促进农业科技成果向新型职业农民转化存在的问题及法律对策——基于福建省的调研

方金华，王 坤（福建农林大学文法学院，福州350002）



促进农业科技成果向新型职业农民转化存在的问题及法律对策
——基于福建省的调研

方金华，王 坤
（福建农林大学文法学院，福州350002）

摘 要：新型职业农民是解决我国农村当前“谁来种地”“如何种地”的最佳答案，福建省农业科技成果向新型职业农民转化存在资金投入不足、科技成果与市场需求脱节、成果转化体系欠完善、贷款和融资难、成果转化法律机制存在缺陷等问题。我们应借鉴国内外成功经验，从法治高度加大资金投入、健全激励制度、修订完善现有科技成果转化法律制度、通过立法完善相关机构体系建构、填补科技成果转化立法空白。

关键词：科技成果转化；新型职业农民

一、当前农业科技成果向新型职业农民转化存在的问题分析

（一）资金投入不足

根据《中国科技统计年鉴》，2013年全国范围内对农业科技成果的投入占各学科科技成果总和的6.5%，福建省科研经费投入占财政总支出的1.44%，投入强度位于全国中下水平，且福建省的科研经费支出仅占全国科研经费支出的2.9%，远远低于周边兄弟省市，如广东省的科研经费支出占全国的12.5%，山东省科研经费支出占全国10%［1］，由此可知福建省政府对于农业科技成果的资金投入比重偏低。在推广方面，每年我国用于农业科技成果推广的资金还不到农业总产值的0.2%［2］。另外，在基层农技推广机构中，仅有29.4%的乡镇有交通工具，35.2%的乡镇有设备仪器［3］。笔者所在的调研团队在调研中还发现，虽然地方政府出台了不少相关政策，但缺少资金支持的现象却十分普遍，使很多优惠政策无法明确落实到相关专项或科技人员身上，福建省试点县政府相关领导就曾多次向我们坦承，一些政策确实没有足够的资金加以支持。

（二）农业科技成果与市场需求脱节

目前，我国大部分科技成果转化主要依靠涉农科研院所和高等院校，但是涉农科研院所和高等院校的研发目标多是为了发表论文、出版专著、申报奖项、评聘职称，不太重视农业科技成果转化和应用推广。另外，农业科技成果的评判是由业内专家进行，他们往往从学术角度出发评价农业科研成果，较少关注科技成果能否转化应用、能否满足市场需求及达到科技成果服务农民的目的。如此，自然导致我国农业科技成果转化率较低。以植物新品种权为例，截至2011年11月1日，我国品种权转让共计182件，占所授权品种权数量的2%；从企业品种权情况看，截至2011年12月31日，国内共申请品种权3016件，授权1170件，以8700家种业企业作基数来计算，平均大约3家种业企业才有1件品种权申请，8家种业企业才拥有1件品种权［3］，转化率十分有限。

（三）服务于农业科技成果转化的相关机构体系欠完善

1.推广机构方面

目前，我国农业科技成果转化率偏低的重要原因之一是农业科技成果推广机构的运作过于封闭，虽比较重视自我发展，但未真正意识到与相关农业科研单位合作的重要性，往往缺乏有效交流和沟通。更为严重的是，目前我国推广队伍里大专及其以上学历人员仅占50%，其中40%从业人员为非农专业［3］，专业知识素质整体不高，没有形成适应市场机制的专业化服务性推广队伍，这也是亟待解决的问题之一。

2.评估机构方面

随着我国经济的发展和体制的更新，以科技成果鉴定为主的现行农业科技成果评估体制渐渐显露出一些缺陷：首先，鉴定人员资格评审标准不明确。鉴定人员毋庸置疑是科技成果公正、规范鉴定中的重要环节，然而在我国现行科技成果鉴定体制中并没有一系列明确且规范的鉴定人员资格评审标准，这将导致鉴定人员的资格和其所作鉴定遭受质疑，其公信力大大降低。其次，与市场经济要求不相适应。科研单位选择一项农业科技成果是以自身利益为决定因素，而在市场中生存和发展的企业，其所选择的农业科技成果能够带来的效益必然由市场来衡量。现行科技成果鉴定体制是以政府行政行为为主导实施的，与市场经济要求不相适应，导致农业科技成果转化率较低。最后，缺乏行之有效的转化监督机制。没有有效的监督机制，加之缺乏相应配套措施，将导致一些规定无法落实到实处，相关鉴定单位往往“自由裁量”［4］。

（四）新型职业农民贷款、融资难，无力承担风险

农业科技成果转化面临着自然、市场、技术等多方面风险，传统农民一般不愿冒这种风险，他们只接受成熟并得到多次验证的农业新技术。而具有更高科学文化素养的新型职业农民即使愿意承担风险，目前狭窄的融资渠道也往往令其心有余而力不足。新型职业农民向银行申请贷款，通常都需有相应的担保，银行才会批准。因此，出台相关融资、贷款优惠政策，并切实落实到位，才能真正促进农业科技成果向新型职业农民转化。

（五）在新型职业农民的培育上存在缺陷

农业科技成果转化主要对象是新型职业农民，新型职业农民能否得到培育、认定、发展壮大，在很大程度上决定着农业科技成果的转化效率和效果。

1.土地使用权流转不畅限制了新型职业农民扩大再生产的能力

对于新型职业农民来说，能够获得足够多的土地使用权是扩大再生产的关键因素之一，要满足新型职业农民的生产需求，就要保证土地的有效流转。笔者所在的调研团队在调研中发现，福建省部分地区和湖北黄冈地区部分新型职业农民培育对象在土地流转中会遇到流转土地难以连片，肥沃平整的土地流转价格高，容易流转的土地大都是贫瘠低产，荒坡岗地，灌溉条件差，土地租期短或无定期等问题［5］。

2.培训内容与新型职业农民需求脱节

目前新型职业农民的培训内容在一定程度上与其现实需求缺乏有效对接，主要表现在：一是培训模式单一。多以课堂理论教学为主，缺乏下地实践培训，对不同文化程度的农民培训往往进行统一教学，培训效果欠佳。二是培训时间没有贴合农民实际。新型职业农民系统培训需要较长的时间，一般农民难以接受因参加培训而耽误家中产业或打工挣钱的机会［6］，这在一定程度上影响了农民参加新型职业农民培训的积极性。

3.新型职业农民资格准入制度不完善

目前我国还没有出台相关法律法规和配套政策来规范新型职业农民资格准入，对新型职业农民认定尚未形成统一的全国性标准，但各试点地区均制定了有鲜明地方特色的分类依据和认定标准，且总体差异较大。如武汉市东西湖区按类别认定，山东省以经营状况认定，福建省按生产规模认定［7］。即使是同一个标准，不同试点地区又有不同具体标准，比如在福建省永定县，对新型职业农民的认定，要求从事果树生产的，其土地经营面积应达到30亩以上，从事蔬菜生产的，应达到10亩以上，从事畜牧业养殖的，生猪年存栏应达到200头以上、兔养殖年出笼应达到3000只以上、蛋鸡蛋鸭年存笼应达到2000只以上、肉牛年出栏应达到50头以上、羊养殖年出栏应达到300头以上［8］；而在福建省漳平市，则要求从事茶叶经营的应达到50亩以上，从事蔬菜经营的应达到30亩以上，从事花卉经营的应达到年产盆栽2万盆以上，从事大棚花卉和蔬菜产业的应分别达到15亩和5亩以上［9］。在认定程序上，我国目前没有明确的新型职业农民认定机构，也没有制定统一的认定标准和规范的认定程序。虽然有较为规范的“农业职业资格证书”考核，但仍存在考试内容不完善不合理，农业职业资格证书吸引力不强，证书效应弱等问题。因此，要培育新型职业农民，就要加大对新型职业农民资格的保障，提高他们的积极性，增加他们对具有新型职业农民资格的自豪感。

（六）我国农业科技成果转化法律机制存在缺陷

当前我国农业科技成果转化的政策法规制度体系不健全，散乱而又笼统，立法步伐落后于实际发展需求，针对成果转化的主体与受体的保障性、激励性、约束性、规范性的政策法规制度设计严重不足。已出台的政策法规制度，往往过于强调指导性和原则性，其针对性和可操作性并不强。虽在政策导向上对新型生产经营主体（如专业大户、专业合作社、家庭农场和农业产业化龙头企业等）的培育和扶持有所规定，但相关政策与制度设计注重宽泛笼统的倾向性和导向性，缺乏具有可操作性与针对性的保障内容［10］。可见，我国对农业科技成果向新型职业农民转化的法律保障少之又少，目前促进农业科技成果转化法律保障机制仍存在一定缺陷。

1.关于农业科技成果转化的相关法律位阶不高

我国目前施行的《科学技术进步法》《促进科技成果转化法》等均是由全国人大常委会通过的，位阶不如由全国人大通过的基本法律，这会使得农业科技成果转化的相关法律不能够引起足够重视，可能会制约相关法律对农业科技成果转化的推动［11］。

2.农业科技成果权属不清晰，利益分配不明确

农业科技成果大多来源于高校、科研院所和企业，且一般属于职务发明，而在我国的知识产权立法中，科研成果的归属偏向于单位，相对削弱了科研人员在发明创新中的积极性。这一方面使得科研成果可能会因为部分单位的怠于实施而导致无法转化，造成转化率低下；另一方面，科研人员即使想要自行申请保护，也因得不到法律的保障而无法实现，发明创新的积极性受到一定程度压制。

我国对职务发明创造的利益分配标准不明确，缺乏具体实践性。比如法条中常有“一定比例”的词语出现，却没有对“一定比例”作具体界定。虽然《促进科技成果转化法》和《关于促进科技成果转化的若干规定》规定了“30%”“5%”的具体比例，但明显偏低，且对“转化收入”等关键性概念仍未确定，科研人员利益分配得不到有效保障，只会抑制他们的创新积极性，从而在事实上阻碍了农业科技成果的转化。

3.原有相关法律法规不适应农业科技成果转化

我国现有一些相关法律如《合同法》《公司法》《专利法》《保险法》《证券法》中某些规定不适应当前农业科技成果转化的新情况，应针对因农业科技成果转化而出现的立法缺陷进行修订完善。例如，在《专利法》中，关于职务发明创造与非职务发明创造的区分标准，规定过于模糊；在《合同法》中，未考虑高等院校与企业合作开发合同中双方主体的特殊地位，未对知识产权权属分配的合同条款进行进一步规定和强调，导致农业科技成果转化过程中知识产权纠纷频发［12］。以上相关法律是农业科技成果转化的重要法律保障，对转化效果起到不可或缺的促进作用，应当尽快对它们进行相应修订和完善。

4.我国农业科技成果转化法律机制仍存在立法空白

农业科技成果转化包含在科技成果转化之中，而科技成果转化法律体系是一个庞大的系统工程，目前仍然存在许多立法空白亟需填补，如《风险投资法》《产、学、研合作法》［15］《科技投入法》《中介机构规范法》《评估、推广管理法》［14］《新型职业农民资格准入法》等相关单行法亟待制定，立法步伐应当跟上实际发展的需求才能与时俱进，通过法律的引导和规范，为农业科技成果转化提供坚实保障。

二、国外及国内兄弟省市促进农业科技成果转化的成功经验

（一）国外的成功经验

1.资金保障方面

1972年通过的《美国农业与农村共同发展法》永久授权美国农业部农场服务局建立“联邦农场贷款项目”，向无力从商业机构取得贷款的弱势群体和新农民经营的规模较小的家庭农场发放贷款，还通过降低借款条件使更多职业农民获得借款资格。在《美国联邦农作物保险法》中增加了“新农民条款”，降低保险费［15］，降低新职业农民的投资风险，为农业科技成果向农民转化奠定良好基础。在税收优惠上，比如德国法律明确规定：企业添置新设备中有1／3以上为用于研究和开发的，享受税收减免［13］。其实，在经济发达国家，凡是有利于研究和开发的项目和活动均可享受税收优惠，并非仅仅高新技术企业独享，其中当然也包括农业部门，这在一定程度上刺激了科研企业对农业科技成果转化的投入。

2.激励制度方面

美国1994年颁布的《统一有限公司责任法》中就为知识产权股权化提供了法律依据和法律保障，极大地调动了科技人员的积极性。日本《专利法》第107条规定：“大学向民间机构转让的科技成果，可减免或免除1－3年的专利年费；对于经认定符合条件的创业者，在实施特定科技成果转让时，专利厅长官有权减免其专利申请手续费。”［13］一些经济发达国家还对申请专利程序进行了特别规定，可以根据科研人员或高等院校的要求简化审查流程，加快审查，不仅减小了科技成果因过长的审查程序而错过应用生产及投入市场最佳时期的风险，还激励了科研人员将专利产业化的积极性。

3.培育职业农民方面

要促进农业科技成果向职业农民转化，职业农民的培育便是举足轻重的一环。英国实行职业准入制度和农业资格统考制度；日本实行五个层次的农业教育：新进的就农者、转岗进入农业的人员、应用型农业人才、农业指导士、农业高科技人才和教学人员；韩国与日本有些类似，根据不同地域、不同级别，对农民进行不同方向、不同层次、不同目标的培训［16］。“他山之石，可以攻玉”，我国城镇化水平较低和农业科技成果转化率偏低的今天，其实也是发达国家的昨天，经济发达国家的以上经验证明了培育职业农民是解决农村人力资本困境的有效途径，只有大力培育职业农民，才能较好地解决我国农业科技成果向职业农民高效转化的难题。

（二）兄弟省市的成功经验

1.浙江省金华市的成功经验

浙江省金华市的农业科技成果转化项目一直位居浙江省前列，其采取的两项措施值得福建省借鉴：第一，建设国家级农业科技园区［17］。农业科技园区是很好的孵化器，既可以共享基础设施、节约成本、促进转化，也是很好的示范基地、培训中心，且国家级农业科技园区的资源更丰富、设施更完备。目前，福建省在泉州、莆田、南平等地建有省级农业科技园区，但仅有一个漳州国家级农业科技园区，农业科技园区升级刻不容缓。第二，科技特派员深入基层。［18］金华市每年都组织涉农企业的科技特派员下实地开展创新创业活动，并定期组织科技特派员培训，既提高了涉农企业的科技创新能力，又促进了农业科技成果转化。福建省也实行了科技特派员制度并取得一定成绩，但是仍存在科技特派员平均年龄过大、专业知识和素质有待提高、推广项目方向狭窄等问题［18］。

2.广东省的成功经验

2015年广东省政府《关于加快科技创新的若干政策意见》出台，为破除制约科技成果（其中当然包括农业科技成果）转化的制度性障碍，广东省采取了一系列改革。首先，广东省规定，除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益外，赋予高等学校、科研机构科技成果自主处置权，可自主决定科技成果的实施、转让、对外投资和实施许可等科技成果转化事项。其次，对转化收益权的改革分为两方面：一方面，凡广东省高等学校、科研机构进行科技成果转化则享有收益权，转化所获收益全部留归单位自主分配；另一方面，进一步提高广东省高等学校、科研机构转化科技成果以股份或出资比例等股权形式给予个人的奖励。最后，作出打破原有职称评定体制的首创：将专利创造、标准制定及成果转化作为职称评定的重要依据，改变原有职称评定标准重论文、轻专利，导致科技成果脱离市场需求，实践性较低的弊病。［19］

三、促进农业科技成果向新型职业农民转化的法律对策

（一）立法加大资金投入，健全激励机制

福建省应当以地方法规或规章形式落实有关农业科技成果转化资金投入与激励机制：拓宽新型职业农民的融资渠道，实行低息贷款，政府提供担保贷款等；对于下拨到各个地方的农业科技成果转化资金进行专项管理，专款专用，由各地农业局监督管理，坚决保证资金的有效利用；提倡和保障科技人员以技术要素入股，提高入股比例；将科技人员在科技成果转化上的贡献纳入职称考核评定标准中；加大税收优惠，降低农业科研企业或高校的科研成本，减小资金压力；减免专利年费，简化专利申报审批程序。

（二）立法引导和鼓励农业科技成果以市场为导向，转变农业科研项目立项机制

为提高农业科技成果转化率，解决农业科技成果与市场需求脱节的难题，福建省应该通过地方立法或政策，引导和鼓励高校与科研院所摆脱“学院式”科研，在加强基础性研究和重点实践应用的基础上，加强市场调研，使农业科技成果与市场推广之间有效联系，准确把握农业生产的需求。福建省可以通过立项机制的改革，创新建立以产业化为目标导向的项目立项模式，首先在项目内容上注重产业化目标，要产出有应用价值的、符合市场需求甚至有重大突破性的农业科技成果，为保证课题的科学性和实践性，鼓励组建跨学科、跨领域的团队开展研究；其次在项目立项上，要从源头上解决农业科技成果与市场需求脱节的难题，建议将项目立项与应用结果相挂钩，推广部门比起高校和科研院所更接近市场，拥有更直观的市场需求信息，在项目实施中，推广部门要及时将第一手市场需求予以反馈，项目组通过反馈信息，再制定新的项目方案，以保证所研究的农业科技成果能够满足市场生产需求。

（三）通过地方立法完善服务于农业科技成果向新型职业农民转化的机构体系

1.通过立法规范中介服务机构的功能

福建省应当建立和完善新型职业农民合作组织，因为新型职业农民合作组织作为技术、信息中介，有两个方面优势：一方面，合作组织通过把新型职业农民组织起来，填补了政府技术推广单位、农业科研企业与新型职业农民之间的组织断层，实现了分散经营的新型职业农民与政府技术推广部门或农业关联企业的联结，弥补了后者在面对分散新型职业农民时力不从心的缺陷；另一方面，合作组织更加了解新型职业农民的需求和意愿，从而能够将新型职业农民真实的意见反馈到政府或农业科研企业，实现技术供给者和需求者之间的有效沟通。

另外，福建省还应当建立具有公信力的仲裁机构、评估机构等中介服务机构。组建仲裁机构的意义在于解决多方主体之间的利益纠纷。评估法律规制是目前我国最为缺乏的一环。农业产业领域的评估标准应当包括农业技术水平评估、应用前景评估、风险评估、预期效益评估、农业科技成果的资源需求评估、产业安全评估等；农业科技成果评估机构的设置和执业准则应当在法律中详细规定，只有法律赋予评估机构足够的权威性和公信力，才能使评估机构全面有效地发挥作用。

2.立法规制农业科技成果转化平台建设

通过立法规制各级政府建设和管理农业科技成果转化平台。该平台包括以下几个方面：第一，建立农业科技成果推广机构，提高推广人员的素质，促进推广机构与科研机构的有效合作，引入网络技术，构建一套完整的农业科技成果推广网络体系；第二，拓宽信息分享渠道，充分利用技术市场、展销会、期刊报道等途径，加强对农业科技成果信息的宣传，使得更多的新型职业农民可以快捷高效地获取农业科技成果信息，并进行交流和分析，促进农业科技成果的转化；第三，建设农业科技成果数据库和人才交流网站，充分利用网络技术，构建合理规范的网上科技成果交易平台和科技成果展览平台，这将是顺应现阶段社会经济发展潮流的最佳方式。笔者建议，福建省应当建立农业科技成果信息交流管理服务平台，平台涉及信息、交流与管理三个方面，即农业科技成果资源共享平台、成果转化服务平台和成果数据库平台。三个平台各司其职，全面、具体、及时地服务于农业科技成果转化。

（四）修订完善现有关于农业科技成果转化的法律制度

首先，从法律层面确认一些行之有效的促进农业科技成果转化的措施和方针政策。近几年来，某些试点地区出台的政策经过实践证明对农业科技成果转化起到了促进作用，地方人大和政府应当对这些措施和方针政策予以法律确认，使之具有更强的约束力。其次，明确农业科技成果的范围。应当采用目前较为主流的界定方式，就是以包括农林牧渔等在内的大农业的科技需要来界定农业科技成果范围。再次，以法律形式明确政府在农业科技成果转化方面的职能。从法律层面上规范政府为农业科技成果转化服务的职责，包括资金的投入、政策的落实和工作的组织等职责。最后，将农业科技成果转化体系建设纳入法制轨道。要建设高水平、高素质、具有国家公益性的农业科技成果转化体系，就必须形成高素质、专业性强的农业科技成果推广队伍，只有在法治铺设的轨道上农业科技成果转化体系才能踏实稳定地全速前行。

另外，我们还要进一步修改和完善《公司法》《合伙企业法》《专利法》《保险法》等法律法规的相关条款。如在《专利法》中明确职务发明与非职务发明的区分标准；对职务发明制定更为合理的权利归属，如一般情况下职务发明归单位所有，科研人员能够提供证据证明单位怠于实施时，科研人员可以自行申请专利，以保证科技成果的有效转化。

（五）填补农业科技成果转化立法空白

1.风险投资法

技术创新既存在高收益又蕴含巨大风险，科研企业、高校和新型职业农民作为农业科技成果转化的主体和受体，在转化和接受转化的过程中投入的资金、时间等成本所承担的风险往往是制约农业科技成果转化的重要因素之一。一项农业科技成果的成本越高，所要承担的风险也越大，对于资金有限的新型职业农民来说通常无法承担如此大的风险，因此风险投资作为一种分担风险的机制就体现出其重要性。我国应制定作为基本法层次的《风险投资法》，在其立法过程中，必须对投资主体、投资对象、融资渠道、风险资本、退出机制、监管体制等内容作出具体规定，为农业科技成果转化的资金需求提供充分的法律保障。

2.新型职业农民培育法

目前，只有少数地方政府制定了涉及新型职业农民培育的相关政策，但是还不够全面具体。如福建省龙岩市永定区制定了《2013年永定区新型职业农民认定及管理办法（试行）》，其中只有新型职业农民培育后的认定标准，对认定后培育方法、培训机构等没有作具体规定。国家和地方政府应当认识到新型职业农民是发展现代农业的中坚力量，其能够更好地适应现代农业生产的规模化、集约化，并对分散传统农户具有强烈的引领作用、示范作用：亦即促进农业科技成果向新型职业农民转化，不仅是发展现代农业的内在要求，也有利于农业科技成果通过新型职业农民的引领和示范而传导千家万户，带动传统农民一起创业致富。因此，应当出台《新型职业农民培育法》为培育新型职业农民保驾护航，内容应当包括统一的新型职业农民认定标准、资格考试、资格效力、培训条件、培训机构的建设、培育工作的管理和监督。

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（责任编辑 刘成贺）

Problems and Legal Countermeasures in the Process of Promoting the Transformation of Agricultural Scientific and Technological Achievements to the New Professional Farmers
——Based on the Investigation of Fujian Province

FANG Jin－hua，WANG Kun
（School of Humanities and Law，Fujian Agriculture and Forestry University，Fuzhou 350002，China）

Abstract：New professional farmers will solve current China’s rural problems.There are many problems in the process of promoting the transformation of agricultural scientific and technological achievements to the new professional farmers such as the lack of investment，the gap between scientific and technological achievements and market demand and so on.We should draw lessons from domestic and foreign successful experiences，increase investment，improve the incentive system，improve the existing scientific and technological achievements into the legal system，and improve the relevant institutional system through legislation to fill the legislative gaps of the scientific and technological achievements.

Key words：transformation of scientific and technological achievements；new professional farmers

作者简介：方金华（1970—），男，安徽芜湖人，福建农林大学文法学院副教授。

基金项目：福建省科技厅2015年度软科学重点课题“福建省农业科技成果向新型职业农民转化的问题及对策研究”（2015R0017）；2015年度国家级大学生创新创业训练计划项目“促进农业科技成果转化的法律保障研究”（201510389005）

收稿日期：2015－08－30

文章编号：1008－3715（2015）05－0021－06

文献标识码：A

中图分类号：D922.17

DOI：10.13783／j.cnki.cn41－1275／g4.2015.05.004