物权法视野下的保障性住房制度研究

2015-01-20王淑娟房变丽

经济师 2014年12期

王淑娟　房变丽

摘要：我国自实行保障性住房政策以来，形成了廉租房、公共租赁房和经济适用住房为主的保障性住房制度。该制度虽然在解决低收入家庭住房问题方面发挥了重要作用，但依然有不完善的地方。尤其是经济适用住房，它是产权型保障性住房，理论界关于其房屋产权性质、是否应当给予满足申请条件者所有权是有争议的。文章主要从物权法角度，分析我国经济适用住房制度存在的问题，结合实际构建我国保障性住房模式，以此来完善我国保障性住房制度。

关键词：保障性住房三房合一政府回购

中图分类号：F293.3

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2014）12-092-04

一、保障性住房概述

住房是人类赖以生存和发展必不可少的物质条件之一。新中国成立以后，我国的住房政策从政府直接分配住房的福利政策向以市场调控和住房保障制度并举转化。即从实行统建、统分、统包的公有住房政策和实物分配办法的完全福利化的住房政策转变为法律化、制度化的保障性住房体系。于1994年确立了“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。”

（一）保障性住房的概念和特征

住房保障制度属于我国社会保障制度的一部分。在住房保障制度下，住房保障形式包括廉租房、公共租赁房和经济适用住房，即保障性住房。

保障性住房是与商品房相对应的概念，是政府为低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房。

在新中国成立之后，出现过福利分房的制度，福利分房是新中国成立以后计划经济时代特有的一种房屋分配形式。保障性住房与以往的福利分房相比，有如下特征：首先，保障方式不同。保障性住房和福利分房虽然都具有福利性，但是福利分房主要侧重于实物配租，居民可无偿或者象征性交点租金就可以取得住房的永久使用权。保障性住房有多种保障方式，比如：廉住房、公租房，经济适用房等；其次，保障的对象不同。福利分房多数是政府将建好的住房以低租金实物的形式优先分配给有官位的和一些职工。保障性住房的保障对象针对的是社会弱势群体，以家庭收入为基准来确定受保障对象。低收入群体租赁公租房或廉租房或购买经济适用房，高收入家庭租赁或购买商品房；最后，与商品房的关系不同。福利分房制度受当时计划经济体制的影响，城市的住房建设只能是政府投资，排斥住房的商品性。保障性住房制度与商品房制度并行，共同构成我国的住房制度。二者互为补充。

需要注意的是，保障性住房的提供是为了保障“居者有其屋”。我国自1994年提出安居工程的目标，该目标主要包括两层含义，一是人人都有房居住，二是，人人都拥有房屋的所有权。但现阶段我国的保障性住房政策的目标是第一层含义，即保障人人都有房住，而不论房子是租来的还是买来的。

（二）我国保障性住房现有类型

保障性住房有不同的类型，根据保障性住房所有权归属的差别，可以分为租赁型和产权型两种类型的保障性住房。

1.租赁型保障性住房。该类型的保障性住房主要是在政府统一规划和统筹下组织建设，租赁价格采用政府定价的方式，租金水平低于市价。在其所有权归属方面，政府对该类型保障性住房享有所有权，承租人在承租期限内享有使用权，但无收益权和处分权。这类型的保障性住房主要包括廉租住房和公共租赁房。

2.产权型保障性住房。这类型的保障性住房涉及到产权的归属，是引起争论较大的一类型保障性住房。这类型的住房包括下列几种：

经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。单位合作集资建房，是在规定的条件下，利用单位自用土地进行集资合作建房，分配给本单位住房困难家庭。根据七部委经济适用房管理办法规定，单位集资合作建房属于经济适用住房的一部分，因此，下文将不会对其进行分开论述。

两限房，是指是一种限价格限套型和面积的商品房，是目前限制高房价的一种临时性举措。关于两限房是否是产权型的保障性住房，在理论界有争议。本文认为，两限房是一种特殊的商品房，目的是为了抑制房价。与经济适用住房的目的不同。经济适用房的土地来源于国家划拨，而两限房的土地来源和普通商品房一样是通过出让获得。因此，两限房是特殊的商品房而不是保障性住房。

综上所述，租赁型保障性住房所有权归属比较明晰，受保障对象仅享有使用权，故其权属不存在争议。产权型保障性住房所有权制度和归属在理论和实践中有不同的观点和争议。尤其是经济适用住房，究竟是有限产权还是完全所有权，是单独所有还是共同共有，经济适用住房制度的存与废，是普遍性，争议较大，涉及全国的问题。所以本文从物权法的视角下，着重从经济适用房的所有权角度进行研究，并与廉租住房和公共租赁房制度衔接，从而完善我国保障性住房制度。

二、我国经济适用房所有权问题探析

民法上的所有权指物权人对特定的物享有的占有、使用、收益、处分等排他性的权利。根据《经济适用住房管理办法》的规定，经济适用住房的购房人拥有对经济适用住房的有限产权，对经济适用住房拥有占有、使用和有限的处分权。在居民购买经济适用住房后，应当办理权属登记。从此可以看出，购房者取得是房屋的所有权。上海市则规定购房人拥有有限产权，享有一定的产权份额。可以将此理解为购房人与政府是按份共有。结合我国物权法的规定，所有权不仅包括国家、集体、私人所有权，还包括共有。因此，笔者认为，无论是受限制的单独所有权还是按份共有的共有权，都是所有权的体现，所以民法中的产权，指的应该是所有权。

（一）我国现有经济适用住房所有权理论及评析

从我国经济适用住房制度产生时期，应采用哪种设计模式一直存在争议。

1.居住权理论。居住权制度最早可追溯至罗马法，是他物权下的人役权的一种，即以他人的物供自己使用和收益的权利。人役权包括用益权、使用权和居住权。使用权和居住权的区别在于居住权人可以将标的物出租给第三人，而使用权人却不能。设立的初衷在于保障无劳动能力人的生活。我国学者认为，居住权，简言之就是非所有人居住他人房屋的权利。居住权人可以对他人的房屋享有占有、使用以及收益的权利。综合上述，居住权理论，在经济适用住房居住权模式下，房屋的所有权由政府享有，受保障对象享有居住的权利，还可以出租标的物用于收益。

这种模式的优点在于满足了受保障对象的居住需求，保证了国家建设经济适用住房的部分资金来源。住房所有权属于政府，不会导致公共财产的流失。但是，居住权理论也有其弊端，我国现行的《物权法》并没有规定居住权制度，若单独构建一套经济适用住房居住权理论，实际上是创设了一种新型的物权，不仅违背了物权法定原则，而且在权利受到侵害时，找不到相应的法律条文来救济权利。

2.租赁权理论。即经济适用住房应采用租赁型模式，受保障对象不拥有房屋全部或部分的所有权，仅享有租赁的权利。租赁权是一种债权，承租人仅享有占有、使用的权利，不得擅自处分租赁物。支持者认为，保障性住房的目的在现阶段来说是保障“住有所居”，不论房子是租来的还是买来的。政府没有义务满足人们对房屋的占有欲。政府建设产权型经济适用住房不仅加大政府财政负担，在房价居高不下的今天，还容易以权谋房、滋生腐败。基于产权型经济适用房的这些弊端，引发了经济适用住房的存废之争，有些地区甚至已经叫停了经济适用住房的建设。

本文认为，经济适用住房制度的目的不仅是保障低收入群体有房住，还意在赋予受保障对象一定的所有权。若仅采用租赁权模式，不仅不符合我国“有恒产才有恒心“的传统理念，而且从受保障方来说，付出比廉租房要多的价金，却只获得了债权性质的租赁权，这是极为不公平的。此外，在这种模式下，经济适用住房与公共租赁房无异，没有存在的必要了。

3.共有产权理论。共有产权模式是近几年来广为学者支持的理论。共有，是指两个或两个以上的主体对同一物共同享有所有权。我国《物权法》规定，共有的模式有两种，一是按份共有，二是共同共有。由于共同共有要求主体之间有特殊的关系，所以经济适用住房共有产权模式下是政府和受保障对象之间的按份共有模式。

有关共有产权的模式的实践，首先开始于江苏淮安。具体方式是改变以往建设用地无偿划拨的方式，将建设用地的土地出让金和政府的优惠政策作为对保障性住房的出资，由政府和购房者按照各自出资额来分享经济适用住房的所有权。

4.单独所有权理论。我国《经济适用住房管理办法》规定，购房人取得有限产权。购房人取得住房的所有权，但是对住房的收益权和处分权是受限制的。在前面已经提到，该有限产权首先指的是所有权，但是与《物权法》规定的完全所有权是有差别的。在完全所有权中，权利人对特定物享有占有、使用、收益和处分的排他性权利，权利的行使不受任何人的干涉，除权利人之外的其他人负有消极不作为的义务。而在有限产权中，经济适用房虽然登记的是购房人的名字，购房人以所有权人的名义占有、使用经济适用住房。在经济适用住房收益和处分方面，购房人在取得经适房完全产权之前不得出租经营，购买经适房5年内不得上市交易，满5年的，缴纳土地收益等相关价款，取得完全产权后，方可上市交易。所以说现阶段我国经济适用住房采用的是单独所有权模式，并且是受限制的单独所有权。

单独所有权模式是现阶段我国在法律上唯一承认的形式，但是这种模式有其自身存在的弊端。有限产权虽然是物权的一种，但是根据物权法定原则，要求物权的种类和内容法定，而有限产权既不完全等同于物权法中的所有权，又不是用益物权和担保物权，从这个角度上来讲，它是超出法律之外创设的一种新型物权，在现行《物权法》中找不到依据。在该制度运行过程中也存在一些列问题，在下文中阐述。

（二）经济适用房制度运行中存在的问题

1.实践中经济适用房模式混乱，各地规定不一。我国没有一部统筹性的住房保障法，各地区只能自行探索保障性住房模式，导致各地区经济适用住房制度的差异，这不利于我国法律和制度的统一。

以北京市为例，北京市采用的是“单独所有权”即“有限产权”的模式。在所有权归属方面，购房人拥有有限产权，只能自住，不得出借或者出租，可以在补缴政府应得收益后取得完全所有权。在住房处分方面，购房满五年内不得上市交易，满5年的，缴纳土地收益款后，可上市交易。该规定与我国我国《经济适用住房管理办法》规定一致。

杭州采用的是“租售并举“模式。该模式实际上是租赁权理论和受限制的单独所有权理论的结合，申请人在五年内未交清全部款项时，需要支付租金，缴清后，则取得该房屋的所有权。超过五年未缴清，相关行政部门有权按照房屋原始价格收回。在房屋转售方面，购房人自取的房屋所有权证之日起五年内可上市交易。这种模式，虽然能缓解购房人的购房压力，但是有限产权的弊端依然存在。

江苏淮安等地采用的则是共有产权的模式。政府和购房人共同享有房屋的所有权。淮安模式该土地划拨为出让，改暗补为明补。保证了经济适用住房建设资金的来源和可持续发展。因此，一经推出，各地纷纷借鉴。

此外，江西实行“三房合一”并轨建设即经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房“三房合一”并轨建设，统一建设公共租赁住房。这实际上采取的是租赁权模式，是变相取消了产权型的经济适用住房。

2.房屋转让领域混乱且限制条件不严。这是经济适用住房制度在运行过程中存在的又一重大问题。《经济适用住房管理办法》规定，经济适用房购满五年，就可直接上市交易，只须缴纳一定比例的土地收益款。北京、上海、江苏淮安也是如此。杭州市经济适用住房管理办法规定经济适用住房所有人自取的房屋所有权证之日起满5年后可上市交易。从此可以看出，对经济适用住房转售各地规定不一。而且对房屋所有人的处分权和经济适用住房的转售对象没有任何限制，不仅导致经济适用住房房源的减少，也会其丧失了保障性功能。再者，购房者以低于商品房很多的价格购房后，仅仅需要一定期限，就允许上市交易，这无疑助长了受保障对象通过经济适用住房谋取暴利的行为。这不仅冲击了商品房市场，使得大量投机行为的产生，还导致“以权谋房“事件屡屡产生，滋生腐败。

3.实际监管不严，导致与保障性住房制度目的相背离。保障性住房针对的是低收入群体，在实际运行过程中，由于准入制度不严格，一些收入高的群体购买了经济适用住房，可想而知，保障性住房保障的不是低收入群体的住房问题，那么保障性住房制度目标就流于形式了。根据《经济适用住房管理办法》规定，经济适用住房单套的建筑面积控制在60平方米左右。《北京市经济适用住房管理办法（试行）》规定经济适用住房户型设计采用中小户型。但在实际建设过程中，开发商为了追求利润，经济适用住房面积越来越大，慢慢变得豪华。有些地方甚至出现了二三百平米的和复式的经济适用住房。购买对象可想而知，绝对不是低收入水平家庭，完全脱离了经济适用住房经济性和实用性的特征。

三、我国保障性住房制度的完善建议

（一）加快住房保障立法，建立完善的住房保障法律体系

到目前为止，我国还没有一部能起统筹作用的住房保障法，仅以部门规章和地方性法规和规章为主。如《廉租住房保障办法》《经济适用住房管理办法》《经济适用住房价格管理办法》等。在地方又颁布针对本地区的地方性法规和规章，各地的规定各有特点，不尽相同。英国能成功的解决住房问题的首要基础就是有一部通行于全国的《住宅法》，它为英国住房制度的制定和实施提供了法律依据和保障。由此观之，保障性住房制度是一项适用于全国的制度，若没有一部统一的法律，必然会导致我国保障性住房制度难以在全国顺利推行。目前国务院发布了《城镇住房保障条例》（征求意见稿），如果这部法能尽早出台的话，我国保障性住房问题能到进一步解决。但是需要注意的是，《城镇住房保障条例》是由国务院制定，是属于行政法规，而法律是由全国人大及其常委会制定的，法律位阶要高于行政法规。只有以法律为依据，各项工作才可以依法进行，所以必要颁布一部《住房保障法》，为保障性住房制度的顺利推行提供更加坚实的法律保障。

（二）三房合一，建立单一的公共租赁住房供应模式

根据《国务院批转发展改革委关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》（国发〔2013〕20号）和《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）等文件精神，从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。之所以选择二者并轨，是因为廉租住房和公共租赁住房都是保障性住房的重要组成部分，两者在发挥重要作用的同时，其平行运行过程中也出现了一些问题：一是两者虽都属于租赁型保障房，但面向的群体不完全一样，申请人容易混淆；二是住房保障需求和供应是一个动态的过程，近年来部分地方出现了保障房与保障对象不相匹配的情况；三是平行运行不利于两项制度间的政策衔接，给申请者造成不必要的麻烦。

基于经济适用住房存在的问题，关于经济适用住房的存废之争日益激烈。一些学者认为经济适用住房破坏市场经济，造成社会财富的流失，容易滋生腐败。再者政府没有义务满足人们对房产的占有欲。因此，本文主张借着廉租住房和公共租赁住房并轨运行的趋势，主张廉租住房、公共租赁住房和经济适用住房合一，建立单一公共租赁住房供应模式。纵观英国和中国香港的保障性住房政策，英国的公屋政策和中国香港的公共房屋制度，都是单一的住房供应模式。虽然保障性住房有租有售，但是租赁型保障性住房在英国和香港发挥着主要作用。英国和中国香港的住房问题的解决在世界上堪称典范，可以从中汲取经验来完善保障性住房制度。

在单一公共租赁住房供应模式下，受保障对象享有房屋的租赁权，保障性住房的房屋所有权属于政府。租赁权又称使用收益权，即承租人依租赁合同，在租赁物交付后对租赁物享有的为使用收益目的所必要的占有权的总称。房屋租赁，是指房屋的所有人作为出租人将其房屋出租给承租人使用，由承租人支付租金的行为。在此种模式下，未经出租人同意，不得擅自转租。保障性住房制度具有福利性，目的是为了满足低收入者的住房需求，所以不允许承租人擅自转租。

在租赁保障房满五年后，符合条件的承租人可取得购买公共租赁房的产权。采用这种模式的理由主要有：第一，保障性住房的主要来源是政府投资建设，投资大，回报少。允许受保障对象购买公共租赁房的产权，可以回笼部分资金，继续用于保障性住房的建设。第二，在现阶段来看，政府只需要保障低收入群体有房住，而不论其是否享有所有权。虽然如此，“有恒产才有恒心”是中国的传统，所以在保障低收入群体住有所居的前提下，允许其享有产权，是符合中国历史传统和人们的心理追求的。第三，相对于“共有产权模式”来说，这种选择更优。共有产权模式由政府和购房者共同享有所有权。这种设计模式主要是为了和我国《物权法》衔接，但是，这种模式使得保障性住房的所有权问题更加复杂化。首先，共有产权模式下，保障性住房的主体是政府和受保障者，与《物权法》按份共有相比较，保障主体具有特殊性。民法的主体是平等主体。显然此时的政府和购房者绝不是平等主体。其次，在共有产权的模式下有关共有份额的处分问题，我国《物权法》规定，按份共有人可以自由处分其享有的份额，不必征得其他共有人同意，但共有人之间有约定的除外。在同等条件下，其他共有人享有优先购买权。若政府和购房者对此没有约定的话，购房者可以任意转让其享有的份额，政府只有在同等条件下才能行使优先购买权。如果不是同等条件，第三人支付的对价要高于政府的出价，那么该保障性住房由第三人和政府共有，若第三人不符合受保障对象的条件，那么此时保障性住房的性质就发生了变化。此种情形下，非但没有消除有限产权的弊端，也没有与《物权法》中的共有制度完全一致，导致保障性住房问题的解决更加复杂化。因此，不论共有产权制度如何设计，都不可能与《物权法》完全无缝衔接，反而使保障性住房问题的解决更加复杂化。所以本文认为，保障性住房制度可以由物权法调整的则由其调整，存在冲突的地方则在《住房保障法》中单独列出。

（三）建立内循环制度，保障性住房制度和商品房制度双轨制运行

《经济适用住房管理办法》的规定，购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，确需转让的，由政府回购；满五年后，缴纳土地收益相关价款，取得完全所有权。此时，经济适用住房已经可以进入商品房市场。购房人要处分经济经适房，只需5年时间的限制，没有其他附加条件。在房价居高不下的今天，极易造成权力寻租、谋取暴利的行为。长此以往，不仅背离了经济适用住房制度的福利性质，还成为了有些人谋取暴利的源泉。为了改变这一巨大的弊端，本文认为应当建立保障性住房的内循环制度，实行保障性住房和商品房双轨制运行，不允许保障性住房进入商品房市场很有必要。

保障性住房的内循环制度主要是针对已出售了的公共住房。上文已经提到，受保障对象在租赁公共住房满5年后，可以购买租住的公共住房，取得该住房的所有权。那么，购房人如果要转让该住房，主动退出保障性住房，应该采取哪种途径呢？那就是借鉴中国香港双轨制的住房供应体系。收入较高的群体租赁或者购买商品房，收入较低的群体租赁或购买政府提供的公共住房。受保障的购房者如果要转让保障性住房的所有权，唯一的途径是政府回购，无论其享有保障性住房所有权经过多久年限，都不允许保障性住房进入商品房市场。关于政府回购的价格的确定，政府以原价加上银行同期利息回购。经政府回购的保障性住房，继续用于满足其他低收入者的住房需求。建立保障性住房内循环模式，能够抑制保障性住房流转过程中产生的巨大利润空间，防止保障性住房的流失以及由此产生的腐败问题。

（四）完善保障性住房准入和退出机制

保障性住房制度是为了保障低收入者的住房需求。为了杜绝高收入群体通过不正当手段进入保障性住房中，应确定严格的准入制度。要确定准入制度，最重要的是如何确定和划分低收入群体。首要是根据群体的收入水平来划分，具体的划分标准需要通过普查、分析数据来得出结论。当然，由于我国幅员辽阔，各地区居民收入不均衡，进行保障性住房准入依据的收入水平划分时，要因地制宜，根据不同地区经济发展水平、当地的住房价格水平和消费水平等多方面因素综合考虑，不能“一刀切”。

划定了进入保障性住房的收入水平后，低收入群体之间的收入水平之间还是有一定的差距，所以还要确立层次分明的保障等级，根据不同的收入水平享受的保障程度不同。比如，根据受保障对象收入水平的高低，承租公共租赁房时缴纳的租金不同。被划定为低收入的群体通过个人和家庭的劳动，其收入水平并不是一成不变，所以要建立动态的监管机制。定期对受保障对象的收入、有无购买商品房、有无擅自将公共租赁房处分的情形进行动态监管。

除此之外，还要完善保障性住房的退出机制。除了受保障对象主动推出保障性住房之外，还应设置强制退出的机制，强化受保障对象的法律责任。申请人隐瞒、虚报或者伪造住房、收入和财产状况等信息申请城镇住房保障的，给予警告，向社会通报，并记录在案；已承租、承购保障性住房的，责令退回，并要求其补缴租金或购房款，并给予相应的处罚；在租赁公共住房期间，受保障生活条件改善，收入水平提高已超出受保障范围的，要求其退出保障性住房；在受保障期间，受保障方购买其他住房的，则不允许继续租赁公共住房。因为这些情形退出保障性住房后，在一定时间内，不得再申请保障性住房。只有加重违反住房保障制度的责任，才能有效避免骗租骗购的行为。

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