健全政府预算评审机制推进财政监督制度改革

●张 明

健全政府预算评审机制推进财政监督制度改革

●张 明

随着我国经济发展进入新常态，经济及各项管理都逐渐步入结构整合和注重品质、讲求实效阶段。2014年《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》出台，2015年新修《预算法》实施，《城镇保障性安居工程财政资金绩效评价暂行办法》和近期《关于加强中央部门预算评审工作的通知》颁发等，都方向性地表明我国财政管理将逐渐进入讲求资金效果评价，提高管理水平时期。政府预算评审既是政府预算管理的重要方法和组成部分，也是政府预算监督的基本业务方法。健全政府预算评审机制不仅对财政管理，而且对财政监督也有极其重要的意义与作用。

一、政府预算评审制与陈述制的产生发展

（一）政府预算陈述与评审产生及基本属性

现代政府预算制度是在12—18世纪英国议会与王权斗争时期逐渐形成的。初期是政府财政大臣向议会陈述某些开支需求及来源(局部政府预算)，经议会讨论审议后实施。可见，政府预算陈述制与评审制是同时产生的。这一现代政府预算制度萌芽，不仅充分表明政府预算制度既是政府及资金运行的陈述与公开，也标志着立法对行政制约监督的开始；而且还充分表明预算评审既是预算管理的基本组成和基本方法，也是预算监督的基本组成和基本方法。这不仅揭示政府预算制度根本上是对权力及资金运行的制约监督，而且还揭示政府预算制度的监督特性，既内生性或衍生性地来自于政府预算的核算反映业务，也外生性或主动性地来自于政府预算的评审业务。

（二）政府预算陈述制与评审制渐进发展与形成

以陈述制和评审制为主要内容的政府预算制度的建立形成，是由最初的部分收支逐步扩大至覆盖全部收支。政府预算评审业务发展，如职能确立、范围扩展、形式方法等也是逐渐扩大强化的。具体发展阶段：

1、贤人会议(Witenagemot)或智者大会(the Assembly of the Wise Men)时期。主要是对收入评审，如评审税收课征的合理、适当性。

2、大咨政会(Great Council)时期。部分支出纳入评审范围，如开始评审国王支出是否奢侈、过分慷慨和野心等。

3、从1246年国民议会(Parliament)到1295年模范会议 (真正的现代议会)时期。合理、适当性评审发展为合规合法性评审。具体内容如支出拨款是否有议会授权，授权支出是否被挪用，是否有未授权或浪费的支出，收入是否遵循“非赞同毋纳税”的基本原则，国民是否被强制征税或提供礼品、借款、捐赠和协税等。

4、到1787年《统一基金法》颁布。所有政府收支(包括王室年俸)纳入统一基金(国库单一账户)管理。自此，英国议会 (1343年分为上院下院)实现政府收支全范围审议批准，政府预算评审职能及现代政府预算制度得以确立。

二、政府预算的经典合规合法性评审到纳入绩效评审

政府预算制度建立后，政府预算评审一直处于合法合规性评审阶段。直到上世纪二三十年代，随着市场经济发展，生产开始过剩。一些发达国家为弥补市场失灵，不断增加公共支出，引发政府管理目标不明、责任不清、效率不高、浪费严重等问题。为适应政府职能扩张、解决上述公共支出管理问题，工业国开始探索规范政府支出管理、提高资金使用效益，以赢得公众信任，公共支出绩效评价制度应运而生。到上世纪七八十年代盛行于实施新公共管理改革的经合组织国家，如英国的公共生产力测定和八十年代大规模广泛用于政府部门、学校、国民保健机构等的“雷纳评审”制；美国1973年出台的 《联邦政府生产力测定法案》，1993年颁布的《政府绩效与结果法案》，要求所有联邦机构向公众报告绩效评审状况等。目前，国际社会普遍认为，绩效评审是现代国家政府管理改革的最重要事件之一，对提高政府管理效率，增强政府行政责任意识，提升公共支出质量和成效具有积极重要作用。

绩效评审纳入并作为政府预算监管的基本业务方法表明：一是商务管理技术在政务管理中的运用与拓展；二是管理水平提高，即便是综合性、社会性、长期性、无形性的社会公共管理活动，也追求经济性、效率性、有效性(3E)的行为准则；三是标志着政府预算评审已由传统的合法合规性评审，进入现代新公共管理兼备合法合规性和绩效性的评审阶段。

三、健全我国政府预算评审机制强化财政监督的建议

我国自2000年实施部门预算改革和提倡政府支出绩效评价以来，政府及部门预算评审有序推进，评审范围逐渐扩大，评审形式不断丰富，评审工作逐渐常态化，评审的预算监管作用日渐明显。但与我国政府预算监管改革发展要求相比，预算评审还存在制度建设相对滞后、机制尚未建立、覆盖面较窄、程序欠规范、质量有待提高，导致预算申报不实、规范标准度较低、资金使用效益不高、预算管理控制不科学等问题。近期，财政部颁发《关于加强中央部门预算评审工作的通知》(以下简称《通知》)明确提出，健全预算评审机制，做好预算评审工作，是发挥预算评审职能，完善预算决策机制迫切需要；是完善预算编制流程，打通预算管理链条的必要手段；是规范预算编制，提高预算管理水平的重要保障，并进一步明确预算评审实施、范围、环节、经费等具体内容。一般地讲，健全我国政府预算评审机制强化财政监督，主要突出组织制度和工作制度的顶层设计。

（一）健全完善政府预算评审主体顶层设计与组织制度，强化财政监督主体职责

政府预算评审是对行政权力及资金运用的监督性评审，传统上主要由立法机关及其委托机构实施。绩效评价引入后，出现政府部门自评或委托第三方评审做法，是传统单一的立法评审监督发展为立法机关、财政和政府部门兼容的，多主体、多目标、各司其职、各有侧重的复合评审监督模式。即立法机关实施合法合规性和绩效性评审监督，与财政、政府部门及委托第三方实施的自我改进和提高管理绩效的评审监督相结合的有机体系。我国财政部颁发《通知》认为，评审实施主要有规范预算编报、提高预算编制质量、优化预算资源配置、改进预算管理绩效等作用。因此，我国健全政府预算评审主体顶层设计与制度建设，需要从人大、财政和部门三方面考虑，以健全的政府预算评审体系，促进财政监督体系完善。

1、健全完善人大政府预算评审主体顶层设计与组织制度。根据党中央依法治国精神及目标和国际普遍做法，健全完善政府预算评审主体顶层设计与组织制度，首先是完善人大的政府预算评审主体顶层设计及制度建设。一是明确人大的政府预算评审专委制度建设。目前，新修《预算法》已对各级人大预算审议制度有明确规定，如专委或专门机构初审和人代会审批、预决算和预算调整审议内容等。实际中需解决各级人大，特别是基层人大的专委和专门机构的组织制度和工作制度建设，需要相关顶层设计及制度建设务实考虑，并在实施细则中予以明确。二是明确政府预算评审专委人员的组织和工作制度。从一些地方人大财经委外聘财经咨询员制度实施情况看，财经咨询员通常由人大代表、事务所注册会计师或审计师、审计部门官员、高校专业教师等组成。实际中即便是这类专业人员也通常只能完成合法合规性或部分经费支出的合理性评审，受专业功底和深入具体了解辖内相关实际所限，较专业内行地评审一级政府辖内收支状况的合理适当可行性十分困难。因此，长期有组织、有针对性地固定相应数量的，既有专业功底又熟悉区情和相关政府部门情况的应用性专业人员，是目前我国人大政府预算评审顶层设计与组织制度建设亟须解决的问题。

2、健全完善财政及政府部门的预算评审主体顶层设计与组织制度。目前，财政部《通知》已颁发制度。如明确规定中央部门和财政部按部门预算管理权限，分别组织预算评审。财政部负责制定制度和指导部门评审，部门预算评审由部门预算管理内设机构组织，受委托机构和专家独立开展评审并对出具的评审报告负责。但这种财政、政府部门或委托第三方的评审都是内部的，尚未明确评审的相关公开透明机制，监督作用还有待实证，评审结果的客观性、公允性的相关制度保障还有待健全完善。

（二）健全完善系统规范的评审工作制度，落实展开相关具体监督业务

评审工作制度是评审业务的一般化、具体化、流程化和规范化表现，全面系统的评审工作制度主要包括评审内容、评审环节、评审方式、评审结果运用等。

1、建立明确、具体、综合全面的政府预算评审内容。评审内容是评审业务的基本载体，是评审质量和评审监督作用发挥的前提条件，是评审范围的具体体现和评审形式选择的基础。不同政府预算评审主体因职责和评审目的及侧重点不同，评审内容也各有侧重。如立法评审侧重政府预算活动合法合规性和辖内经济社会效果与影响，具有综合监督政府职责总体及对经济社会长期发展的作用。财政和政府部门评审，侧重部门预算活动合法合规性和自身管理绩效提高，具有分类具体监督部门职责及事业发展的作用。

目前，我国新修《预算法》已明确规定人大政府预决算和调整预算审议内容及重点。一是重点审查预算草案及报告、预算执行情况报告。如上年预算执行情况是否符合本级人代会预算决议要求；预算安排是否符合本法规定；预算安排是否贯彻国民经济和社会发展方针政策，收支政策是否切实可行；重点支出和重大投资项目预算安排是否适当等。二是总预算草案及上年总预算执行情况审查结果报告审查内容：评价上年预算执行和落实本级人代会预算决议情况；本年度预算草案是否符合本法规定，是否可行评价；对本级人代会批准预算草案和预算报告提出建议；对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议共四项。三是重点审查决算草案。如预算收入；支出政策实施和重点支出、重大投资资金使用及绩效；结转资金使用；资金结余；本级预算调整及执行；财政转移支付安排执行等十二项内容。四是明确要求县级以上人大决算审查，应结合本级政府上年度预算执行和其他财政收支审计报告。显然，《预算法》规定的人大预算评审主要是合理合规合法、适当可行和改进建议等内容及目标。

财政和政府部门评审内容，目前财政部 《通知》及一些专项评价制度，如《财政支出绩效评价管理暂行办法》(2011)、《地方财政管理绩效综合评价方案》(2014)、《城镇保障性安居工程财政资金绩效评价暂行办法》(2015)等，已制定颁发。如《通知》明确规定：一是财政及部门预算评审与加强项目库建设管理同步规划实施配合，主要针对部门预算的项目支出预算。二是预算安排的重大项目、财政专项基建项目、专业性强或技术复杂项目等优先纳入财政部评审范围。三是评审内容主要包括完整性、必要性、可行性和合理性等。《城镇保障性安居工程财政资金绩效评价暂行办法》规定绩效评价内容，包括资金管理、项目管理和项目效益的绩效评价，从项目具体实施的资金基础和前提，项目具体实施执行的数量质量监控，或按具体活动或事件、物件设计要求实施的监管监理，以及项目从设计到实施的全面综合效益衡量等，针对性地、全面综合地系统梳理、反映、总结出城镇保障性安居工程财政资金使用的绩效管理与评审。

2、建立覆盖政府预算全流程的评审环节。评审环节是评审业务实施的具体环节，是评审结果运用获取评审作用和实效的基本条件。立法机关政府预算评审环节通常分置于事前、事中和事后的经典三环节，事前预算评审批准，事中调整预算评审，事后决算评审，各环节评审结果直接在随后的审批环节产生作用，同时对后期预算编制、执行和决算产生相应影响。财政和政府职能部门实施的评审虽然目标及内容与立法机关有一定差异，但通常仍选择经典三环节，以发挥相同作用效果。

目前，我国人大的政府预算评审主要在事前(预算审批)和事后(决算审批)进行，如按新修《预算法》实施政府预算执行情况报告评审，无疑将事中或预算执行过程纳入人大评审监督，实现政府预算人大评审监督全覆盖。财政和政府部门方面，财政部《通知》要求各部门按“先评审后入库”原则实施预算评审，通过的项目为预算备选项目入部门项目库；财政部项目库按“先预算评审后安排预算”原则，在部门评审基础上财政部实施再评审。

3、建立运用现代管理及技术的评审方式及业务机制。评审方式是评审业务具体实施，主要包括评审业务执行人、评审方法和评审形式等选择。评审业务执行人选择通常分自主、外聘和委托，评审方法选择通常包括参评人选择如专家、受众、同行交换等评审，分析方法选择如合法合规合理性分析、经济社会环境适当可行性分析、绩效目标分析、成本—收益分析、最低费用分析、成本有效性分析、间接成本和机会成本分析等，工作步骤选择如初审、再审等。评审工作形式选择主要包括通讯、小型会议、评审组、实地调查等评审。

目前，新修《预算法》已明确规定，我国人大政府预算评审分人大常委会专委初审和人代会审批。初审主要由预工委或相关专委组织实施，通常是预工委或相关专委具体执行或组织财经委外聘咨询员执行。因兼职财经咨询员评审的专业水平和参与度问题，一些地方也在考虑以委托方式实施。另外，近年各级人大还逐步展开本级政府及预算重大项目调研评审。积极探索适合国情的人大政府预算评审方式，是强化各级人大的政府预算监督的基本业务。

财政与政府部门的预算评审组织实施，财政部《通知》已明确规定。第一，评审职责界定。中央部门和财政部按部门预算管理权限，分别组织开展预算评审。财政部负责财政部项目库的项目评审和评审结果运用，部门预算评审由部门内部负责预算管理的内设机构组织，选择中介机构和专家、监督评审过程、运用评审结果、安排评审经费等，受托中介机构和专家独立开展评审并对出具评审报告负责。第二，评审方式选择。一是根据预算级次不同，各部门可自行选择集中或分级评审。二是根据项目类型不同，部门可采取由所属评审机构、委托有相应资质社会中介机构或组织专家组等方式开展评审。三是技术性、专业性较强的项目，原则上委托专业机构评审；委托社会中介机构评审的，要根据政府购买服务要求，按政府采购法规定执行；组织专家组评审的，原则上设立专家库并随机抽取符合相关专业要求的专家。四是财政部的评审主要由预算评审中心和财政部专员办承担，城镇保障性安居工程财政资金绩效评价则由财政部会同住房城乡建设部统一组织、分级实施，各地区可根据需要，委托专家、中介机构等第三方参与。

（三）强化预算评审结果运用，完善激励约束监督机制

评审的生命力在于结果运用，评审结果运用是评审机制建设的基本内容。健全完善政府预算评审机制，中介目标是获取客观真实的评审结果并强化评审结果运用，最终目标是以评促建、以评促管，健全完善激励约束监督机制，全面提高政府预算监管水平。

实际中评审结果因评审内容而异，传统的合法合规评审主要是纠错性评审，评审结果主要是纠错，结果运用是评审问题整改，如我国人大政府预决算评审由于缺乏相应问责、惩处机制，结果与运用就基本属此。而绩效评审属奖惩性评审，评审结果好与不好将分别受奖或受损，结果运用截然不同。尽管我国目前已有绩效评审制度都不缺绩效评审结果运用内容，但受既得利益基础上的观念意识、文化氛围、行为方式影响，说多做少，效果不大。

1、健全完善人大政府预决算评审问责及奖惩提案机制，强化人大预算评审结果运用。一是目前党中央“将权力关进制度笼子”的精神，以及政府预决算审批是我国人大现有最主要权力的制度现实，为人大政府预决算评审问责及奖惩提案制度建设，提供了方向指导、现实基础和制度建设可行性。二是从跟随十年前“审计风暴”后，媒介就提出人大应启动“问(追)责风暴”来讲，制度建设有较深厚的社会舆论基础。三是制度建设旨在改进政府预决算监管的普遍问题，不针对某一层面的具体利益集团，阻碍不大、可行性高。

2、严格执行财政部相关规定，强化财政及政府部门预算评审结果运用。严格实施财政部《通知》规定，一是将评审结果作为项目入库、申报和调整的重要依据；二是评审情况作为确定所属单位预算规模的参考因素，引导确保单位如实申报项目和预算；三是评审结果作为财政部安排预算的重要依据，对申报不实、预算审减率较高的部门，按审减额度直接扣减部门项目支出预算，并以此作为确定以后年度部门预算规模的参考依据，建立激励约束机制。如城镇保障安居工程资金绩效评价结果就是分配以后年度城镇保障安居工程资金、制定调整相关政策、加强保障安居工程建设和运营管理的重要参考依据。■

西南财经大学财政税务学院)