粮食安全背景下农业补贴政策调整路径探究

●李 萌 叶 子

粮食安全背景下农业补贴政策调整路径探究

●李 萌 叶 子

国内粮食供给限制增多、国外进口风险增大、消耗量增长、储备制度存在缺陷、粮食市场尚不完善等因素导致我国中长期粮食安全形势异常严峻。尽管本世纪初所实施的农业补贴政策有效助推了粮食产量的“十一连增”，但由于补贴力度不足、方式过于简单、资金供给机制不合理、制度设计缺陷等问题，补贴政策应有的效应被弱化，配套法律制度的缺失也使得政策的执行缺乏参考和保障。基于此，本文提出适时适度地加大补贴力度，创新补贴政策，完善补贴方式，优化补贴资金供给机制，建立健全农业补贴法律体系等优化路径，为有效提升农业补贴制度的政策效果，保障国家中长期粮食安全提供一定借鉴。

一、我国粮食安全所面临的严峻形势

（一）国内粮食供给的限制增多

1、自然环境和资源状况恶化。粮食供给受粮食生产的影响大，而粮食生产高度依赖于自然资源、环境，但当前我国自然环境和资源状况日益恶化。一是耕地数量、质量不断下降，根据第二次全国土地调查工作及《2014中国国土资源公报》的数据，我国人均耕地面积由2009年的1.52亩降至2012年的1.497亩，不足世界人均水平的50%，并且工业污染、城市固体废弃物污染及农业生产中亩均化肥、农药及地膜使用量持续增长等因素也导致了耕地质量不断下降，数据显示，我国每年约有50万吨农膜残留于土壤造成“白色污染”，另每亩农田的农药施用量中有60%-70%残留在土壤中形成农药残留；二是农业用水紧张，根据《2013年中国水资源公报》等数据，截止2012年末我国每公顷耕地水资源拥有量约为21846.13立方米，仅为世界平均水平的50%左右，水资源的时空分布不均、用水方式粗放、水资源“农转非”等问题同样造成我国粮食生产用水趋紧；三是气候条件恶化，气候变暖使粮食作物水分亏缺、病虫害增多、地力下降、粮食产量减少，且国家统计局、民政部、国家减灾办公布的历年数据显示，由旱灾、风雹灾害、低温冷冻和雪灾等所引致的受灾面积和绝收面积存在较为明显的波动，加剧了粮食生产的不稳定；四是水土流失及土壤沙化现象严重，根据环保部公布的数据，2013年我国水土流失面积占国土面积的37.1%。此外，第四次全国荒漠化和沙化监测工作公布的数据显示，全国荒漠化土地面积和沙化土地面积分别占国土总面积的27.33%和18.03%。可以说，水土流失、土地荒漠化及沙化直接威胁到我国的粮食生产安全。

2、粮食生产比较利益低。我国粮食生产比较利益长期处于较低水平。一方面，生产要素和用工成本增长导致种粮成本大幅上涨，收益下浮明显。数据显示，2006年至2013年我国稻谷、小麦、玉米平均每亩成本利润率由34.83%下降至7.11%；另一方面，当粮食生产收入长期低于成本时，农民便会将资源转投入其他产业或部门，导致两种现象：一是大量的农民进城务工，从事非农产业。笔者在湖北省蕲春县等地调研发现，2014年当地72.55%的家庭有在外务工人员，外出务工年收入绝对量为39879.45元，在家庭年收入中占比49%，而种植业收入仅占13%，可见非农产业成为其主要收入来源；二是由于大部分经济作物收益高于粮食作物，理性的农户会扩大经济作物的种植面积，缩小粮食作物的种植面积。随着经济发展、人口增加，粮食作物种植面积不断减少的趋势将进一步加剧我国粮食供给的不稳定性。

（二）国外粮食进口风险增大

适度的粮食进口能起到稳定国内粮食供应波动的作用，但近年来我国粮食进口量迅速增加、国际粮食市场风险增大以及猖獗的粮食走私现象使我国粮食安全形势依旧严峻。在需求和价格等因素作用下，我国粮食进口量不断增加，全面进入“净进口”时代。根据《中国粮食年鉴》（2013），2012年全国粮食总产量为58958万吨，进口总量为8025万吨，这表明我国粮食自给率（假设粮食总供给（国内外）等于总需求，计算国内粮食自给率=国内粮食产量/国内粮食消费量×100%）已下降至90%以下（约为88.02%），粮食产量难以实现基本自己。国际粮食市场中，气候条件的恶化使世界各粮食主产区生产的不确定因素增多，金融投机资本进入粮食领域，国际粮食市场定价由各垄断势力主导并逐渐向中国粮食产业渗透，粮食输出国因政治、经济等因素提高出口关税、限制粮食出口或禁运粮食以阻挠粮食输入国进口粮食，从而增大国际粮食市场的风险性，威胁我国粮食安全。

根据缅甸商务部及越南粮食协会相关数据测算，2014年我国大米走私数量在200万吨左右，若加上走私大米，进口总额高达约450万吨，折算成稻谷约700万吨，约占当前国内稻谷总消费的3.5%，已经逼近国内口粮绝对安全的底线。这些走私入境的大米在其原产国（多为越南产）的生产过程中施用高肥高毒性催产技术，产量高、品质低，走私进入中国后以每公斤2.6元左右价格 （运抵目的地的最终价格）销售，这一价格仅相当于本地中等大米价格的53%。一些粮食加工企业将超过三分之一以上的走私大米与本地大米混合进行销售，不仅严重扰乱了国内大米市场秩序，而且损害了国内种粮农民利益和消费者健康。

（三）粮食消耗量增长

持续增长的粮食刚性需求和严重的粮食浪费现象使我国的粮食消耗量持续增长。我国人口规模2014年约为13.68亿人，《中国统计年鉴》（2014年）数据显示我国15-64岁人口所占比例为73.9%，在未来数十年内，我国人口将持续增长，劳动力比率仍将保持在较高水平，庞大的消费群体使口粮需求压力不断增大。同时，我国居民消费结构正逐渐改变，表现为动物性食品消费量显著增加（历年《中国统计年鉴》数据可证明），从而使作为动物饲料的初级农产品消耗量增大，饲料用粮的需求扩大。工业用粮方面，自1999年起上涨幅度也明显加快，其中2006-2007年新建的一批生物质能源工厂进一步增大了工业用粮需求。在粮食刚性需求不断增长的同时，我国还存在着异常严重的粮食浪费问题。据推算，我国消费者仅在中等规模以上餐馆消费中就平均每年倒掉约2亿人一年的食物，全国各类学校、单位规模以上集体食堂全年倒掉约3000万人一年的食物或口粮，而我国家庭及个人每年可能浪费约110亿斤粮食，相当于1500万人一年的口粮，数量惊人。此外，在粮食生产、流通、加工、储存环节亦存在大量浪费的现象，根据国家粮食局2014年10月份发布的数据，我国2013年餐桌外浪费的粮食总量约为3500余万吨，约为当年粮食总产量的6%和粮食进口量的50%。粮食浪费问题增加了我国粮食消耗量，加剧了我国长期粮食安全保障的压力。

（四）粮食储备制度存在缺陷

粮食储备系统能有效缓冲、调节和平衡粮食市场波动，然而我国现行的粮食储备制度存在的缺陷日渐明显，具体表现在粮食储备目标错位和储备效率不高两方面。保障粮食安全、稳定粮食价格、维持生产者收入以及实现经济效益是我国粮食储备的基本目标。其中，粮食安全是根本性的主导目标，其余则是衍生性目标。但在近几年的储备实践中，稳定粮食价格和维持生产者收入却逐渐成为粮食储备的主要目标，偏离了我国建立粮食储备制度的根本目的，可能会导致调控目标难以实现，甚至相背离。储备效率方面，粮库布局过于分散，地区交通不便，直接影响到粮食储存、运输等环节，降低了粮食流通的有效性和流通效率。同时，部分粮食主产区粮库容量严重不足，尤其是我国东北地区，收购季节的仓容仅能使70%的粮食储量得到满足，优质及高等级粮食品种更无法做到分仓储存，加快了陈化速度，增大了粮食霉变和发生虫害的几率 （侯立军，2013）。同时，部分农村粮库因维修资金投入不足、短期行为严重等原因，储粮安全亦受到较大影响。

（五）粮食市场尚不完善

当前我国粮食市场存在着产销不平衡，物流运输能力偏低、技术滞后，市场监管能力不足等问题。其一，粮食产销区贸易矛盾明显，产销不平衡。根据国家粮食局2011年统计数据显示：中国十三个粮食主产区粮食产量占全国总产量的75.4%，约95%的全国增产粮食来自这些主产区。相比而言，粮食主销区库存量不足全国粮食总库存量的1/10，从而出现粮食储备丰富的地区粮食交易不活跃，粮食消费量大的区域却缺乏粮食储备的矛盾。其二，粮食物流运输能力偏低，技术滞后。我国粮食主产区集中于中北部地区，而粮食主销区却相对分散，各种运输方式因自身局限导致运量受限且运输成本高，使“北粮南运”成为北粮“难”运。除此之外，当前我国物流技术水平相对发展滞后，使得粮食运输过程造成大量浪费。其三，市场监管能力不足。《粮食流通管理条例》鼓励多种所有制市场主体从事粮食经营活动，虽然活跃了市场却增加了监管难度。在投入品市场中体现在对农资价格监管不到位，“季节性涨价”现象严重；在监管主体上则体现在仅靠工商行政管理部门对粮食市场进行监管明显不足。

二、我国农业补贴政策存在的问题

（一）农业补贴力度不足

近年来我国农业补贴规模总体呈持续增长趋势，但在支出总量上仍处于较低水平，力度仍显不足。根据OECD2011年发布的数据，中国2010年的生产者估计值 （PSE）百分比为 17.36%，低于OECD18.32%的平均水平，且远低于日本（50.01%）、挪威（60.64%）等发达国家，与我国农业发展的客观要求相距甚远。笔者在湖北蕲春等地调研发现，2014年当地每亩耕地的补贴仅为106元，以至于大多数农民将农业补贴视为一种福利，补贴政策原有的激励效应被日益削弱。其粮食直补发放额在2006年为918万元，2014年仍为918万元，且在8年间基本稳定在这一水平，伴随着粮食生产成本的不断上升，这项补贴的作用逐渐减弱。在对农业补贴政策的评价中我们发现63.41%的农户认为所享受到的农业补贴项目对于家庭增收帮助较小甚至很小，而对农业增产的帮助，58.86%的农户则认为较小甚至很小。近年来，“四补贴”绝对规模虽持续增长，但庞大的受补农民群基数及兼顾农民增收目标而采取的“撒胡椒面”式的分散补贴方式，使得单位补贴水平的增量与弥补由粮食生产成本增加所导致的利润损失相差甚远，所以伴随农业发展水平的不断提高，农业补贴力度还需进一步加大。

（二）补贴方式过于简单

2004年以前我国农业补贴采取的是以粮食保护价收购为标志的流通领域间接补贴制度，而自2004年前后新农业补贴政策开始实施，以 “四补贴”为标志，侧重在生产环节对农民进行直接补贴，加之粮食最低收购价政策，我国农业补贴仍仅限于农产品价格和收入两类较为简单的方式。同时，“四补贴”政策过分强调操作效率，忽视补贴效益，弱化了政策效果。以粮食直补和农资综合补贴两项为例，为降低运行成本，使其更具可操作性和便捷性，我国多数省份仍采取按计税面积进行直补的方式，未将农村土地流转、农业税时代减报的耕地及后期“拓荒”所形成的“黑田”考虑在内，造成实际种粮者与补贴受益者相异，而信息不对称下“凭地领钱”的现状也易导致诸如耕地改种经济作物、“农转非”等道德风险与逆向选择问题的发生；在良种补贴方面，多数地区并未对粮食作物是否为良种做出具体区分，而简单以区域主要粮食大类为补贴依据，笔者在湖北蕲春等地调研发现当地43.58%的农户并未购买指定良种，补贴资金原有的设计初衷被忽视；同样，农机购置补贴执行过程中也存在政府部门缺乏调研论证，单方操办，忽视农民偏好与区域种植特点等问题，从而降低了补贴资金的使用效益。

（三）补贴资金供给机制不合理

补贴资金供给机制的不合理体现在对粮食自产区和非自产区的补贴使粮食安全责任与安全成本脱离。当前多项农业补贴政策均不同程度地对地方财政配套参与实施提出了要求，对粮食自产省份而言，其粮食生产的盈余部分多用于满足非自产区粮食供给，这意味着自产区承担着部分属于非自产区粮食安全的补贴成本，非自产区则避免了为自身粮食缺口支付补贴，从而使粮食安全责任与成本相脱离。进一步讲，粮食自产省份多为自有财力不高的农业大省，以2013年全国人均地方公共财政收入5071.67元为标准，13个粮食主产省中有10个省份人均地方财力低于全国平均水平，而现有的补贴结构要求地方财政以本地粮食生产为基数拨付配套补贴，使粮食自产省份承担了更多与其地方财力不匹配的补贴负担，导致辖区内补贴水平难以有效提高，与之相反的则是非粮食自产省个体补贴水平反而因其财力充裕且本地粮食生产基数小而显著高于粮食自产省，这使得相对有限的补贴资金在全国范围内配置失衡，长期内不利于国家整体粮食生产。

（四）补贴制度设计缺陷

补贴制度设计缺陷主要体现在“四补贴”和最低价格收购政策五个方面。首先是粮食直补政策的补贴依据存在着不足，目前大多数地区将粮食直补与当期播种面积和价格挂钩，以计税面积为标准，在这种模式下，农业耕地不论种什么作物甚至是什么都不种，均可以享受补贴，不利于稳定粮食种植面积，同时易引起农户将耕地转为种植效益较高的经济作物的问题。其次为良种补贴的地区覆盖率和品种差异大，地区差异主要体现在粮食主产区和非主产区之间和主产区内部，主产区湖南省和江西省良种补贴覆盖率均达到85%以上，但同为粮食生产大省的四川仅为5.77%，而一些非主产区所占比重更低。品种上水稻与小麦补贴所占比重均相对较高，而玉米和大豆补贴覆盖率则十分低。再次是农机具购置补贴的对象普适性低，目前我国农机具购置补贴种类主要涉及大中型农机具，而以湖北省黄冈市蕲春县为例，当地65.76%的农户对相关农机具无购买意愿，主要原因则在于这些大中型农机具不适用于自身农业生产。然后是农资综合补贴的标准不能及时准确地根据农资价格的变动进行相应调整，补贴政策与具体实践逐渐脱离，而随着农资价格上涨，要有效地减弱其对生产成本的拉动作用，就需不断提高农资综合补贴标准，必然导致财政负担加重。最后是粮食最低收购价政策破坏市场稳定和加重财政负担，对市场来说，这项政策破坏了供求平衡调节系统，打破了原有的“价格——供求”平衡，而对粮食市场的介入则扭曲了价格信号，误导资源配置。就财政负担而言，实施这一政策的成本均由中央财政承担，据估算，最低收购价政策实施至今，中央财政已支出了高达数百亿元的费用，各地方财政也极可能因此形成亏损挂账。

（五）农业补贴缺乏法律制度保障

农业补贴政策的实施目的在于促进粮食生产、保障粮食安全，是一项需要长期执行的政策，而充分发挥农业补贴制度的政策功效则须以配套的法律法规为保障。为实现农业补贴政策的专业化、规范化和制度化，美国、日本等发达国家均制订了相应的法律制度，如美国在20世纪中叶颁布了《农业法》，并根据实际情况和实行效果不断进行调整修订。我国虽然日渐重视农业发展，逐步完善农业法律体系，加快立法进程，颁布了《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国农业技术推广法》等10余部农业法，但有关农业补贴的法律法规尚未出台。出自于中央一号文件的农业补贴政策缺乏正规的法律条款进行规范，工作中多零散地以指导意见、政府规章类的相关文件形式出现，缺乏稳定性、系统性和前瞻性，难以保障农业补贴制度的长期健康发展，不利于政策效应的充分发挥。

三、农业补贴政策的优化路径

(一)适度增大补贴力度，提高补贴政策效益

影响国家对农业补贴力度的因素是多种多样的，如国家的经济发展水平、政府的财政收支状况、农业的发展现状和需求等等。受历史因素和现实条件的限制，我国农业补贴尚处于发展初期，补贴政策侧重于主要粮食类型的生产，如水稻、小麦、大豆、玉米等，农业补贴力度不大，补贴种类和范围都较为狭窄，补贴体系也有待完善，补贴金额对每一农户实现增产、增收的助力都不大。综合考虑当前的农业发展状况和经济发展水平等因素，我国部分地区的农业补贴总规模亟需得到适当的扩大，使补贴的力度与农业发展规模、经济发展水平相适应，从而提高补贴效率，实现农业补贴的政策效益最大化。以农业补贴为助力，加速农业机械化、现代化进程，实现农民增产、农业增收，推动农业的长期健康发展，使我国中长期粮食安全得到保障。

（二）创新补贴政策，完善补贴方式

坚持市场定价原则，在保障种粮农民利益的前提下，稳步推进最低收购价、临时收储等政策向农产品目标价格制度转变，以新疆棉花、东北和内蒙古大豆目标价格补贴试点为契机，探究目标价格制度在小规模农业生产中的可行性与执行效果，进而适时启动关键农产品的目标价格补贴改革，完善粮食产品价格形成机制，切实发挥市场资源配置的决定性作用。

对于农业“四补贴”政策，则应将补贴方式的完善作为工作重点。首先，建立“农业补贴基础信息管理系统”，包含全国各农户土地承包与种植面积等基础性数据，以农户承包地登记、确权及农业普查等为基础，利用卫星遥感等现代信息技术，在粮食主产区率先建立以农户为单位的耕地资源与粮食种植面积基础数据库。以此为基础，首先按照粮食实际播种面积实施粮食直补和农资综合补贴，逐步减少计税面积补贴方式下“粮补变地补”的现象，提高补贴资金的政策效应；其次，建立符合区域种植特色的良种资源库，对选择良种库中优良种子的农户发放补贴，以提升良种覆盖率及粮食产业的核心竞争力；最后，以农户实际需求为依托，构建“自下而上”的农机购置补贴机制，设立试点，由农民所在村集体统一申报后，政府统一采购，同时完善监管体系，加大监管力度，杜绝农户“低价购置”后转手“高价卖出”等道德风险现象的出现，提高补贴效益。

（三）优化补贴资金供给机制，统一粮食安全责任与安全成本

优化农业补贴结构，使粮食安全责任与安全成本相统一。粮食自产区与非自产区粮食安全责任与成本不对等的问题存在诸多诟病，应尝试构建粮食安全责任和粮食安全成本相统一的补贴结构。粮食安全保障体系的建立离不开中央财政的支持，而地方财政补贴政策也必不可少。中央财政各项补贴对地方农业发展而言，其效用具有引导性、间接性和持久性，不可能起到直接推动作用。地方财政对粮食生产、流通、加工、储备等环节的补贴规模、结构、效率等直接决定着地方粮食安全状况，继而影响到国家粮食安全状况，因此我们应统筹中央和地方两级财政，实现农业补贴结构的优化升级。具体包括如下内容：一方面，统筹中央补贴资金及地方财政配套支出的有限资金，按上年粮食产量均分当年的全国补贴资金总量，继而根据上年各省（自治区、直辖市）实际产量进行分配。如此，不仅可解决地区配套补贴差异过大、资金使用效率不高的问题，也可以实现粮食生产的责任与成本的统一，提升粮食主产省农户从事粮食生产的积极性。另一方面，对于粮食自产省，中央应加大补贴的倾斜力度，并逐步减少、取消地方配套补贴，而对于财政实力相对充裕且粮食非自产的省份，中央应逐步减少粮食风险基金中的中央支付比例，减少中央补贴拨付，从而实现一定时期补贴规模相对有限条件下的“帕累托改善”。

（四）完善相关法律法规，提供法律制度保障

随着农业的迅速发展，农民合法权益的维护、农业补贴政策的贯彻落实都对有关农业补贴的法律法规提出了新要求，应在WTO规则和《农业法》的指导下，进一步建立和完善农业补贴法律体系，明确有关细则条款，规范补贴项目的安排、补贴资金的管理、政策执行的过程等。一方面，修订完善现行的各项制度、办法，调整其中与实践操作不相适应的部分；另一方面，加快研究制定相关的法律法规，如《农业保险法》、《农业补贴管理条例》等，建立健全农业补贴法律体系，推动农业补贴的制度化、规范化、法律化，为政策执行主体形式权利提供依据和指导，提高补贴的执行效率。同时，在农业补贴法制化的进程中应重视以下原则：一是农业补贴立法应立足于现实国情，以我国实际情况为出发点和落脚点，确保立法具有必要性和适用性；二是明确农业补贴立法意图，不盲目增加法律法规，避免法律体系的形式化；三是农业补贴法律法规条款必须具体化、细致化，增加程序性和操作性方面的规定，从而提高执行的可操作性和便捷性。■

（本文系2015年中南财经政法大学暑期社会实践项目“粮食安全背景下农业‘四补贴’资金执行效果及改革路径研究——基于湖北省蕲春县的实证调查”的阶段性研究成果）

（作者单位：中南财经政法大学）