵县扶贫开发工作一定会取得良好的成效，为沅陵县地方经济的可持续发展打下坚实的基础。

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