加快赤水河区域发展的战略思路

黄征学

赤水河是长江右岸的一级支流，发源于乌蒙山北麓云南省镇雄县，流经云南昭通、贵州毕节和遵义、四川泸州3省4市，于四川省泸州市合江县域注入长江。赤水河也是我国最著名的“美酒河”，流经地域出产了以茅台为首的大小数十种名酒，占全国名酒的60%。但由于4市在行政区划上属于不同的省区，相互之间并没有形成发展的合力，导致整体经济发展水平滞后。为加强区域合作，促进省际交界区域4市的发展，保障该区域2020年与全国同步实现小康，需要在认真分析该区域面临问题的基础上，进一步明确发展战略思路和对策措施。

一、社会经济发展面临的问题

改革开放以来，特别是国家加大对国家扶贫开发重点县支持以来，赤水河区域经济社会取得了显著成效，人民生活水平明显改善，但由于该区域远离经济中心、山多地少，经济发展水平整体还比较低。

（一）贫困问题比较突出

2012年，赤水河区域城镇居民人均可支配收入19033元，高于云南省的平均水平（14425元）和贵州省的平均水平（12863元），但低于四川省的平均水平（20407元），远低于全国平均水平（24565元）。在该区域中，泸州市城镇居民人均可支配收入最高，为20746元，昭通市最低，仅为16394元。该区域农村居民人均纯收入5587元，低于同期全国的平均水平（7917元），高于云南省和贵州省的平均水平。其中，昭通为3897元，不及全国农村居民人均纯收入的一半，毕节地区也仅为4926元。乌蒙山集中连片特困区域的38个县中，赤水河区域就占22个，占乌蒙山片区县域总数的58%，占赤水河区域所有县区的55%。

（二）生态环境保护的压力大

赤水河是生态河、美景河和美酒河，生态保护任务非常重。全流域水土流失面积10000多平方公里，水土流失严重，水源和水质保护面临很大压力。此外，城镇公共基础设施不完善，城镇的污水、垃圾直排到赤水河，也造成很大污染。2012年，赤水河上游的毕节、昭通工业固体废物处理率仅为51%和48.2%，中下游的泸州和遵义的污水集中处理率为仅27.2%和66.64%，生活垃圾处理率，毕节仅为39.87%，泸州仅为57.86%。城镇如此，农村以及农业面源污染更甚。尽管流域水质总体上能达到国家地表水Ⅱ类标准，但较20世纪50、60年代Ⅰ类水质已下降许多。

（三）产业同质化问题显著

赤水河区域工业同质化程度较严重。赤水河上游煤、铁、钾等矿产资源丰富，“两高一资”型的产业，如煤炭、煤电、煤化工、硫化工产业占上游各市县的比重都较大；赤水河中游是中国传统的酱香型白酒的主要产区，酿酒业在中游市县中的地位非常突出，同质化现象严重。产业同质化较强带来区域内部生产的无序和市场的竞争，如何整合赤水河流域内部资源，形成合力是推动赤水河经济区可持续发展的重要问题。

二、赤水河区域发展的战略思路

赤水河区域既是经济欠发达的地区，又是长江上游重要的生态屏障，发展和保护的任务都非常重。需要根据区域的基本条件，以实现赤水河区域的战略定位为长远目标，理清发展思路，促进区域合作、经济发展和生态环境保护多赢。

（一）内协外联，加强合作

在赤水河区域内以“区内联动、城乡联动”为基础，整合内部资源，形成发展合力；在区域外要发挥赤水河区域毗邻川渝经济区、黔中经济区的优势，加强对外协作和合作，促进区域经济一体化发展。内协方面，要认真制定和完善赤水河区域发展及合作规划，培植特色产业，寻求区域合作的着力点，强化赤水河区域自我发展能力；将空间布局规划纳入区域总体规划，统一规划，共建互享；结合区域内产业结构调整，共同培育区域特色经济。借鉴广东、江苏和皖江城市带“产业飞地”、“园区托管”的经验，探索市域内异地共建园区的新模式。同时，以交通基础设施、生态环境保护、城乡公共服务体系、城乡新型社区等方面的一体化为突破口，构筑城乡一体化发展框架。外联方面，要积极参与同重庆、贵阳、成都等城市的合作，大力引进产业资本、技术、人才和先进的经营理念，支持赤水河区域的农产品及其它商品走出去。

区域内部，除了强化交通基础设施、生态环境保护、市场共同构建、产业协同发展等方面的合作外，还要建立和健全区域合作的体制机制，鼓励和支持政府、民间、企业等多主体在多层次开展合作。区域外部，除在川渝、黔中两大经济区范围内统筹谋划赤水河区域的发展外，还要加强与长江三角洲、珠江三角洲的经济联系，承接长三角和珠三角的产业转移。通过积极参与国际、国内的区域合作，为在更大范围内实现不同地区的资源配置和优势互补，在更高层次上实现快速发展创造条件。

（二）内聚外迁，集聚发展

结合工业化、城镇化的发展，以农民工转移培训和教育扶贫为重点，鼓励人口从山区流向条件较好的地区，由农村流向城镇，“内聚当地城镇，外迁发达地区”。通过人口的转移与再分布，减轻乌蒙山区的生态环境压力，提高山区人均收入和消费水平，统筹城乡发展，促进人口、资源、环境与经济社会的协调、可持续发展。内聚方面，以泸州、昭通、毕节、遵义等区域性中心城市为重点，以合江、富水、金沙、仁怀为节点，以县城和其它重点镇为补充，加大基础设施建设力度，提高重要城镇人口、经济承载能力，将其作为区域内人口经济重要的集聚区。外迁方面，以打造农民工培训品牌和加强职业教育为切入点，提高农民工就业能力，使得他们能迁得出、稳得住、能致富。同时，探索建立不同区域之间土地资源最优配置协调机制，借鉴美国等国家“转让发展权”的做法，积极探索农村转移人口带“土地指标”入户的可行性，实现劳动力和土地指标跨地区再配置。

根据经济集聚的现状及发展趋势，充分发挥集聚经济和规模经济的优势，加快培育辐射面广的增长极。结合赤水河区域空间结构的情况，要坚持统筹规划、合理分工、重点突破的原则，加快培育泸州江南新区、昭通北部新区、毕节双山新区、遵义新浦新区等四大集聚发展区。此外，为强化城镇对农村的服务功能，需要增强县城及重点镇的服务功能。重点是依托各镇农产品的优势，布局农产品加工产业。

（三）链群结合，共铸平台

产业发展一方面要通过延伸产业链，促进产业向纵深方向发展，提高企业的根植性；另一方面要大力发展生产性服务业，获取产业集群效应，加快产业发展。延伸产业链就是要立足现有的产业基础，充分发挥区域的比较优势，努力构建带动作用强的产业链。结合赤水河区域产业发展实际，着力发展白酒产业、能源化工产业、装备制造业等重要产业链，创造产业配套的综合优势。产业链的上游着重向品牌、创意和设计等领域延伸，产业链的下游主要发展广告营销、分销管理、零售、物流等领域，产业链的生产环节要重视龙头企业的带头作用。拓展产业链延伸的区域范围，借助区域市场协调地区间专业化分工和多维性需求的矛盾，以产业合作作为实现形式和内容的区域合作载体。

协调赤水河区域四市的政府行为，加快金融服务、物流联络、交易服务、会展平台、广告设计等方面的一体化建设，构筑三省交界地区共同的服务基地；加强产业发展、市场准入、科技创新等方面的对接，促进商品和生产要素在区域内自由流动；重视企业产品研发中心建设，引进高新技术和人才，在承接中提高自我创新能力。

（四）上下协同，生态共保

既包括赤水河流域上下游的协同，也包括赤水河流域与长江中下游地区的协同。赤水河流域上下游协同的重点除统一流域管理和规划外，要进一步创新体制机制，积极推进上下游建立生态补偿资金，专项用于水污染防治、水土流失治理和石漠化治理。同时，积极推动流域环境污染联防联控，建立流域保护和污染防控长效机制。长江流域上下游协同的重点要突出长江防护林建设、珍惜鱼类保护和生态环境修复，共同争取长江下游区域和国家的政策支持。

同时，建立区域生态优先型经济，追求包括生态、经济、社会三大效益的最大化，也就是绿色经济效益的最大化。具体到赤水河区域而言，除加大赤水河区域生态环境保护和节能减排的力度外，还要高起点引进一批无污染、生态环保的产业，切实转变经济发展方式。

三、加快赤水河区域发展的政策建议

针对赤水河区域经济社会快速发展的现实情况，赤水河区域应在合作机制构建、一体化发展、中心城市培育、生态环境保护等方面采取措施，尽快解决目前国民经济和社会发展面临的种种突出问题。

（一）建立健全区域合作发展的体制机制

建立沟通协调机制。建议赤水河区域建立市长联席会议制度，成员由各市的市长组成，作为区域合作发展的决策机构，定期和不定期协商解决区域内的重大问题；下设若干个委员会作为政策的执行机构，定期召开会议，沟通信息，及时反映区域内发展中面临的问题，提出解决办法。进一步培育发展和规范管理社会组织，在行业协会中引入竞争机制，允许“一业多会”，允许按产业链各环节、经营方式和服务类型设立行业协会、允许跨地域组建、合并组建和分拆组建等。

建立利益分配机制。建议借鉴长三角设立“合作与发展共同基金” 以及欧盟设立结构基金的经验， 在赤水河区域内部设立“区域一体化发展基金”，使其成为城市援助政策的核心。设立基金的目的是支持生态环境保护、支持落后地区中小企业的发展、促进投资和改善基础设施、提供职业培训和就业帮助以及为农村地区采用农业新技术、改进农业产业结构和非农产业提供资金支持；基金的管理由区域内各城市财政部门领导组成；基金的来源按各城市GDP或财政收入的一定比例缴纳；基金的使用采用定额管理办法。

建立奖惩机制。借鉴广东省推进珠三角区域一体化的评价方法，建立跟踪评估制度，对各种一体化发展要素进行针对性的监测、检查、统计、分析、评价，提出进一步修改、发展和完善的建议；违约惩罚制度就是违约的地方政府采取减少合作项目、取消某种优惠、向社会公布评估结果或启动内部民意压力等间接措施给予一定惩罚。

（二）努力促进区域一体化发展

推动要素市场一体化发展。打破人才市场发展的各种壁垒，鼓励和引导各种社会力量依法设立跨区域的人才市场中介组织；制定相应的人才流动政策，畅通各类人才跨区流动的渠道；推动区域内任职资格互认和高层次人才智力共享，促进人才开发一体化。按照制度化、程序化、规模化、信息化和市场化的要求，全面推进区域内产权市场互联互通、区域整合和功能拓展；打破银行贷款发展的地域性界限，积极发展异地贷款；促进同业拆借市场加快发展，实现区域内各城市商业银行同业资金的及时调剂。借鉴沿海城市成功经验，建立技术产权交易市场中心，整合各方面技术和技术产权交易，建设以电子报价系统为基础，以高素质经纪人队伍为依托，以规范高效服务为支撑的技术市场体系。

加快商品市场一体化进程。在区域内建立统一的商品市场准入条件、统一的市场运行规则和统一的市场调控和监管，加大对商品市场违规行为的惩处力度，维护区域内的食品安全。依托中心城市大型综合物流园区、物流中心以及专业化市场建设，以大型商贸流通企业为骨干，探索网上交易和电子化交易等新型模式，建立高效、通畅的商贸流通体系，促进区域内消费资料市场、生产资料市场和农产品市场的一体化建设。积极推动区域内建立健全执法联动机制、反垄断执法协作机制和打击传销工作协作机制。加强重大维权活动和查处侵权案件的联动与合作，进一步完善消费者投诉的异地受理制度，建立跨区域消费纠纷联合解决机制。

（三）加快培育区域性中心城市

完善区域性中心城市功能。从产业结构、区域功能、空间结构和环境风貌等方面着手，通过产业重组、环境重整、形象重塑，完善区域性中心城市功能。要加强新区或组团建设，将中心城区的生产和服务职能向郊区城镇疏解，并加强郊区县城（市区）和重点小城镇的市政基础设施和学校、卫生院以及文化体育设施建设，完善城区至近远郊区公共交通设施，以强化近远郊地区城镇对农村转移人口的服务能力。

深化区域性中心城市改革。进一步厘清政府和市场的边界，推动政府向市场、政府向社会、上级政府向下级放权，激发市场主体活力。以事权下放为核心，以“放得下、接得住、干得好”为目标，推动行政审批权限下放，重点在经济管理、城市管理、社会管理三个方面下放事权，探索区域性中心城市建设和管理新路子。调整城市政府与区县政府财权和事权的关系，构建运转顺畅、稳定高效的行政管理体制。加快投融资体制改革和金融体制改革，并建立相应的偿付机制和加强管理监督。实行基础设施和公用事业项目投融资方式多元化。创新社会管理模式，探索城乡社区管理、互联网监管、流动人口服务、群体事件应急处置等方面多样化的机制和模式。

（四）加强生态环境保护

完善退耕还林补偿机制。拓宽融资渠道，建立林业多元化投入机制。建立健全县、乡镇、村、农户四级管护体系，划片承包落实责任，建立奖惩分明的长效激励机制。对不履行管护措施、造林后没有达到标准、没有开展抚育管护的，应实行限期整改，拒不整改的停发退耕还林补助。

建立区域碳汇林融资机制。充分利用国际治理和全球机制、国际贸易体系所提供的绿色气候资金、全球环境基金、全球养老基金和保险机构对绿色组合的贷款来支持商丹洛区域生态建设和修复项目。以多元化手段参与CDM项目融资，针对项目自身特点开发合适的融资产品，融资形式可以是固定资产抵押、项目经营权、项目产权或CERs收益权质押、融资租赁、项目贷款资产证券化等，鼓励银行利用资源优势搭建投融资平台，承销集合债、集合信托等拓宽CDM项目融资渠道。积极争取国家林业碳汇交易试点，项目交易所得资金用于区域森林、水等生态环境维护。

探索建立生态补偿机制。设立生态补偿专项资金，由本级财政设立专户管理，由中下游经济发达地区利用地方政府的专项资金，支持上游地区为保护生态环境所开展的工作。

合理实施跨界污染联防联控机制。赤水河区域四市将赤水河水等跨界河流水污染防控作为环境保护工作的重点，纳入各自辖区环境保护规划，采取有力措施切实加强辖区内污染防控工作，建立相关流域保护和污染防控长效机制，努力控制和减少流域水环境污染影响。对各自辖区内影响跨界流域水环境的工业、生活、农业污染源加强排查和监控，大力整治环境安全隐患，坚决查处环境违法行为，积极防范突发环境事情和污染纠纷。四市协同推进水环境质量监控网建设，确定了跨界流域监测断面、监测项目、监测频次、监测方法，互相通报跨界断面水质监测数据。推动空气质量数据联网，加快四市大气自动监测数据共享，按照国家新修订的《环境空气质量标准》实时发布空气质量监测数据。

（作者单位：国家发展改革委国地所）