政务院1951年发《公文处理暂行办法》存在的三个遗憾

郑彦离（中州大学图书馆，郑州450044）



政务院1951年发《公文处理暂行办法》存在的三个遗憾

郑彦离
（中州大学图书馆，郑州450044）

摘 要：政务院1951年《公文处理暂行办法》存在三个遗憾：公文汉字竖行自右至左排，未设请示文种，未明确公历日期用阿拉伯数字标注。文字横排较竖排更符合阅读用眼科学，1884年后汉字横排文献越来越多。将需审批与供阅读的公文分设文种更便于处理，晋察冀和陕甘宁边区政府分别于1938年和1942年做了这方面的规定。用阿拉伯数字标注日期比汉字便于书写，1920年代起，就有不少人采用便利写法。规定中留下的遗憾可能与制定者的认识有关，制定政策要考虑社会多数人的认知习惯。

关键词：政务院；公文；排版；文种；数字

1951年9月29日，中华人民共和国中央人民政府政务院发布《公文处理暂行办法》。这是中华人民共和国建国后由国家最高行政机关正式发布的第一个公文处理规范，它是在总结建国前中国共产党及其领导的政权公文处理工作与公文处理制度建设的基础上制定出来的，同时也是在总结我国历史上包括国民党政权在内的其他政权组织的公文处理工作与公文处理制度建设的基础上制定出来的，因此是笔者看到的相较此前各代公文处理规定中总体最完善、最科学的一个。它比较全面地吸收了历史上公文处理工作中那些相对科学的做法，摈弃了那些影响公文效能良好发挥的规定，在当时的背景下，应该说是总体最先进、最科学的一个规定。但是，由于当时的一些历史局限，使该规定存在一些在当时也不够先进的内容，形成了几点历史遗憾。本文仅就该规定中未要求汉字自左至右横排、未设请示文种和未明确用阿拉伯数字标注时间问题进行评议。

一、未要求文字自左至右横排问题

该办法第四条规定，公文“直行竖写，自右而左（如需横写时，必须自左而右）”。也就是说，除了括号内所言的“需要横写”的情况，即其没有明确点明，实际指横填的表格中文字、以拼音性文字书写的文章等情况外，一般公文应“直行竖写，自右而左”排版。现在我们都知道，文字横排较直行竖写，更符合人的视觉左右平移习惯，而且避免了由于文字直行竖写使人阅读时需频繁抬头低头造成的颈肌、颈椎劳损。另外，文字横排的公文如需附带横填的表格比直行竖写的公文附带横填的表格，在视觉上前者较后者风格统一、美观。当然，这里所谈的文字横排的优点，在上世纪50年代初该办法发布时，并未成为社会的共识，当时不少人受传统书写习惯的影响，起码并未意识到文字直行竖写的弊端，因而固守传统书写排版习惯。

毫无疑问，我们不能随意批评20世纪50年代初坚持文字直行竖写的人，而应追溯他们坚持的原因。

在汉字使用历史的相当长阶段里，文字直行竖写比横排科学。如在殷商甲骨文时期，用小刀在动物的骨片上刻字，若左手压骨片横放，右手持刀刻字，由于左手与刻刀行进的路线处于同一横线上，刻刀失滑的惯力，极易出现刺割左手的情况。而采用左手压骨片竖放，右手持刀刻字，因压骨片的左手按压位置在骨片的上部，而右手持刀一般左右或向下行进用力，即使持刀失滑，一般也不会刺割到压骨片的左手。在春秋战国及秦汉时期，主要用竹木做文字书写的载体。由于供写字用的竹木片为细长状，写字的竹木片用绳串在一起，收卷与展开左右比上下习惯且用力方便，所以汉字直行竖写比横行排版更便阅读。东晋至南北朝时期，文书用纸书写，按理说纸的幅面大，可横写横排，但由于当时文书采用卷轴式收卷，所以文字直行竖写在展开时也比横排更便阅读。唐宋至清末，文书采用折叠式，由于这种折叠是左右式的，所以汉字直行竖写也便于展开阅读。

民国以后，文书的装订基本和今天的形式相同，文字直行竖写较横排更便阅读的优点失去，本文前述的弊端突显。并且由于人们习惯于用右手持笔写字，造成无论是用毛笔或是钢笔等直行竖写，要么右臂高抬持久很累，要么右肘压纸容易抹擦已写好的文字，改用横写横排已成理智和科学之选。因此，虽然民国初至此后的约40年时间里文字直行竖写占据主流位置，但此间越来越多的人呼吁并尝试推行汉字横写横排。

据有关学者考察，我国发现的最早采用文字横排的书籍是1884年“点石斋印书局石印出版的《无师自通英语录》一书”。“该书是中英文对照本，英文是从左往右排，中文是从右往左排”。［1］此后的1902年，商务印书馆出版横排的严复著《英文汉诂》。［1］1909年，文字改革学家刘世恩先生的《音韵记号》一书出版。该书“文字为从左至右横写”。1915年1月，上海出版的《科学》月刊创刊号，全部文字皆从左至右横排。［2］1937年，叶籁士主编的《语文》月刊也采用了文字横排形式。［3］公文方面，笔者从中国第二历史档案馆编的《民国时期文书工作和档案工作资料选编》中看到，1912年9月27日发布的《司法部文件保存细则》中提供的“文件调取证”证头样式为横写，但顺序自右至左。［4］121而1916年11月3日发布的《内务部各司科缮办文件办法》中提供的缮办文件登记表样式则是文字横排从左至右。［4］1721933年8月26日，行政院发布《各部会审查处理公文改良办法》，其提供的“未办文件报告表”样式，文字也是横排并从左至右。［4］2901941年10 月12日，财政部发布《废弃档案移交销毁办法》，其提供的卷目提要清册格式，同样为文字横写并从左至右。［4］5011947年，国民党政府进行行政管理改革，其工作竞赛推行委员会1947年6月12日颁发的《档案管理工作竞赛实施办法纲要》中的“各项文件计算标准表”内的文字全为从左至右横写。［4］473

当然，前面所提到的公文，全部是国民政府方面的规定。中国共产党及其领导的机构等，在1949年建国前，长期处于战争或隐蔽状态下工作，一直受着生存和发展的危机威胁，来不及专门研究公文的排版形式问题，而主要是借鉴当时的社会主流做法及考虑自己的实际需要来处理此问题。但是，也有一些党的机构和人员注意借鉴社会上有的虽非主流却属先进的做法，采用汉字横排方法。属于表格的，如1925年11月18日团中央《通告一○八号》中规定，各地团执委会要建立有关文件薄。其提供的“收文登记薄”和“发文登记薄”格式中文字为横行排版。［5］261926年2月13日，中央77号通告中要求组织部门上报统计表册，其下发的每月党员调查统计表表头文字也是横行排版。［5］14编于1932年至1936年的中央文库文件目录，其文件目录文字也为横行排版。［5］541942年，中央秘书处印制了“传阅单”样式，文字同样为横式排版。［5］87属于正式文件的，费云东和余贵华在他们合著的《中共秘书工作简史》中提到，中共上海区委会1927年《通告第10号》和1926年7月21日中共上海区委秘书处出版的《区委秘书处通讯》就是横排的。他们抽样检查了1925年至1927年的25份中共方面的文件，发现其中竖写的有20份，横写的5份，［6］24表明文件横行排版已经为不少人所接受和喜欢。基于此，1948年7月11日，由中共中央办公厅机要室叶子龙起草并发出了关于文件《抄写标准》的通知，“根据中央办公厅的要求，中央各部委秘书部门对文件规格都做了规定，其中要求“文件一律横写，不再直写”［6］337。至此，全国党的系统公文，朝统一横行排版方向发展。然而遗憾的是，面对汉字横行排版的优势和国内已有的该方面形势，政务院1951年9月发布的《公文处理暂行办法》却仍规定公文“直行竖写”，无疑是个瑕疵。

二、未设请示文种和未明确用阿拉伯数字标注时间问题

1.未设请示文种问题

中国古代的上呈文种很多，如汉朝时规定的仅臣僚上呈皇帝的文种就有章、表、奏、议等。唐朝时规定的正式上呈文种也有表、状、笺、启、辞、牒六种。但是，虽然中国古代使用的上呈文种很多，却几千年未将需汇报上级知悉与需请上级批示答复的文件分设文种。其结果是作为收文机关的上级不能从文种上判定是否需要给予下级审批回复，当然也就没有明确上级的审批回复责任。另外，作为发文机关的下级也不好断定上级能否给予自己审批回复，从而可能需要增加催询。清朝时，设置了“详”这个文种。对此，王铭在其所著的《文书学理论与文书工作》一书中解释：“清朝下级官署提请上级官署批示事项，用详。详的使用有类似于今天的请示有待批复之意。”［7］84这表明，从文种设置上突出请示类文件特征，便利对之的判定与处理开始引起重视和注意想办法解决。民国时期，国民政府的正式公文规定中，笔者未见其设置专门的请示性文种，但1922年发布的《交通部全国第一次铁路文书会议案录》中有“变更公文格式”内容，提出“试拟格式数种，假定其名曰行查单、曰行知单、曰请示单、曰报告单”。“如局对于部有所商请，则用请示单，书于首栏，即以寄部。部中核定办法后，即于原单之次栏批示，就骑缝裁下发局。其寻常有所报告，则用报告单”［4］196。这里的“请示单”虽是简易公文，不是标准的传统意义公文，但其毕竟是真正意义的报告与请示分设，表明了当时有关部门对独立设置请示文种必要性的认知。

中国共产党领导的晋察冀边区政府比之更进一步，于1938年4月发出的《晋察冀边区改革公文的理论与实际》指示信中，正式将报告与请示文种分设，并明确：“报告——工作报告、工作经验、工作反映（与）检讨”，“请示——请求上级答复问题时用之”［8］277。这个规定与现在国家公文处理规定明确的报告和请示的适用情况区别相当接近。1942年1月，中国共产党领导的陕甘宁边区政府秘书处发布《陕甘宁边区新公文程式》，文中明确：“凡是下级对上级人民政府，有所陈述、请示、要求的，一律用呈文。”“凡是下级对上级做每月报告或三月报告，就是凡带总结性的报告，一律用报告。一般带陈述、请示、要求性质的事件，不用报告。”［8］278这里，不仅与报告独立设置请示文种，而且明确两文种的适用情况区别。但遗憾的是，时隔9年之后，前述的公文处理暂行办法却规定，“对上级陈述或请示事项用报告”，未将请示文种单设，让人颇感意外。

2.未明确用阿拉伯数字标注时间问题

政务院1951年发布的《公文处理暂行办法》并没有明确公文标注时间应使用的数字类型，但其文中有这样的话，“公文内引用年、月、日，均须具体写明，如一九五一年，不得写成‘五一’年”。这意味着，要求标注时间的数字是汉字。众所周知，文字是表达交流的工具，而工具的基本要求是在满足使用功能的前提下，尽可能便于使用。从这个角度衡量，阿拉伯数字用以标注时间，可达到显示时间准确的要求，并且比汉字书写简便，因此应作为标注时间的首选数字类型。因此，虽然1949年前无论是国民党政府还是中国共产党领导的政权都没有规定使用阿拉伯数字标注时间，但仍有不少组织或个人认识到用阿拉伯数字标注时间的便利，主动甚至是习惯性地用阿拉伯数字标注时间。如1925年1月团中央发出的《关于召开第三次全国代表大会的通知》中有“决定1月23日举行”字样。［5］12《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》，标明的时间是“1934年2 月17日”。［6］148又如1936年1月16日中共中央秘书处发出的《转中央12月23日政治决议案内容致国涛电》［6］186，也是用阿拉伯数字标注时间。形成于1938年由林莎写的《关于满洲组织的概况》一文中，也有“1935年我代理秘书处的工作时”字样［6］168，同样用阿拉伯数字标注时间。私立武昌文华图书馆学专科学校1940年度校务行政计划与工作进度［4］660和该校1943年秋季招生简章［4］657，两文件标题中的年份也是用阿拉伯数字标注。

这里所举，虽然例子不多，但代表性强。有组织行文标注时间用阿拉伯数字的，也有个人行文采用同样方式的；有文中标注时间用阿拉伯数字的，也有标题中标注时间采用该数字类型的；有中共组织行文标注时间使用阿拉伯数字的，也有其他社会组织行文标注时间采用此数字类型的，说明使用阿拉伯数字标注时间已相对广泛。并且，这些例子的形成时间有1920年代、1930年代及1940年代，时间跨度相当长，说明使用阿拉伯数字标注时间已为许多人所喜欢，甚至到了习惯的地步。遗憾的是，前述公文处理暂行办法没有明确使用阿拉伯数字标注时间。

三、“三个遗憾”产生的原因探讨

前述三个遗憾的产生，很容易使人认为是该公文处理规定的制定者认识与视野的局限造成的。笔者未调查过那些制定者，因此不能对之进行判断。但可以肯定的是，那三个遗憾的确是遗憾。理由除了笔者对三个问题的认知外，更重要的是三个问题在国务院秘书厅1956年10月23日发布的《关于对公文名称和体式问题的几点意见（稿）》与《关于国家机关公文、电报和机关刊物横排横写以后采用阿拉伯数码的通知》两个文件中得到了与笔者认知相同的解决，并至今得到肯定和沿用。那么，当时三个遗憾产生的原因到底是什么？

按照常理，汉字横排问题早在1917年7月1日初刊于《新青年》第三卷第五号的《致陈独秀论应用文之亟宜改良》一文中，钱玄同就提出“改右行直下为左行横迤”［9］观点。1950年6月，著名华侨领袖陈嘉庚向全国政协二次会议正式提案倡行汉字横排。前文例举的图书、公文等已存在很多汉字横排情况，以追求进步和注重实际的中国共产党领导的政务院不可能没有这方面信息，制定的规定不该出现前述的遗憾。请示文种设置问题，前文例举的那些情况，政务院的该规定也不应存在前述遗憾。（公历）日期用阿拉伯数码标注问题，钱玄同也在前述文章中提出过“数目字可改用阿拉伯码号”，“此法，既便书写，且醒眉目”的观点，前文列举的日期用阿拉伯数字标注的情况，同样使政务院的该规定不应存在该方面的遗憾。然而，三个遗憾客观存在，笔者分析，遗憾的产生可能由于下面的原因：

其一，该规定制定者习惯于汉字竖行自右至左排，报告事项与请求审批用报告文种，标注日期用汉字，不认为其有问题，或认为其有一定问题，但程度很轻，改不改无所谓。

其二，认为汉字竖行由右至左排、及日期用汉字标注和请示事项用报告文种，是一种传统文化现象，应该尊重和保持。

其三，政策制定不同于发表论文、表达观点，后者可随自己研究所得比较自由地表达，而前者却要充分考虑社会的可接受性，否则会遇到抵触，难以落实推行。虽然制定不同于传统习惯或大众认知，但是正确的政策可通过宣传、教育和引导措施来进行落实，但毕竟落实的难度相当大，因此制定政策时，往往不仅考虑其内容的正确性，而且要充分考虑其可行性。1951年的中华人民共和国政务院，是领导全国各地各行业的国家最高行政机关，其制定的政策、规定，不仅当时的中国共产党各级组织要能够接受，而且当时的其他社会组织也得能够接受。前述公文处理规定1951年9月发布时，全国大陆整体解放不足两年，如果党领导的组织制定的政策虽然正确，但与当时全国绝大部分人的习惯认知有抵触，就会影响到这些政策的社会认可度和推行落实度，同时可能影响社会成员的心理稳定和思想统一，进而还可能影响到其他方面的工作。从这个意义上说，本文所述的《公文处理暂行办法》存在的三个遗憾，在当时有一定的合理性。

参考文献：

［1］钱军.可贵的探索［J］.江苏图书馆学报，1996（2）.

［2］王宗征.钱玄同不是最早提出汉字竖写改横写者［J］.语文学习，1989（9）.

［3］陈允豪，张惠卿.赤心奉献语与文［J］.出版史料，2011（2）.

［4］中国第二历史档案馆［C］／／民国时期文书工作和档案工作资料选编.北京：档案出版社，1987.

［5］费云东，潘合定.中共文书档案工作简史［M］.北京：档案出版社，1987.

［6］费云东，余贵华.中共秘书工作简史［M］.沈阳：辽宁人民出版社，1992.

［7］王铭.文书学理论与文书工作［M］.武汉：武汉大学出版社，1994.

［8］李昌远.中国公文发展简史［M］.上海：复旦大学出版社，2007.

［9］林文光，编.钱玄同文选［C］.成都：四川文艺出版社，2010.

（责任编辑 刘海燕）

Three Regrets of the Interim Measures for the Handling of Official Documents in the Administrative Department of Government in 1951

ZHENG Yan－li
（Library of Zhongzhou University，Zhengzhou 450044，China）

Abstract：Under the 1951 official document management rules by Administrative Council，Chinese characters should be written top－to－bottom，right－to－left；documents asking for instructions were not recognized as a category；marking solar calendar dates with Arabic numerals was not clearly required.Reading horizontally rather than vertically conforms better to ophthalmology，therefore after 1884 more and more Chinese documents are written horizontally.It facilitates document management to categorize official documents into ones to be approved and ones to be viewed；Jin－Cha－Ji Border Region Government and Shaan－Gan－Ning Border Region Government made provisions in this regard in 1938 and 1942，respectively.Arabic numerals，which have been adopted by many since the 1920’s，facilitate writing much more than Chinese characters do when marking calendar dates.The regret of the 1951 rules may be due to the knowledge of rule makers，or their consideration for the habitual cognition of the social majority.

Key words：Administrative Council；archives；typesetting；type of document；numeral

作者简介：郑彦离（1960—），男，河南荥阳人，中州大学图书馆馆长，教授，研究方向为：文秘及文献学。

收稿日期：2015－09－12

文章编号：1008－3715（2015）05－0070－04

文献标识码：A

中图分类号：G931

DOI：10.13783／j.cnki.cn41－1275／g4.2015.05.013