社会融合与新市民的城市融入:杭州个案分析

易龙飞

(浙江大学 公共管理学院,浙江 杭州 310058)

社会融合与新市民的城市融入:杭州个案分析

易龙飞

(浙江大学 公共管理学院,浙江 杭州 310058)

从社会融合视角研究城市新市民的融入不仅能从宏观上反映社会基础的变化,也可从微观上评估这一群体的生活境况,从而为探讨采取什么政策手段来缓解社会矛盾提供理论支持。文章对杭州新市民的生活状况展开调研,走访了部分企业负责人和政府官员。这些调研和访谈反映出新市民群体在户籍入户、住房保障、子女教育和社会参与等方面遇到了困难。结合社会融合的视角并从公民权利、就业市场准入、福利服务和社会网络等维度对新市民的城市融入进行分析,这些因素既与政府社会政策实践密切相关,也是衡量社会融合维度的重要方面。

城市化;社会融合;社会质量;新市民;城市融入

自20世纪90年代以来,中国经济发展为城市化进程的快速推进提供了强大的动力。城市经济的快速发展为农村人口进城务工和生活创造了物质基础,而城市服务业的发展更大大扩展了城市就业的可能性。城市空间扩展能够为更多的居民提供生活设施和服务,也能满足农村人口进城务工的居住要求。这些从农村流入城市的人口,常常被称为农民工、外来人口、流动人口或进城务工人员等。截止到2011年,我国城镇流动人口的总量已经接近2.3亿,占全国总人口的17%。①孙铁翔:《人口计生委发布<中国流动人口发展报告2012>》,2012-08-07,http://www.gov.cn/jrzg/2012-08/07/content_2199409.htm。笔者采用“新市民”(不包括作为高层次人才引进的移民)这一概念,不仅为了突出强调那些长期居住在城市并有相对固定工作的外来人口如何逐步融为城市的新市民,而且为了呼吁整个社会对这一群体的尊重和包容,因为这一群体为城市经济的发展作出了巨大贡献。以浙江省为例,“十五”期间,新市民对浙江省GDP的贡献率达到21.4%。②孙颖:《农民工在杭州越来越有“本地人”的感觉》,《每日商报》2009年4月1日,第14版。

然而,这一群体因进城务工丧失了原有的社会保障和社会网络,也面对一些来自于当地居民的歧视,因而在城市融入上面临诸多障碍。根据深圳、东莞和上海等城市的新市民生活状态的调查,这一群体的幸福感程度普遍不高。③《农民工幸福感调查大城市得分不高》,2012-04-25,http://news.china.com.cn/rollnews/2012-04/25/content_13913446.htm。如果这一群体不能很好地融入城市生活,将会威胁城市的长远发展和长治久安,并给中国城市化发展和社会治理带来严峻挑战。通过对部分杭州新市民、用人单位及政府部门的走访调研,试图反映新市民群体在城市融入方面所面临的困境,并考察地方政府在增进新市民城市融入上所采取的社会政策的有效性。这一讨论也将从提升社会质量的宏观视角展开,以期能为增进整个社会的社会质量奠定研究基础。

一、研究回顾与分析框架

研究新市民的城市融入与社会融合,既要涉及制度设计和物质生活条件,包括经济发展水平、工资状况、居住条件和社会保障状况等;又要涉及非制度层面与心理层面的因素,包括社会排斥状况、社会参与和社会歧视等。当然,城市融入也是一个新市民与本地居民互动的动态过程,通过这一过程,新市民逐渐形成对当地社会身份的认同和心理归属。所以,讨论城市融入和社会融合不仅仅是新市民群体所面临的问题,其也将对当地居民产生影响。正如Bernard谈到,新市民与城市居民的融入是一个双向的过程,城市新成员所具有文化的多样性、观念和习俗等都会对流入地社会产生重要影响。*Bernard W S, The Integration of Immigrants in the United States, International Migration Review, 1967,No.1,pp.23-33.因此,新市民所具有的状况可以成为衡量社会融合状况的尺度,他们所面临的困难也能反映出当地社会在增进社会融合的过程中所面临的问题。

关于对人口流动现象的解释,早期的研究以传统的工业化和城市化的“推拉理论”为立脚点,论证这一现象出现的必然性;*Lee E S, A theory of Migration, Demography, 1966,No.3,pp.47-57.也有研究从城乡二元经济或社会阶层流动等视角来论证这一现象的合理性;*Lewis W A, Economic Development with Unlimited Supplies of Labour, The Manchester School,2008,No.22,pp.139-191.*金沙:《农民工回流与我国二元经济结构的转换》,《经济纵横》2009年第10期,第77-79页。还有研究从社会转型的背景下讨论新市民问题产生的必然性,认为城市化过程中出现的乡—城流向的人口迁移是一个自然的过程,*陆学艺、景天魁等:《转型中的中国社会》,黑龙江人民出版社1994年版,第23页。并从社会分层的视角分析了新市民所面临的被社会排斥的风险,这种阶层分化的加剧有可能造成社会不稳定因素的增加。*李强:《农民工与中国社会分层(第二版)》,社会科学文献出版社2012年版,第1-17页。以往研究从不同的视角阐释了人口流动的基本规律、驱动因素及其对社会产生的负面影响,进而为分析其城市融入问题奠定了研究基础。

基于这一背景,学术界开始从社会政策、社会排斥等视角讨论新市民的融入问题。如一些学者把城市融入拆分为若干核心维度加以讨论,如经济融入、文化融入与政治融入等;*Dustmann C, The Social Assimilation of Immigrants, Journal of Population Economics,1996,No.9,pp.37-54.*王佃利、刘保军、楼苏萍:《新生代农民工的城市融入:框架建构与调研分析》,《中国行政管理》2011年第2期,第111-115页。这些多维度的分析既关注到社会经济保障,又关注到社会歧视和社会参与状况,从而使得对这一群体城市融入问题的研究更为全面。也有学者从社会认同和社会资本的角度探求影响新市民城市认同和城市融入方面的诸多因素,认为其社会经济地位和社会支持网络在形成他们城市认同或市民身份认同方面的作用最大。*王毅杰、童星:《流动农民社会支持网探析》,《社会学研究》2004年第2期,第42-48页。*王毅杰、高燕:《社会经济地位、社会支持与流动农民身份意识》,《市场与人口分析》2004年第2期,第1-5页。另外,有学者从心理层面探讨这一群体的融入状况,通过社会调查反映出新市民与当地居民的交往和互动存在着巨大隔阂。*崔岩:《流动人口心理层面的社会融入和身份认同问题研究》,《社会学研究》2012年第5期,第141-160页。这些研究反映出来的问题不仅仅是新市民个体生活层面的,同时也是社会层面的,其与社会融合的增进和社会质量的提升都息息相关。

社会融合是社会质量理论中的一个重要分支。从社会融合的角度来说,一个具有较高社会质量的社会要保证社会制度设计的整合性和包容性,并能很好地回应社会排斥、社会结构断裂和社会阶层分化等问题。因此,这一视角不仅仅从城市新市民出发讨论其城市融入中遇到的困难,也从社会层面出发研究政府社会政策的功用以及社会各个阶层之间的相互关系,并在此基础上减少社会排斥的发生。具体来说,社会融合的分析包含四个维度：第一是公民权利维度,包括政治上的选举与被选举权、享有社会保障和公共服务权、社会经济生活中的民事权利等;第二是劳动力市场维度,主要讨论就业市场上的准入资格和就业排斥;第三是公共/私人服务维度,主要关注健康服务、住房保障、教育权利、金融服务、交通服务与文化服务等;第四是社会网络维度,包括社区参与、朋友与家庭关系等(见图1)。社会融合为研究新市民的城市融入提供了一个综合性的分析框架,这一框架从城市新市民的公民权出发涵盖了其城市生活的方方面面,也从宏观层面讨论完善社会阶层融合过程中的机制和政策,因此能够为地方政府社会政策优化和社会管理创新提供借鉴。

二、研究方法与访谈情况

为了深入阐释杭州新市民的城市融入与社会融合状况,通过个案访谈的方式获取经验资料。在2012年11月至2013年4月间,笔者在杭州市企业、机关和社区共进行了38人/次的个案访谈,其中新市民个人32人、企业人事部门负责人3人以及杭州市总工会、杭州市人力资源和社会保障局(以下简称人保局)、杭州市住房保障和房产管理局(以下简称住保局)相关科室负责人各1人。对新市民访谈的核心问题包括以下三方面:一是受访者的基本就业和生活情况;二是受访者的城市归属感;三是他们未来的打算及对于政府工作的期望。对企业和政府部门的访谈包括以下三方面:一是在提升城市新市民生活水平、促进社会融合与团结等方面的政策与实践;二是现有政策实践的效应和有效性;三是未来的工作和政策规划。这些访谈的目的在于考察身居杭州的新市民对于当地的归属感强弱,并从社会质量的视角考察其城市融入过程中遇到的障碍因素及其形成这种状况的基本原因。对新市民访谈的情况见表1。

来源:基于笔者访谈资料整理。

从访谈中可以看到,新市民群体对政府部门长期忽视其群体利益表示不满,他们期待政府能够改变现有的户籍制度和住房政策,渴望能够享受到与当地居民同等的社会福利待遇并具有相应的社会权利。然而,他们尽管为城市的经济发展作出了巨大的贡献,但得不到同等的回报。他们长期以来处于社会边缘位置,也无法形成有效的社会参与来为自己发声,因此他们的利益诉求也常常被社会主流意见和呼声所淹没,从而导致他们从根本上缺乏融入城市的推动力量。而要从社会赋权的角度增进新市民的城市融入,就需要政府部门的政策支持、公共舆论的宣传导向、社会组织的积极帮助和社会大众的包容理解。

三、研究发现与分析

以上访谈资料有助于从微观视角看待这一群体的城市融入状况,为进一步在宏观上分析整个社会的融合情况奠定基础。在此,笔者将结合社会融合中的公民权利、就业市场、服务提供和社会网络四个维度对新市民的城市融入问题展开具体分析。

(一)公民权利

公民权利的讨论涉及户籍准入资格、选举和被选举权、咨询建议权与社会保障权等。现有政策规定,外来人口符合一定的条件如连续居住期限满三年、有稳定工作和稳定住所等,可以申领居住证并享有同城市居民一样的社会保障和就业服务。但由于户籍限制,他们无法在城市实现选举和被选举权,无法参与国家的政治生活。同时,他们长期以来处于社会边缘位置,缺乏必要的渠道来表达自身利益诉求,无法对政府决策施加影响。在经济保障和社会保障上,由于新市民迁入城市生活的主要原因是务工和经商,因此收入状况往往成为决定其迁移意愿的关键因素。一方面，杭州总体的工资水平令受访者感到满意,加之较为优越的自然环境和城市基础设施,使杭州在吸引外来人口来杭工作方面具有较强的竞争力。但另一方面,受访者社会保障情况不容乐观。其一,部分受访者非正式的就业性质决定了其被排除在城镇职工社会保险的体系之外;其二,受访者社会权利意识和知识较为匮乏,导致他们与用人单位签订劳动合同时处于弱势地位,这种信息不对称也导致受访者的社会保险参与率不高,尤其是养老和失业保险;其三,较为繁琐的社会保险跨区域衔接问题给新市民参保增加了后顾之忧,他们担心返回原籍之后无法继续享有相应的保险待遇,自然对社会保险项目产生抵触情绪。

因此,工资水平虽然能够满足大部分受访者的日常需求,但他们普遍缺乏制度性的社会保障,导致他们在应对未来风险时显得较为脆弱。这一问题的解决除了依靠公民权利教育之外,还应该从增进社会融合的高度优化相关社会保险的制度设计,提高其科学性和包容性,从而从制度上为新市民的社会经济状况提供可靠保障。此外,政治权利与户籍制度相关联的制度设计为新市民权利的实现设置了较高的门槛和成本,导致他们在很多情况下无法享有与城市居民相等同的公民权利。从根本上说,新市民在城市融入过程中面临着户籍限制与不完全公民身份的双重困境,要想打破这一困境，一方面需要依靠中央政府和地方政府之间财政税收资源的分配平衡以及基本公共服务供给机制的协调完善,另一方面需要破除不合理的制度性限制,从而赋予新市民完全的公民身份和公民权利。

(二)劳动就业

现阶段新市民迁入城市生活的首要原因是就业,因此考察其就业选择和劳动力市场的准入就成为了衡量其城市融入的重要方面。由于企业的用工偏好与其追求利润最大化密切相关,因此他们在招聘员工时会考虑应聘者的学历和技能水平是否符合岗位的要求,也会考虑应聘者的户籍状况从而保证较低的员工流动率,这些不利因素导致新市民集中从事于建筑业、制造业与服务业等劳动密集型行业。并且,他们主要通过两种渠道进入城市劳动力市场,一是非正式的社会网络如亲戚、同乡等引荐,入职门槛相对较低使得他们能够快速找到工作但流动性较大,劳动合同并不规范;二是政府或社会团体举办的各类招聘会,他们可以利用这些机会广泛收集就业信息并做出理性选择,工作较为稳定,劳动合同规范。

访谈资料表明,就业形式和质量是新市民迁入城市后考虑的重要问题,关系着他们在城市的定居意愿。由于城乡经济结构的差异和劳动力市场分工作用，导致大部分外来新市民从事于低端劳动密集型行业,这种状况在短期内无法改变。然而,职业上的分化导致新市民在城市的就业具有明显的集聚效应,其虽然可以降低企业的劳动力成本,但这种集聚也导致新市民的业缘关系十分有限,不利于其社会资本的形成。此外,相当一部分受访者从事于没有正规劳动合同的临时性工作,这一方面表明新市民的就业技能与城市居民相比具有较大差距,使他们在正式劳动力市场上缺乏足够的竞争力,也缺乏法律意识维护自身的劳动权益;另一方面也显示出正规劳动就业市场对新市民的排斥效应。同时,大多数受访者的就业信息获取渠道十分有限,常常来自于亲戚、同乡和朋友等非正式社会网络。上述分析表明,新市民虽然具有劳动力市场的准入资格并能够顺利在城市就业,但城市层面的就业扶持机制还不完善,其就业质量也有待于进一步提升。

(三)福利服务与住房保障

对城市社会福利与服务提供状况的考察有助于分析新市民群体在生活各个方面所遇到的困难,这些要素在微观上以体现受访者个体的社会生活模式,宏观上则可以折射出一个社会的社会质量状况。在社会保险的参保方面,新市民与当地居民一样享有医疗保险、养老保险与工伤保险等待遇,这对于我国全面普惠性社会保障制度的建立具有积极意义。但是,社会保险的跨省统筹衔接问题仍然没有得到较好的解决,这也成为影响新市民参保意愿的重要因素。访谈中笔者也发现,许多来到城市生活的新市民家庭都期望处于义务教育阶段的子女能够接受城市更为优质的教育条件,但由于优质公办教育资源的稀缺性，使其无法满足大量随迁子女的教育问题,而普通公办学校的入学手续也十分繁杂。在这种情况下,有一定经济条件的家庭只能把子女送到收费昂贵的民办学校,没有经济条件的家庭不得不把孩子留在原籍地接受教育从而造成了家庭关系的割裂。

在住房保障上,新市民无法享受廉租房、经济适用房等保障性住房政策,只能申请政府的公租房项目。但是,由于稀缺的住房资源和苛刻的申请条件，使得大部分新市民无法享有政府提供的住房保障,他们只能依靠市场供给来满足住房需求。由此,市场价格的调节机制导致他们不得不降低对居住条件的要求,并选择在租金便宜的城乡结合部居住,久而久之就形成了大片的外来人口聚集地。这种居住隔离的形成不但会影响城市的治安管理和卫生整治,也从空间上疏远了新市民与当地居民的距离,更加不利于社会融合的增进。这一矛盾集中反映在城中村的改造和拆迁上,这些工程剥脱了新市民原有的生存空间,而居住场所的频繁搬迁大大提高了他们的出行和生活成本。因此,从增进社会融合和提升社会质量的角度看,在旧城改造拆迁的过程中强化对新市民的住房补偿是十分必要的。

(四)社会网络与社会参与

尽管一些受访者在城市已经生活多年,但是他们仍然无法获得城市户籍,身份仍然是外来人而并非城市人。这种身份认知体现出受访者缺乏一种对城市的归属感和认同感,仅仅把城市当成是一个挣钱养家的暂住地而非一个安居乐业的居住地,这也直接影响其在城市的定居意愿。而且在多数情况下,他们在亲戚和同乡的介绍下来到城市谋生,在闲暇时间生活交际也仅仅限于同事和同乡,朋友圈中很少有本地居民。这说明新市民的社会网络是基于血缘和业缘建立起来的,缺乏必要的渠道拓展与城市居民的交流互动,这两个社会群体之间在心理和交往上的隔阂不但不利于新市民群体在城市生活的融入,甚至会危害整个社会团结与稳定。

而在社会参与方面,仅有少部分新市民群体热心于社区和地方环保公益活动,大部分受访者缺乏对城市公共事务关注的积极性,更不会主动参与当地社区的各种活动。他们认为社区事务与自身利益并无太大关系,因此把主要精力都放在工作上。这种状况的形成一方面与他们本身工作繁忙、生活压力大有关,他们没有闲暇时间、精力和动机顾及当地的公共事务;另一方面也与社区和社会组织缺乏对这一群体的宣传教育和支持引导有关,导致他们没有机会和渠道参与地区事务。当然,拓展新市民的社会网络、提高其社会参与的能力更需要社会舆论的积极引导和全社会成员思想意识的转变,消除社会成员对新市民的偏见与歧视,形成一个良好的社会氛围保障其参与权利的实现。

四、政策回应及讨论

从理论上说,社会融合是个体和个体之间、不同群体之间、或不同文化之间互相配合、互相适应的过程。*季文、张龙:《农民工城市融合的结构和状况的实证研究》,《南京社会科学》2012年第2期,第92-97页。而政府的社会政策就是要协调社会各主体之间的利益冲突,保证社会的稳定运行。由此,政府的社会政策对社会融合方面具有不可替代的效应。近年来,各级政府都把对新市民的管理和服务作为一项重要工作来抓,是政府推进基本公共服务均等化、贯彻以人为本执政理念的具体体现。2007年以来,杭州市政府联合市发改委、财政局、人保局和公安局等29个部门成立了“农民工工作联席会议”这一非常设机构。这一机构研究拟订与新市民相关的各项政策措施,督促检查各辖区、各部门的政策落实情况,并协调各部门之间的工作。经过笔者对市总工会、人保局和住保局的走访调研,这里将杭州针对新市民的服务政策作如下梳理。

(一)就业服务

人保局农村劳动力就业办公室采取多种政策措施扶持新市民群体在杭州就业。首先,向符合资格的新来杭外来人口提供免费的职业介绍服务,在求职者与用人单位之间搭建起联系的桥梁,并免费提供一些具有针对性的工作技能培训,而且在财政上支持新市民参加各种职业资格认证考试。针对那些高学历、高技术和高层次的新市民,政府可以为他们提供小额贷款以资助创业所需的启动资金。除此之外,人保局劳动监察部门也会定期监测各个外来人口密集就业的工作单位是否在用工过程中存在违法违规行为,并要求各用人单位缴纳欠薪保证金。

(二)社会保障

杭州市规定,凡是在杭州工作并缴纳社保六个月以上的新市民,在医疗、养老和失业等社会保险的权利和义务方面享有与杭州居民相同的待遇。此外,政府也设立了涉及劳动就业、工资报酬、社会保险和困难救助等方面的“一站式”服务体系,简化新市民寻求政策援助的工作流程。在住房保障方面,杭州市住保局在2011年开始实施“公租房”计划,要求各区政府结合当地实际在新市民比较集中的工业园区兴建农民工集体公寓,并以低于市场价的租金出租给他们使用。为了加大公租屋的建设力度,住保局也积极鼓励各种社会主体参与到公租房的建设中来。同时,政府也出台了一些激励措施以有效配置这些相对稀缺的公共住房资源。

(三)权益维护

维护新市民的合法权利是赋予其市民身份地位的重要手段,涉及劳资关系、职业安全和法律援助等内容。自2000年以来,杭州市总工会已经连续实施了12次针对外来人口城市融入和权益保障问题的专项行动,并成立了由律师、大学教师和大学生等组成的新市民志愿帮扶团队,深入工厂和社区进行法律维权和政策宣传的服务。此外,总工会也着手构筑“外来务工人员维权帮扶新体系”,除了就业培训和法律援助外,还特别突出对新市民群体的人文关怀。这些举措包括在外来人口密集的工业园区兴建文化场所,举办各种文体活动,并通过媒体宣传营造全社会关心和尊重新市民的氛围等。

这些政策措施的相继出台表明政府在这一问题上作出了种种努力,各部门间的协调联动机制也为新市民社会融入问题的妥善解决搭建了桥梁,但这些政策措施距离新市民的期望和社会融合的要求还存在不少差距。特别是新市民群体在住房方面存在着很大困难,需要得到政府政策的帮扶。在户籍管理方面,杭州市实施积分落户的政策,这虽然为新市民的落户创造了积极条件,但仍需要体制层面的改革以破除目前的困境。

五、结 语

在未来,新型城镇化战略将进一步推进人口从乡村向城市流动,它是社会变迁的重要结果。2011年,我国的城镇化率已经达到51.27%,非农业人口首次超过农业人口,这标志着中国已经结束了以乡村型社会为主体的时代,而进入以城市型社会为主体的城市时代。*马献忠:《<中国城市发展报告2012>发布:中国进入以城市型社会为主体的新城市时代》,2012-08-17,http://www.cssn.cn/15/1507/201208/t20120817_134971.shtml。根据中国社科院的预测,到2020年中国城市化率将达55%。*屠启宇等:《国际城市发展报告2012》,社会科学文献出版社2012年版,第4页。由此,对于城市新市民的社会融合问题,我们不仅要在城市建设和地方发展的前景中来讨论,更要在社会认同、社会排斥和社会救助等意义上来讨论。本研究基于个案访谈资料,对于新市民社会融合的相关问题展开调研,这些资料对于研究这一群体主观意愿和感知提供了经验研究的基础。根据这些调查资料,可以看到新市民所面临的许多生活困境和遭到的社会排斥,这严重阻碍了他们城市融入感和认同感的形成。

与本地居民相比,新市民可以获得的各种资源、机会和发展程度都较为匮乏。这就需要社会的帮助特别是来自于公共部门的社会服务,而政府社会政策的实施正是基本手段。*Silvia D, Thomas F, Institutional Conditions for the Integration of Immigrants in Welfare States: A Comparison of the Literature on Germany, France, Great Britain, and the Netherlands, European Journal of Political Research,1997,No.31,pp.401-426.由此,我们要考虑如何运用社会政策的手段进行城市管理,增进新市民的城市融入,促进社会融合。民生政策的制定和执行不仅要面对本地居民,也要把新市民包括进来。此外,我们也要注意到新市民群体自身的思想观念也在发生变化,从收入水平、工作条件转向对保障权和发展权的重视。*李伟、吉哲鹏:《“用工荒”调研:农民工群体出现三大转变》,2013-02-24,http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-02/24/c_114779496.htm。为了促进这一群体的社会融合,社会在合理满足他们的基本生活需求和社会保障权利之外,更要切实落实各种法律法规和政策赋予他们的社会福利权利，并丰富他们的精神文化生活。这些政策可以与政府治理理念和城市发展战略相结合,并以此为基础塑造城市意识、提升社会质量、构建起杭州独有的城市品牌和城市文化。

(责任编辑 陈汉轮)

Social Inclusion and Integration of New Citizens intoLocal Society: A Case Study in Hangzhou

YI Longfei

(PublicAffairsSchoolofZhejiangUniversity,Hangzhou,Zhejiang, 310058,China)

Research on the perspective of social inclusion of new citizens can not only reflect the change of social foundation but also make the judgment of life conditions of this group on individual levels, so as to provide theoretical assistance for the explorations of social policy evaluation. Our research team investigated the living conditions of the new citizens in Hangzhou, and visited some enterprises and government officials. It reveals that there are problems on household registration, housing security, children education and limited social participation for the new citizen group. Combined with the theoretical perspective of social inclusion, the paper further analyzes the civil rights, job market access, welfare services and social networks of the new citizens. These factors are closely related to the government’s social policy and are the most important aspects of social inclusion measurement.

urbanization; social inclusion; social quality; new citizen; city integration

2014-09-03

本研究得到杭州生活品质研究与评价中心的支持

易龙飞,男,河南平顶山人,浙江大学2012级社会保障专业博士生,研究方向:社会政策。

10.3969/j.issn.1671-2714.2015.01.011