高校科研经费全过程管理研究

●湖南大学计划财务处 谢珊珊 杜 鹃

高校科研经费全过程管理研究

●湖南大学计划财务处 谢珊珊 杜 鹃

高校科研经费管理水平是影响高校提升综合实力和可持续发展能力的重要因素，如何提升高校科研经费管理水平是高校当前面临的重要问题。本文重点分析高校科研经费全过程管理中存在的问题及其原因，进而提出优化高校科研经费管理的对策。

高校科研经费 对策 全过程管理

引言

近年来，我国对高校科研事业的支持力度不断加大，据统计，2006年全国研究与试验发展经费投入总量为3003.1亿元，到2013年已增加到11846.6亿元，累计提高了2.94倍，并且2013年我国研究与试验发展经费投入强度首次突破2%，创历史新高。随着教育事业的蓬勃发展，科研经费已成为高校重要的资金来源，因此，提升高校科研经费的管理水平对于增强高校科研管理和财务管理水平有重要意义，有助于提升高校综合实力和可持续发展能力，进而直接影响国家竞争力的提升和创新驱动发展战略的实现。

政府部门对高校科研经费管理提出了更多要求。2011年以来，我国科技体制改革不断深化，国家财政、教育、科技等部门颁布了一系列整治科研经费乱象的重要文件和措施，对规范高校科研经费的管理，发挥科技人员积极性和创造性具有重大意义。但是科研经费管理和使用还存在不少问题：预算不规范、支出不合理、经费使用效益差、结题不结账等，甚至出现不少挪用、挤占、贪污腐败等违法违规现象。因此如何提高科研经费使用效率，合理配置科技财力资源是目前高校亟待解决的问题。

一、科研经费全过程管理的内容

高校科研活动的管理包括科研项目管理和科研经费管理两个方面，两者是相互联系，密切相关的，科研项目的申请立项是高校获取科研经费的重要来源和前提，科研经费是支持科研工作顺利开展的重要保障。国内已有一些学者从科研项目管理的生命周期角度对高校科研经费进行了相关研究。吴国斌（2010）提出了完善科研经费管理体制及预算管理、严格控制核算管理、加强经费结余管理的科研经费全过程管理办法。何岸（2012）提出对科研经费管理实行全过程管理模式。李静、朱伟利（2014）从财务部门的角度探讨科研经费的全过程管理，指出科研经费管理几个环节存在信息不对称、高校核算体制与科研经费管理办法不匹配等问题，并提出优化对策。梁丽（2015）针对预算申报、经费下达、支出核算、结题决算四个环节存在的问题，提出建立科研经费管理网络共享平台的构想。

经费管理贯穿科研项目从立项、执行到结题验收全过程。相应地，科研经费全过程管理可分为科研项目立项阶段经费预算管理、项目实施阶段的经费支出管理以及项目验收结题阶段经费决算及结余管理三个阶段。

二、高校科研经费全过程管理中存在的问题

(一)经费预算管理存在的问题。预算是一种可以据以执行和控制经济活动的、详细具体的计划，是目标的具体化，是将科研活动导向预定目标的、重要的管理工具。预算的目的是合理配置科技资源，保证科研经费配置给最合适的单位和科技人员，其在整个科研经费管理中起着指导和统领的作用。然而，高校在编制科研经费预算过程中存在明显问题：

1.项目预算编制不合理。学校在投标立项时编制的预算不能全面真实地反映实现科研预期成果所必需的项目直接费用和间接费用。主要原因在于：一是项目负责人对科研经费预算不够重视，对各项开支缺乏精心合理的估算，存在“重立项、轻预算”的现象。二是许多科研工作者对项目直接费用的内涵缺乏认识，未掌握预算编制的相关知识，再加上科研项目本身的不确定性和复杂性，无法很科学精细地编制预算。三是学校对预算内的直接费用审核不严格，特别是横向科研项目，学校科研部门和财务部门对横向科研经费管理较为宽松，缺乏引导和监督，只进行形式上的审批，预算由项目负责人自行编制，由于科研人员缺乏财务知识，往往使预算编制不科学、不合理。

2.外协经费管理薄弱。目前，外协已成为科研项目实施中不可或缺的重要角色，外协经费也变成部门及项目预算、支出的重要内容。由于科研外协内容界定难度大，且外协单位选定的主观性强，难以做到公开、公平，导致科研单位签订外协合同不规范，往往成为经费管理中的风险点。许多单位将外协经费预算作为单位预算固定的组成部分，外协单位以承担外协工作的名义，实质上则获得财政预算、参与财政资金分配，导致科研项目立项本身不合理，预算不合规。

3.预算规定事项落实不到位。部分高校没有按照科研项目管理办法中规定的预算调整政策，履行预算调整手续，或者未按规定履行相关程序，政策执行不到位。

（二）经费支出管理存在的问题。近年来，高校科研项目资金来源多元化，在高校收入总额中占较大比重，但相对不完善的经费管理制度无法起到合理配置资源、优化投入与产出比的作用，出现了一系列问题：

1.经费开支增大与浪费严重并存。由于物价水平上涨和差旅费补助标准不断提高，科研经费的开支强度也随之增大。加之项目经费实际支出与批准预算偏差较大，经费浪费、使用率低对科研项目的顺利实施造成一定影响。部分科研项目团队一味追求新的仪器设备，许多设备没有充分使用便被淘汰；对于一些复杂的大型项目需要多学科、跨专业联合攻关，但各院系的财务核算相对独立，具体的课题组需要使用时不得不重复购置仪器设备，造成有限的科研资源浪费严重。

2.科研项目多层转包，经费使用效益低下。项目承担单位作为委托方很少监督外协单位合同经费的使用情况，许多项目多次分包，管理费计提比例大，使得真正用于项目开发的支出减少，造成科研项目管理困难、效益低下。部分单位外协合同技术标准条款模糊，外协费用核定缺乏依据，工作量与工作时间条款弹性大，造成外协经费使用的相关性、真实性得不到落实；有的单位常常自行将经费使用范围扩大，甚至挪用课题经费。更有甚者，通过层层外协转包，以假合同、假外协等名义使财政经费又回到了委托方，套取财政资金。

3.预算执行与项目进展脱节。科研经费涉及科研管理部门、财务处、资产管理处等部门，部门之间缺乏良好的沟通协调机制和信息共享平台，导致科研项目管理往往与经费使用和管理脱节，造成经费开支与项目进展不匹配。有的项目超出预算范围，有的预算执行缓慢，存在大量账面结余。也有一些科研负责人对预算认识不清，认为项目预算是有弹性的，不能合理估算项目成本，导致预算缺乏科学性，影响预算约束力和有效性。

4.经费报销中存在违规现象。存在虚开发票、虚假报账等违规现象。报销审核不细致，原始凭证等支撑材料不完整，如只有大额采购票据，但没有相关审批及出入库手续，只有差旅费支出票据，而没有出差事由、天数、人数、住宿标准等具体明细。譬如一些科研人员将申请的横向科研经费挂靠在校外单位，脱离学校对资金的监管，造成高校资金的流失；有的科研资金不进入学校，却利用学校的实验室、仪器设备等进行试验，造成高校资产流失，不利于高校科研可持续发展。

（三）经费结算及结余管理存在的问题

1.科研经费核算不准确。一是人员经费核算不合理。高校大多数科研人员既从事科研工作又承担教学任务，其工资薪资全部由教育经费划拨，但科研人员参与课题研究的劳动力成本特别是智力劳动成本不能从科研项目的成本中体现出来，造成教学成本偏高而科研项目成本不完整的现象。二是高校对间接费用提取比例不高。根据《财政部、科技部关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教〔2011〕434号）规定，科技部主管项目可按直接费用扣除设备购置费后的一定比例计提 （500万元及以下部分不超过20%，500万至1000万元的部分不超过13%，超过1000万元的部分不超过10%），其他类型项目如国家自然科学基金、国家社科基金等还没有制定间接费用计提标准，高校对现有仪器设备及房屋、日常水、电、气、暖消耗费用的相关支出没有可参照的标准指标，对科研活动所耗用的资源不能进行单独计量，还是不能全面反映学校在科研活动上所发生的间接经费，导致科研经费核算不真实完整。

2.结题不结账现象普遍。究其原因如下：一是财务部门与科研管理部门沟通不畅，缺乏协调与合作，财务部门无法及时获取结题信息，造成结账不及时。二是一些项目负责人认为课题是自己争取来的，将课题经费据为己有，结题后继续用于其他开支，导致长期挂账和资金闲置。为了花掉经费，科研人员绞尽脑汁“各显奇招”，套取现金，违规操作。三是各高校对已结题项目的结余经费监管较为松散，没有明文规定使用用途。很多高校简单地将结余经费转为项目启动费，用于报销招待费、汽油票等原先不能报销的内容，一些项目组甚至可能在项目执行到期时突击使用经费，造成项目结余经费的浪费。

三、科研经费全过程管理存在问题的原因分析

（一）科研经费管理体制不够完善

1.缺乏统一的科研经费管理制度。目前政出多门，权责不清，出现“九龙治水”局面，经费管理碎片化、科研项目目标聚焦不够等问题突出。财政部、科技部分管不同类型科研项目，但由于各部委之间缺乏沟通协调，制定的内容差异颇大，无法形成全国统一的科研经费管理办法。而高效科研经费来源多元化，有的教师同时承担几个不同类型的项目，对应不同的政策标准、预算编制方法，往往造成科研人员、科研部门及财务部门等难以掌握和执行。

2.高校内部缺乏系统有效的科研经费管理制度。一是高校领导对科研经费管理重视程度不够。二是高校科研经费管理制度改革滞后，没有及时根据政府部门出台的规范文件进行调整。三是高校科研经费管理制度执行不到位。

（二）缺乏科研经费效益评价。高校主管部门缺少对科研项目经费使用情况的绩效考核，国家各科技主管部门对项目的结题验收和成果鉴定要求较高，但对科研经费使用情况的审计检查重视度不够。部分项目负责人认为经费应该由自己支配，又缺少财务知识，加之缺少相关考核评价指标的引导，因此项目负责人往往不重视科研经费的全过程管理。

（三）对科研经费所持观念有认知错误

1.科研人员对科研经费的公共属性不明确。由于学校科研项目的获取主要靠科研人员个人的学术水平、学术影响力和个人关系能力，所以科研人员思想上有强烈的科研经费自主支配意识。另一方面学校为了鼓励科研人员多争取科研项目和科研经费，除了国家对经费预算支出结算各环节有明确规定的纵向科研项目外，对横向科研经费的使用管理一般都比较宽松。并且科研经费的使用实行项目负责人责任制，经费到账后科研管理部门要向项目负责人发放经费卡，然后每次报账时报账人须持经费卡报账，不得超支。因此许多项目负责人普遍认为科研经费的使用权应归属于科研项目组。

2.学校科研经费管理的相关政策宣传不到位。许多高校对科研经费管理的政策培训重视不够，不能及时将相关政策内涵传达到位，科研人员对科学研究投入大量精力，不重视也无法兼顾科研法律法规、税收政策、财务知识的学习和领悟，根据自身的理解使用科研经费，违纪违法的情况时有发生，这既不利于引导和保护科研人员，也不利于高校财务管理的高效开展。

四、优化高校科研经费全过程管理的对策

（一）完善顶层设计，加强统筹协调。坚持科技体制改革，不断完善顶层设计，打破部门分割，加强科技、财政等部门互动，整合各部门的科技规划和资源，在政策制定和资源配置上加强配合，制定全国统一的科研政策法规，进一步完善科研经费管理机制，推动我国创新驱动发展战略的实施。

（二）完善高校内部科研经费全过程管理制度。应建立科研经费全过程管理机制（如表1所示），以项目组为核心，将财务、科研、审计、资产管理等部门紧密联系，加强沟通与协调，建立联动机制，将科研经费管理扩展为事前、事中及事后的全面控制管理，提高科研管理水平。

表1 高校科研经费全过程管理机制

1.严格科研经费预算管理，实现事前控制。一是制定合理的预算体系及预算标准。学校应根据国家相关规定，结合学校实际和具体科研项目，细化用于科研绩效奖励的比例和数额的相关规定。遵循科研活动的基本规律，重视科研人员的智力劳动，对主要依靠智力付出的科研项目，要加大绩效奖励的比例，充分调动科研人员的积极性。二是建立科学的科研经费预算审核制度。学校应协调课题负责人、科技、财务等管理部门，加强对科研经费预算的审核。三是规范外协经费管理，重点审批非联合申报单位的经费外转。从申请立项开始就要明确工作内容和承担单位，严格控制预算，着重考察外协经费预算编制的必要性和科学性，尽量将外协经费安排到真正做事情的单位，保证经费预算的可行性和合理性。

2.健全科研经费使用相关制度，实现事中控制。 一是完善科研经费信息化建设。建立连接课题负责人、科研、财务、资产管理等部门的数字化科研管理系统，满足参与科研管理各方的信息需求，如随时查询项目经费的到账、支出、结余明细、科研设备购置等情况，实现预算执行由结果控制向过程控制转变。二是加强经费预算执行过程的管理和控制。在使用科研经费时，财务人员要及时将科研经费的支出信息反馈给项目负责人和相关职能部门，使科研经费相关方能及时了解经费使用情况，确保科研经费与项目实施进度相符，保证经费的合理使用。三是严控对科研经费进行预算调整。学校应根据相关规定履行预算调整手续，对于确实有必要进行调整的，应按要求由课题负责人提出申请，由课题承担单位科研、财务部门共同审批，相关主管部门予以确认。

3.把握经费结算及时与准确，加强科研经费结余管理，实现事后控制。一方面科研项目通过验收且结题后的一定期限内应及时办理结账手续。高校科研管理部门应紧密跟踪各个项目进展情况，关注科研项目是否能够按照项目委托方的要求按时结题，并通过验收。另一方面《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号）指出，根据项目验收情况及承担单位信用评级，决定项目结余资金是由单位统筹安排用于科研活动的直接支出，还是按原渠道收回。因此有必要加快科研信用体系建设，建立“黑名单”制度，将科研经费结余根据与项目承担单位信用评级情况相结合。同时学校应根据国家和主管部门的相关文件，制定项目结余经费的具体管理办法。

（三）完善科研经费绩效考核机制。高校应逐步建立健全科研经费使用的绩效考评制度，重视对社会效益与经济效益进行考核和评价，不断提高资金使用效率和效益，提升高校科研项目管理水平。对经费管理规范、使用合理的科研人员，给予正面激励，从而有效调动科研人员的积极性；惩罚科研经费管理混乱，在经费使用过程中存在挪用、挤占科研经费等违规行为的项目组，发挥震慑和教育警示作用，规范科研行为。

（四）加强科研服务队伍建设

1.重视科研经费管理宣传教育。及时组织高校财务人员学习国家科技政策、税收政策及科研专项经费管理办法等政策精神和内涵，不断提升财务人员的专业能力。同时财务部门应加强对科研项目团队人员的基础财务知识、科研经费政策法规的宣传和培训，使项目负责人熟悉科研经费从预算到决算的整个管理流程，做到合理编制预算、依法合规列支经费，从而规范经费的使用和管理。

2.打造集科研与财务知识于一身的专业服务队伍——科研财务秘书（助理）。协助项目负责人进行科研项目系统全面的管理及科研经费从立项到决算的全面控制，实现财务管理对科研活动的事前、事中、事后全过程跟踪管理，促进科研活动的顺利开展。科研财务秘书（助理）既要具备高校会计核算、税收政策等财务知识和实际工作经验，又要对不同来源科研经费的管理办法和相关政策了然于胸，掌握科研任务从立项到结题验收各个环节的管理要点。笔者所在高校，试行学院财务秘书制度，财务秘书协助学院开展财经政策纪律宣传、科研经费管理、会计核算服务等工作，初步建立了科研财务全过程指导服务体系，将科研人员从繁杂的日常事务中解脱出来，极大地推动了学校科研事业的发展。

（五）完善科研经费全过程监管体系

1.加强高校内部审计建设，重视科研项目的绩效审计工作，实现审计的全过程参与。进一步明晰学校科研、财务、审计部门以及项目负责人在科研经费使用和管理中的职责和权限，将经济责任落实到位，不断加强高校内部控制体系建设，加大科研经费预算执行过程的监督检查力度，进一步完善科研经费使用的约束监督机制。

2.建立常态化的自查自纠机制。高校应对科研项目金额重大的项目进行全过程跟踪审计。跟踪检查一些重要科研项目经费的使用和管理情况，以便及时发现问题，及时制止弄虚作假、挪用、贪污科研经费等违规行为发生。

3.建立健全科研项目信息公开制度，引入社会监督机制。让国家科技资金使用更加透明、阳光，进一步优化科研经费合理配置，除涉密及法律法规另有规定外，国家项目主管部门应当按规定向社会披露科研项目的立项、资金安排和验收结果等信息，接受社会监督。高校应在学校网站上及时公开公示全校科研人员科研经费各个阶段的信息资料，包括科研项目申报、经费预算、经费使用明细与结余、项目研究成果、项目审计验收等情况，接受群众监督。■

1.财政部、科技部.2011.关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知[Z].财教〔2011〕434号。

2.陈冬妮.2013.应用型大学横向科研经费管理策略[J].财经界，11。

3.国务院.2014.国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见.国发〔2014〕11号。

4.国长青.2014.科学事业单位横向科研经费管理存在问题及对策[J].管理视野，10。

5.李江华、徐顽强.2014.法人责任制下的高校科研经费管理[J].中国高校科技，9。

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8.徐光英.2015.探索加快高校科研经费管理内控制度建设[J].科技创业，14。

9.赵善庆.2015.加强高校科研经费管理的策略[J].财会月刊，2。