商业银行代理国库集中支付业务的调查与思考

唐岳辉

一、 商业银行代理国库集中支付业务存在的问题

1、商业银行代理业务规范性较差，存在操作风险

按照省级预算单位财政国库管理制度改革的规定，商业银行代理国库集中支付业务时，需要严格按照制度规定进行业务处理，但对于商业银行来说，由于国库集中支付业务属于代理性质，根据有关资料显示，大部分商业银行在办理国库集中支付时，存在开户资料不全、无国库集中支付授权协议书、预算单位存在基本账户、无财政授权支付银行开户情况汇总审批表、人民银行开户情况无备案、授权书上印鉴与印鉴卡上预留印鉴不符等问题，这种管理上的混乱，不仅直接影响国库集中支付业务处理的质量，而且极易导致资金风险。

2、 财政资金划拨渠道繁琐，资金使用效率受到制约

一是商业银行代理国库集中支付业务的处理流程为：财政部门要向预算单位下达预算支出额度，并抄送人民银行国库部门和代理行，预算单位收到财政预算支出额度后，向代理行发出支付令，代理行根据支付令首先垫付资金到零余额账户，再从零余额账户划拨资金到收款单位账户。代理行根据国库单一账户的清算方式，将垫付资金与人民银行国库部门进行清算。这种资金划拨结算渠道复杂，延缓了资金到账时间。二是代理行根据国库单一账户的清算方式，将垫付资金与人民银行国库部门进行清算，同时与财政、人民银行国库和预算执行单位进行对账。这种通过代理先垫付后清算的财政资金划拨方式，人为拉长了资金链。三是商业银行向人民银行进行资金倒清算时，资金划拨方式通常为小额支付往来，一般来说这项业务集中在每天下午，时间集中、业务量大，而且由于网络或时间来不及等原因，时常发生无法及时清算导致资金挂账，不仅加大了人民银行前台工作量，且无形中延误了资金划拨速度，延长了财政资金在途时间。

3、 科学的监管体系尚未形成

首先，对代理银行监管制度建设滞后制约监管效力。一是对代理银行有效监督的制度体系尚未建立。现有国库集中支付业务的有关制度比较零散，不同规章制度之间缺乏有效衔接，增加了监管难度。自从2001 年3 月国务院授权财政部、中国人民银行印发《财政国库管理制度改革试点方案》以来，由于各级财政部门由此制定的配套办法各有不同，对代理银行的要求和业务操作模式也不尽相同，而且随着业务的发展，修订办法层出不穷，代理银行需遵循的办法规定多，经办人员难以全面掌握，对人民银行履行监管职责也提出了严峻的考验。二是违规行为处置依据不充分。现行监管制度对监管内容、范围、职责进行了规定，但对监督的具体操作流程、监督发现问题的处理并未作出明确规定，不利于明确责任和规范执法处罚。三是实行国库集中支付制度后，资金支付首先发生在代理银行，再与人民银行国库单一账户清算，人民银行国库部门只能通过代理银行提供的有关凭证和清单，核对清算金额、预算单位、预算科目是否与财政部门送达国库的授权支付、直接支付额度通知单一致，而对财政资金使用的合法、合规性无法实施监督。

其次，代理银行违规操作现象时有发生。一是存在“先清算，后支付”的违规行为。根据商业银行代理国库集中支付业务的相关规定，代理行受理预算单位提交的支付凭证后，应先支付资金，然后汇总向国库部门申请清算资金。然而在实际操作中，因为财政国库集中支付系统与代理银行自身核算系统制约关系不够严密，代理银行业务操作有一定的随意性，存在代理银行通过超额清算或先清算后支付等方式套取财政资金的问题。国库部门收到代理银行的划款申请后，只要清算金额在额度控制范围内，库款余额又足够支付，人民银行国库就会及时划转资金，至于代理银行的清算金额是否是当天实际发生的垫付金额相一致以及代理银行是否已经支付，国库部门仅靠凭证审查无法知晓。二是在零余额账户与其他账户之间划转资金。代理银行对预算单位将“零余额”账户的预算资金转往在其它账户情况不加控制，使得预算资金游离于零余额账户之外，脱离了人民银行国库的监督范围。三是零余额账户不能实现零余额管理。由于部分代理银行存在“先清算、后支付”、超额清算以及不及时将退付资金划至国库单一账户等违规操作，造成零余额账户日终留有余额的严重违规现象。

再次，考评机制、监管措施与监管工作要求存在一定差距。一是尚未全面建立起科学有效的综合考评机制。现行监管工作缺乏纲领性制度，各项监管措施较为零散，综合考评配套措施少，不能形成应有的监管合力，制约了监管效能进一步提升。二是缺乏优胜劣汰机制。多年来，人民银行没有统一实施类似年检、年检不过关责令退出等机制，代理银行无论代理水平高低、有无违规问题，始终享有代理银行资格，在一定程度上使得代理银行违规问题屡查屡犯，从而导致监管效能打了折扣。

4、 法律法规相对滞后，部分条款略显粗放

一是现行的《预算法》、《国家金库条例》、《财政总预算会计制度》及《人民银行结算账户管理办法》等颁布时间较长且未进行修订，与国库集中支付改革不相适应，影响改革的进一步推进。二是国库集中支付制度只是粗略地规定人民银行有代理财政性资金支付清算业务进行监督管理的职责，但缺少具体的监督管理细则和违规行为处罚办法，国库无法依据现有制度条款对代理银行业务违规行为进行认定和处罚。三是大部分代理银行未结合自身实际制定与国库集中支付业务相关的内控制度，影响业务办理的规范性和资金的安全性。

二、 规范商业银行代理国库集中支付业务的建议

1、加强业务处理的规范性

国库会计作为人民银行会计的一个分支，业务处理严格按照《中国人民银行法》、《国库会计管理规定》、《国库会计核算业务操作规程》、《国库资金清算业务处理手续》等规章制度进行，尤其近年来国库会计科技含的增加，会计核算的准确、及时、高效、规范性不断加

强，为此，国库集中支付业务纳入人民银行会计核算体系后，能够依托严密的内控制度，规范的会计核算操作，科学的会计核算系统，有效克服商业银行代理存在的弊端，能够促进国库集中支付业务规范有序运作，能够有效规避由于业务操作带来的风险隐患。

2、增强财政资金使用效益

随着大小额支付系统、同城票据交换、国库内部往来的开通，以及财税库行横向联网的逐步推行，人民银行国库部门已经拥有快捷、高效的资金汇划体系，从人民银行直接经理国库集中支付业务流程中可以看出，财政部门直接对人民银行国库下达支付令，人民银行国库利用现代化的支付手段（大、小额支付系统平均每笔业务到账时间为3秒钟），直接将资金拨付到商品、劳务供应商，缩短财政资金运行时间，减少中间环节，操作手续简便，大大提高财政资金使用效益。

3、扎实构建科学有效的国库监管体系

首先，进一步完善商业银行代理国库集中支付业务的相关制度。一是结合国库业务发展需要，对相关法律法规进行完善和重新定位，强化国库服务与监管的双重职能，细化对集中支付代理银行各类违规行为的罚则，明确国库的监督处罚权及具体的实施程序。二是逐步推广人民银行国库直接支付财政资金方式。目前地市级以上人民银行国库部门已加入了现代化支付系统，绝大多数县级国库都加入了同城票据交换系统，具备了与商业银行同等的资金清算能力，根据现行制度、技术条件以及国库发展趋势，在财政、人民银行及相关部门计算机信息化、网络化建设不断推进的前提下，逐步取消通过零余额账户由商业银行支付这一中间环节，由人民银行国库直接支付并清算财政资金，实现资金支付无在途、无沉淀、无中间环节，最大限度提高财政资金的使用效益。

其次，规范国库单一账户体系，严格账户的审核和报备。要加强对财政部门开立账户的监督，清理不合规账户，坚决管住“增量”，逐步规范“存量”，逐步将财政资金全部纳入国库单一账户管理。各级人民银行会计部门、国库部门应加强协调配合，对财政专户、零余额账户的开户管理，建议在开立财政资金专户时必须经国库部门先行审核，再由会计部门审批开户，形成内部管理合力，实现账户审核关口前移。严格预算单位零余额账户报备制度，动态掌握集中支付代理银行账户的开立和变更情况，从源头上进一步加强对各项预算资金的监控。

再次，建立完善统一的代理业务综合考评机制，全面实现监管工作系统化、规范化。一是修订完善商业银行代理业务综合考评办法。围绕业务监管设计内控制度建设、人员管理、流程控制、资金清算、账务核对、监督检查等若干考评指标，制定具体量化评分标准，切实增强综合考评的可操作性。二是健全考评机制。制定综合考评实施办法，优化监管流程，制定“日常监测、登记台账——量化评分、定期汇总——季度反馈、督促整改——年终考评、落实奖惩”程序，依照考评标准进行量化评分，按季汇总，年终总评，并予以通报。三是依托风险评估深化考核评价机制。围绕代理业务，分别设置内控制度建设、人员业务操作、业务风险防控、系统网络安全建设等类别指标，区分业务操作环节，根据风险防控需要进行风险项目细分，根据其危害程度赋予相应的风险系数，结合年度综合考评情况，对上述风险项目分别赋值并加权汇总，最终计算出风险总分。对照标准实施风险评估，以确定代理银行风险级别或等次，并督促风险行切实采取有效措施，强化内部风险防控、规范业务操作，实现向安全行的转化。

4. 完善相关法律法规制度

必须建立完善的法律法规体系，为商业银行办理业务提供法律依据和保障，方便银行经办人员办理业务。首先，要对现有国库集中支付的有关法规规章进行整合，对历年发布的文件进行研究梳理，将零散的各种法规制度形成统一的法规体系。其次，加大国库集中支付法规内部以及与其他规章之间的配合力度，实现有效衔接。要以建立完善的国库集中支付法规体系为起点，不断提高其法律层次，逐步实现由部门规章向《国库集中支付法》的过渡，与《预算法》形成统一的法律体系，提高对包括商业银行在内的各方当事人的约束力。此外明确处罚代理机构违法违规行为的程序和标准，确保人民银行国库监管措施的落实。

5. 加强财政国库集中收付网络信息化建设

在现有的网络基础上，加大建设力度，尽快与人民银行、代理银行和预算单位互联互通，充分利用现代计算机应用技术，进一步建立起管理先进、网络通畅的财政管理信息系统和银行清算系统。实现财政部门、人民银行（国库）、预算单位和代理银行之间的资源共享，以便实时处理预算资金的信息传输和资金清算，加快资金周转速度，提高财政资金使用效益，保证国库资金的安全。