浅析支付清算系统监管内容及方式

王晓毅

摘要：随着经济的发展支付系统集中程度不断提高，支付交易量增长迅速，在该背景下加强支付系统监管具有重要意义。鉴于此本文对支付清算系统监管存在的问题进行分析，并在借鉴国外先进经验的基础上，对支付系统监管方式进行探析，以期为提高清算系统的监管效率提供参考。

关键词：支付清算系统 监管 方式

支付清算系统是中国人民银行根据支付清算实际需要，借助通信系统以及计算机技术，安全、高效处理各银行办理的货币市场交易、资金清算、同城和异地支付业务的资金清算系统。而在科技发展影响下，各类支付系统的联系越来越密切，使系统面临较大的风险，因此有必要对支付清算系统进行监管，以保证支付体系稳定、安全的运行。

一、支付清算系统监管现状

我国支付清算系统在法律、监管范畴、监管手段和监管内容上均存在一些问题，一定程度上阻碍着支付清算监管工作的有效开展，下面逐一对其进行探讨。

1.支付清算监管法律体系不够健全

我国《中国人民银行法》中规定，人民银行有维护支付清算系统正常运行的职责，并有权检查和监督金融机构以及其他单位和个人有关支付清算的行为。不过并未出台与之配套的法律法规明确阐述人民银行在支付清算监管的具体职责和工作范围。虽然我国实行了《大额支付系统业务处理办法（试行）》、《现代化支付系统运行管理办法（试行）》等，但是这些运行规定法律层次不高，无法给央行对支付清算系统的监管提供有效支撑。另外，未对支付清算系统的概念和范畴进行明确界定，导致央行无法明确划分支付清算系统的监管界限。

2.未将行内系统运行划入监管范围

我国国有四大商业银行支付系统处理的支付业务，在整个金融机构处理的支付业务中占据较大比重。例如在2008年这一比重将近达到20%。因此，行内系统在整个支付清算系统中发挥的作用不容小视，成为影响支付清算系统高效运行的重要因素。当前，对银行结构的业务管理央行只是以系统参与者的身份参与进来，未对行内系统风险进行全面评估，从而无法将行内系统中存在风险以及控制情况体现出来，并未达到真正意义上的监管。

3.监管方法和方式不够灵活

央行对支付清算系统的监管方法和方式不够灵活主要表现在两个方面：其一，监管手段仍紧紧围绕直接监管展开，并凭借业务范围和行政规章实行，运用的多为风险提示、劝导、通报等行政手段，几乎无法律手段支撑；其二，监管主动性不高。主要凭借运行信息的收集，考核评估等方法进行监管，而且只有发生问题后才去监管，未对可能发生的问题进行预测，监管缺乏主动性。

4.监管内容无法突出重点

我国支付清算系统监管起步较晚，同时受到监管手段和监管层次较低等因素的影响，导致央行行使监管职责时将重点放在了合规性检查上，管理内容中忽略对风险管理方面的阐述，特别在系统风险防范与准入环节上，缺乏科学、合理的评估体系，无法准确、全面的评估应急处置、安全管理、运行管理等环节的风险。

二、支付清算系统监管国际经验

十国集团中央银行支付清算体系委员会在相关报告中描述了监管的含义，要求中央银行有权对支付清算系统进行监管，目的在于监控支付清算系统的计划建设和运行状况，并评估这些系统的效率和安全目标，甚至引导系统进行相关改造，以保证支付清算系统的有效性和安全性。报告中将监管活动内容、监管范围、监管目标涵盖在内，有助于加深对监管内涵的理解，保证了其良好的使用性。

1.监管目标和监管内容

不同国家对支付清算系统监管的定义与表达上有些差别，不过监管均以系统运行效率和安全为目标。而监管内容则涵盖政策监管、技术监管、风险监管和参与者行为监管，其中在新的支付清算组织、支付业务以及支付工具不断出现的背景下，要求对政策的成效性、可操作性以及全面性进行监管；技术监管包括基础设施监管、软硬件设施监管以及备份系统监管三部分内容，基础设施监管要求对监测装置、室内地板、空调、通信、电力等进行监管，进而为支付清算系统的可靠运行提供良好的环境。软硬件监管时要求运用的硬件设备、数据库管理系统、操作系统等能保证支付清算系统的正常运行。同时还应注重对重要数据进行备份，并定期检测备份系统情况，确保备份系统的安全；风险监管由流动性风险监管和信用风险监管两部分构成，其中中央银行对流动性风险监管的内容包括风险以及处理工具、流动性管理工具、排队机制效率的管理以及清算账户的管理等内容。而信用风险监管主要集中在管理和监督参与者流动性管理等方卖弄，例如可从资产负债率、资本充足率等方面着手进行监管；参与者行为监管由准入退出监管和参与者日常操作管理监管之分。在准入退出监管方面，中央银行在监管金融机构加入、退出的基础上，会加强对非金融机构清算组织的监管，尤其对其信用标准进行严格的审查；而在日常操作监管方面，中央银行除了采用灵活的系统管理功能实现对安全、操作、岗位日常管理监督外，将进一步增加业务处理综合评价、风险控制激励机制、风险责任追究制度等。

2.监管实施

央行对支付清算系统进行监管时，无论监管界定的范围如何均围绕监测、评估、推动变革三个环节实施。其中监测指央行全面、详细了解监管对象，以此获得发布的系统业务活动数据与报告、公开发布的操作细则、工作流程、规章制度等相关信息；评估指央行根据获得的信息和相关规章制度，对信息进行评估，以检查其是否符合相关标准和政策要求。在该环节要求银行对评估体系进行设计，并设定评估指标，同时利用科学的评估手段，进行评估进而获得相关结论；央行对收集信息进行评估后，如发现其未达到相关标准要求需采取必要的措施对监管系统进行改革，以修正出现的问题。例如，可使用和其他监管部门进行合作、公开声明、道义劝告等方式推动监管系统改革。

3.系统监管标准

央行监管支付清算系统采用的标准尽可能与国际接轨。例如《重要支付系统核心原则》中对为避免运行风险、法律风险、流动性风险、信用风险等在系统管理和设计过程中应遵守的原则进行了说明。并且是央行监管支付清算系统需采用的核心基准原则。

4.监督方法

央行对支付清算系统的监督主要分为信息收集、信息分析、采取措施三个环节，其中收集信息时首先将支付系统运行者的审计报告、制度办法、统计数据、财务报告等收集起来；其次，和相关当事人，例如参与者、内外部审计人员、运行者等展开讨论；最后，进行现场检查。分析信息时借助支付系统相关资料，并在遵守核心原则的基础上对相关机构的分析和支付清算系统的运行进行评估；采取的措施包括利用宣传和讲话的方式对监督政策和目标进行宣传。同时劝说支付系统运行者对制度办法进行修改，为央行清算服务提供有效支撑；另外，还应和支付系统运行者签订正式协议。

5.部分国家支付系统监管立法情况

央行对支付清算系统监管的权利和责任，很多国家以法律的形式进行了明确规定。例如意大利和比利时的《银行法》与《国民银行组织法》等借助银行法进行直接规范；而新加坡颁布的《支付系统监督法》由专门的法律进行规范。这些法律法规内容中进一步明确和强调了央行的监督责任。例如，比利时法律法规中明确阐述“对支付、清算系统的平稳运行进行监控”。另外，在相关法律条文中明确指出将监督权力赋予中央银行，具有对制定系统可行使促进改革、实施监督和收集信息等权力。例如，由新加坡颁布的《支付系统监督法》中要求新加坡清算设施、处置设施和支付系统向金融管理局提供相关信息，同时对负责清算设施运转的个人和支付系统同样拥有管理权。

三、我国支付清算系统监管方式探析

研究其他国家支付清算系统监管方式，对不断完善我国支付清算系统监管方式具有重要的推动作用。首先我国《中国人民银行法》中应明确央行在支付清算系统中的监管地位极其拥有的监管权利，并将监管职责划分给不同部门，进而为央行全面开展监督提供法律保障；其次，还应颁布《支付清算系统管理法》进一步明确支付清算系统监管框架，尤其对监管方法、标准、原则、范围、目标等做更为详细的阐述；最后，从我国的基本国情出发，使用国际通用的支付清算系统监督标准，不断丰富和完善监管手段。

1.树立服务与管理相结合的监管理念

支付清算系统管理时应注重服务和管理间的结合，不但认真履行监管职责，以保证监管目标的实现和市场秩序的正常维持，而且还应充分了解银行机构的实际需要，为支付清算系统的运行提供良好的服务。同时人民银行可采取多种措施，不断提高监管水平和效率。为此应认真落实以下三项内容：首先，制定《加入支付系统服务指引》制度，公开准入标准，并逐步规范准入程序；其次，制定约见谈话制度，为充分了解经营者的具体情况创造良好条件。同时进行必要的风险提示，监督银行加强监督力度；最后，和参与者签订责任书，明确参与到支付清算系统中参与者的职责和义务，并使监督在透明的环境下运行。

2.建立科学的考核评价体系

在综合考虑支付清算系统风险防范情况的基础上，制定科学的考核评价体系，以实现对参与到支付清算参与者的量化考核。要求人民银行认真做好以下几项内容：首先，合理设置评价标准和相关内容以突出管理目标，为银行进行针对性的自我管理奠定基础；其次，制定详细的激励措施，定期考核参与者的具体情况，并根据评价结果通报批评或表扬，或者控制和借记清算账户余额。另外，考核评价时央行应和银行进行充分的沟通，采取召开座谈会等方法，对出现的问题进行分析、交流相关经验，进而顺利实现监管目标。

3.完善支付清算系统检查体系

经过多年的努力我国支付系统直接参与者1600多个，间接参与者85000多，这些参与者其中任何一个参与者出现问题会给整个系统的正常运行产生不利影响，因此各参与者应采取有效措施保证管理工作的可靠运行。为此应重视以下三方面的落实：首先，根据支付清算系统运行的实际状况，建立严格的自查制度。要求参与者对整个系统进行全面把握和检查，及时发现系统运行中出现的问题，进而采取有效措施在最短的时间内排除，不断提高自身运行管理水平；其次，注重非现场的监测。通过建立非现场监测体系，以及利用银行报送和其他方法收集支付信息，并借助专门手段对收集的信息进行研究和分析，以及时掌握支付清算系统管理出现的问题；最后，制定现场检查制度。针对非现场监测时发现的管理薄弱环节，可进行现场检查，以扩展非现场监测范围，不断提高监管效果。另外，还应加强后期的检查，确保风险彻底的排除。

4.建立支付清算系统风险评估体系

建立支付清算系统风险评估体系的目的在于利用专门的技术和技术手段，对引起风险产生的因素进行分析，从而客观的评价风险和其影响情况，为采取有效的措施降低风险损失提供有效参考。在风险评估过程中应遵守以下四项原则：首先注重风险评估的全面性，要求评估风险时尽最大限度的涉及风险的不同指标，避免因评估不全面影响风险评估效果；其次，注重侧重性原则。即风险评估时应全面掌握风险情况，将重点内容把握好；再次，注重风险评估的系统性。即不但实现风险的静态评估，而且还应注重静态评估至动态评估的过渡，最终实现风险点的动态评估；最后，遵守系统性原则。评估风险时应注重片面、局部评估的突破，做到风险评估的系统性，例如，可采用定量和定性相结合的评估方法从技术、管理、运行等方面对风险进行评价，从而得出系统性的评估结论。总之，风险评估是后期进行监管采取有效措施的依据，因此，应认真进行落实风险评估工作，进而采取针对性措施，提高支付清算系统抵御风险的能力。

四、总结

中央银行支付清算系统是金融运作的重要基础设施，关系者社会资金运转的效率和安全性，因此加强支付清算系统的监管对维持金融市场的稳定性至关重要。鉴于此中央银行应结合我国支付清算系统实际情况，分析我国支付清算系统存在的问题，并借鉴国外经验采取有效的监管方式和方法，保证支付清算系统安全稳定的运行，进而为我国的经济发展措施应有贡献。

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