中西部地区高速公路融资问题及对策思考

赵华

摘要：高速公路的建设发展情况是衡量一个国家社会经济发展的重要标志之一。加快推进高速公路建设成为促进我国社会经济发展的当前要务。当前，高速公路投融资投资主体多元化和融资方式多样化的模式已经取得了一定成效。但在如何充分利用各种融资方式的特点发挥其优势、结合有限的资源进行最大化配置以降低高速公路项目融资的风险等方面，还需进行思考和深入探讨。

关键词：高速公路；融资；问题；对策

一、我国高速公路融资现状

2011年交通部“十二五交通发展规划”中交通基本建设总投资规模将达到62万亿元，其中大部分资金被用于公路建设方面，要实现20万以上人口的城镇的90%以上直接通高速公路，预计高速公路总通车里程将达到108万公里，因此，加快高速公路建设步伐需要加大资金投入。大规模的建设资金投入仅依靠政府拨款、银行借款的投资方式，是无法满足高速公路建设对资金的需求。因此，在充分运用传统融资模式和发挥其优势的基础上，需要认真吸收、引进发达国家的融资经验，积极实现融资方式多样化，创新融资模式，尽可能将外资和民间闲置资金通过融资方式的创新引入到高速公路建设中来，解决中西部地区高速公路建设长期处于资金短缺状况和在长期的融资活动中日趋严重的融资结构性失衡的矛盾。

二、中西部地区高速公路融资问题

（一）融资管理与建设管理脱节

高速公路的融资主体一般是政府的交通部门或带有行政管理职能的投资公司。他们负责拟定融资规划，选择融资工具，物色融资对象，确定融资规模，并制定具体的融资项目协议书，操作整个融资过程，监督和确保融资活动的顺利完成，并在法律上履行还款义务。他们承担了法律上的筹款和还款责任。

由于体制和机制上的原因，我国的高速公路建设主体（业主）是交通行政主管部门，每个高速公路建设项目的具体建设是交通主管部门委托的一个事业性质的某某高速公路建设指挥部负责该项目建设的具体实施。从法律上讲指挥部是行使建设业主的权利，并承担相应的义务，指挥部应该是代表交通部门以融资主体与建设主体的（双重）身份行使权利。事实上一部分项目的融资主体与建设主体是合为一体的，但还有一半的高速公路项目的融资主体与建设主体是分离的。这是因为随着我国政府机构改革不断推进，政府机构改革沿着政企分开，政事分开，建立小政府，大社会的模式。政府不再参与经营活动和其他经济活动，政府及下属各部门不再具备经营主体，投资主体和担保主体的资格。

计划时期由政府（部门）承担的建设，投资的功能就移交给企业。所以中西部高速公路建设主体仍是交通行政部门，但融资主体、投资主体就交给了下属的企业，一般是投资公司。这样建设和融资就分离了。一般情况下项目建成后指挥部就改变身份成为高速公路公司，开始进入运营阶段，有的甚至另起炉灶，再成立一个高速公路公司行使经营职能，这样就出现了建设主体、融资主体和经营主体三权“鼎立”的局面。往往融资主体和经营主体都是企业法人，独立承担民事责任，他们是一个平等的民事主体关系。在管理上就按不同的标准各自追求效益的最大化，这种管理上的脱节造成资金管理的脱节，甚至失控。使高速公路融资资金的使用、监督、增值和退出的路径受阻，严重影响了融通资金的流动性、连续性和稳定性、无疑加大了高速公路的融资风险和融资成本。

（二）中西部地区高速公路融资市场化不足

当前我国中西部高速公路建设资金主要靠政府手段、指令性计划获取种类单一的政府担保的国内外银行的低息贷款，主要是“看得见的手”在发挥作用，民间资金参与高速公路建设受到诸多限制，在体制、机制和政策、法规方面的障碍，使得民间资金投资渠道不畅。在资本市场、股票市场上，高速公路板块还是一支弱小的新军，虽已崭露头角，但因为数量太少，总量不足，高速公路建设的资金难题还是无法从根本上得到解决。

目前中西部地区高速公路建设发行债券发展缓慢，公司融资等市场化融资方式仍然失调。在市场化经济的大环境下，仅靠政府（担保）融资这把保护伞的庇护，中西部高速公路建设要长期保持健康的发展是很难的，只有利用市场机制，充分发挥“看不见的手”的作用，在中西部高速公路融资这个问题上引入竞争机制，利用市场配置资源，才能从根本上解决高速公路建设资金短缺的难题。

（三）融资主体与建设主体分离

我国的高速公路分为经营型和事业型，其中后者占大多数，这种以政府唱主角的高速公路建设、管理模式，造成了高速公路融资主体与建设主体分离的局面。高速公路建设资金的筹措是一个单位，高速公路建设和运营是另外一个单位，从资金管理上看，资金的入口是一个管理主体，资金的出口是另一个管理主体，这就割裂了资金流动和增值的链条。从经营管理上看两个不同的主体在处理同一笔资金时，由于所处位置的差异和使用资金初衷不同（融资主体更多地考虑资金的安全和可能多的增值，使用资金的主体更多地考虑高标准、高质量地修好高速公路）管理和控制的重点就不一样，从法律上看，现实中两个管理主体都具备法人资格，并独立对外承担民事责任。在经济上应该自主经营、自负盈亏，他们是两个平等的民事主体。虽然在理论上这两个管理主体都要追求效益的最大化，但追求的具体目标和内容是有很大差别的。

融资主体负责筹资和还款，建设主体负责建设和运营，但不对资金负责，这就违背了现代企业管理制度“责、权、利”相统一的基本原则，也有悖于权利（用钱）和义务（找钱、还债）对等的法治社会的基本要求。

（四）融资退出机制缺失

长期以来我国高速公路建设、管理、养护都是政府行为，高速公路发展计划、维修建设资金、管理监督制度都由政府的交通部门负责制定和提供。计划体制下的交通建设管理的惯性作用仍然存在于当前的高速公路融资和建设管理中。人们的惯性思维、体制上的惯性作用，机制上的惯性机理影响着我国的高速公路融资活动，使高速公路的融资和建设仍然充满着较浓的政府行政色彩，在资金安排使用上有较重的计划色彩。高速公路的经济属性被定为“准公共产品”在其度的把握上“准”占多大比例，“公共产品”占多大比例是当前面临的一个重大课题。中西部高速公路融资活动中正因为缺乏这种“制度”保证，所以在融资活动的资金使用过程中无法建立一种维护资金安全的“秩序”，无法形成融通资金安全，缺乏顺利流动的基础，减弱了融通资金在流动中的增值功能，同时降低了高速公路融资的吸引力。高速公路融资制度的缺损，造成了高速公路融资上带来困难。

中西部高速公路公共产品和私人产品属性的“度”的掌控和定位，在我国尚未有定论。高速公路融资理论研究的滞后影响制定高速公路融资制度的科学性，更容易造成制度执行过程中的不可操作性和盲目性。制度经济学认为，如果在一些问题上形不成某种共识，一个人就不可能与另一个人相互交往，这些问题包括，其他人会如何使用、归还的各个环节中被分割，使资金周转受阻，甚至被侵蚀。高昂的代理成本降低了高速公路的获利能力，使其竞争力大打折扣，生存空间必然受到挤压，并可能恶化其外部环境，失去国家宏观产业政策的扶持和市场投资者的青睐。

三、中西部地区高速公路融资对策思考

中西部地区高速公路融资市场要实现可持续发展，高速公路融资市场必须按照自身发展规律运作，健全完善融资制度，以提高市场效率，并充分有效地配置金融资源，确保融资的量性扩张和质性扩张呈良性发展。

（一）充分发挥市场在高速公路融资中的重要作用

高速公路融资在资本市场表现出市场失灵，究其原因，市场不灵的一个日渐重要的表现是外部性问题。它发生在行为的成本（或收益）对其他人产生了外溢的影响，外部性的最清楚的例子就是“公共产品”因为“整个集团的消费者享有平等的消费权利而没有排他性”高速公路具有私人产品和公共产品的双重属性。就目前高速公路区域规划、勘测设计、通行价格的确定与通行量的控制，以及经营管理模式等等资源的配置主要不是由市场调节，大多是以计划配置为主，而计划配置的东西用市场规律来要求，肯定是有问题的。就高速公路具有私人产品属性而言，现行的高速公路资源配置存在很多人为因素，渗透较多主管人员的主观意愿，忽视资源配置市场经济规律的作用，资源配置的模式与我国现阶段实行的社会主义经济体制完全不适应，甚至违背经济规律和市场规律，显然这种资源配置的模式是落后的，不科学的，缺乏效率的。

高速公路作为公共产品的另一特性，又会使它成为所谓大家的、公共的，表面上似乎是大家都管，而实际上却形成事实上的产权虚置，从而导致资源配置管理不到位，资源得不到合理有效的利用，甚至造成资源的严重浪费。由此可见，高速公路建设中存在的资金短缺、融资困难问题只是表面现象，更深层次的是缺乏效率和效益，从而在资本市场常常被边缘化。资本市场的产生和发展是有效率的产权长期得到保护的结果，目前要打开高速公路建设发展的瓶颈，关键是资金、资源的科学管理和高效优质地配置。只有提高自身融资能力，培育规范高速公路融资市场，明确并落实产权及责任，加强产权管理和保护，才能优质高效地配置高速公路资源。

（二）加强对高速公路融资市场的培育和引导

对中西部地区高速公路建设融资市场，政府的扶持和培育，首先是量性发展和质性发展的协调统一。现在高速公路融资的主要方式是政府融资、国内融资、借贷融资、间接融资。政府在唱主角，国家的宏观经济政策、金融体制改革、货币政策的调整、产业政策的改变等制度因素都会对高速公路融资产生巨大的直接和间接的影响，而且常常要发挥决定性的作用。所以融资的成败是由制度因素决定的，现在高速公路融资量的扩张是“看得见的手”在掌管。政府在发挥主导作用时计划性非常强，高速公路融资量的增减是“胜也萧和”、“败也萧和”，政府的因素至关重要。

（三）提高高速公路融资效率

目前我国高速公路资源配置大多为政府行为，以计划为主，市场化程度不高。长期以来，我国的公路建设是中央政府、省级人民政府和地市、县级人民政府，分级别分层次管理公路。公路的建设养护和公路运输都实行政府负责的三位一体的管理体制。进入高速公路建设时期以后，虽然国家在大的资金使用拨付等财经制度上进行了一些调整，但由于有关产业引导政策的改革和国家金融制度改革没有同步进行，高速公路的资金筹集、分配、使用等方面仍然脱离不了计划经济的影响。从观念到制度，高速公路的融资行为常常

自觉和不自觉地受到计划经济影响。西方主流经济学认为：竞争性经济的一个基本点是竞争价格反映了社会成本或稀缺性。而指令性经济是通过行政手段配置资源，由于没有竞争故没有竞争价格，也就缺乏效率，从而无法反映资源的稀缺性。现在高速公路融资活动中出现的无法偿还到期债务，建设成本、运营成本居高不下，超标准、超范围使用高速公路融通的资金，以及由此造成的高速公路经营效益不尽如人意等，就是造成高速公路建设资金短缺的一个重要原因。另外高速公路融资市场化程度不高，政府配置资源的模式导致低效率、低效益，形成高速公路建设中成本控制，资金使用、管理效率不高，最终造成社会和经济效益都不佳。如果高速公路融通的资金使用（缺乏）效率不高，那么整个融资的成本和风险就会大幅提高，就会导致整个融资活动的失败，甚至造成重大的经济损失，为了防范和避免融资风险扩大，减少经济损失，保持资金的稳定性和流动性，此时就必须考虑融资的退出问题。如果高速公路建设筹措的资金没有有效地利用，使用效率不高，企业无法追求效益的最大化，这时采取措施，让融资退出是可行的。

结论

高速公路融资问题理论研究与探讨，制度建设都应该有待进一步完善，虽然中西部高速公路融资行为受到各方的高度重视，但系统的经济学理论研究不够，加上缺乏制度支撑、法律保护，没有形成高速公路融资退出机制的外部环境和内在动因，对高速公路融资是极为不利的，有待改变。只有从机制上变革才能根本改变高速公路融资难、融资管理难、融资退出难的被动局面。

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