通过完善权力监督机制增强制度自信

陈宏彩

摘要：制度自信受多种因素的影响和制约，权力滥用和权力腐败是影响制度自信的重要因素。就我国而言，权力监督机制的完善是增进制度自信的关键因素，也是国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。为了在制度的比较优势中增强制度自信和道路自信，必须深化权力监督制约机制改革，推进权力监督体系和监督能力的现代化，为国家治理现代化奠定更为坚实的基础。

关键词：制度自信；国家治理；权力监督机制；治理现代化

中图分类号：D262文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）12-0018-05

制度自信受多种因素的影响，权力滥用和权力腐败是影响制度自信的重要因素。完善权力监督机制，最大限度地减少和防范腐败，并在制度的比较优势中奠定政权的合法性和有效性，是发展中国家制度自信赖以生成的基础和国家治理现代化的必然要求。推进权力监督体系和监督能力的现代化，是一项意义重大的紧迫任务。

一、权力监督的设置：影响制度自信的重要因素

权力监督已经成为人类政治生活的永恒主题和世界性难题。权力监督为何如此之难，首先应该从权力的特性和掌握权力的人的特性来解释。现在所说的公共权力，是随着国家的产生而形成的。马克思主义认为：“国家决不是从外部强加于社会的一种力量”，“国家是社会在一定发展阶段上的产物”。①根据马克思主义对国家权力的认识以及权力在现实生活中的运作，笔者认为，权力具有配置性、委托性、公共性、裁量性和强制性等特性。这些特性注定了权力滥用的可能和权力监督的困难。公共权力可以对社会资源进行强制性分配。为了实现某种公共目标，国家机器总会对特定范围内的人力、物力、财力资源进行配置。资源时常是稀缺的，为了取得对资源配置的优先权或者优势权，人们总会动用各种手段对资源配置展开竞争，这为权力的滥用创造了机会。公共权力是一种委托性的权力。委托代理理论认为，公民将部分权利转让或委托给政府机构人员，由他们代表公民行使特定权力，由于委托人和代理人之间信息不对称，代理人很难对委托人进行有效监督。只要委托代理关系存在，权力滥用就会在一定程度上存在，权力监督具有复杂性和艰巨性。与私人权力相比，公共权力最鲜明的特征是其具有公共性。正因为具有公共性，它似乎是属于每个人的，似乎又与每个人没有太多的联系，这就为公民的不积极监督、期待他人监督找到了理由。如果说人们在消费公共物品中具有“搭便车”行为，那么人们在监督公共权力方面同样具有“搭便车”心理，只不过前者体现为积极行动，后者体现为消极被动。就掌权者而言，由于权力具有公共性，权力滥用很多时候不会造成对特定人群的利益侵害，腐败造成的伦理影响和道德谴责并不会像侵害私人利益一样明显。所以，权力的公共性也是权力难以有效监督的重要原因。根据权力行使的自由度，公共权力可分为羁束性权力和自由裁量性权力。羁束性权力只能按照法律的明文规定行使，自由裁量权力则可在法律规定的幅度内酌情行使。在现代国家治理中，政府拥有大量的自由裁量权力，为权力的寻租和设租创造了十分有利的条件。公共权力也是一种强制性权力，政府机构可以动用国家机器，以法律的名义采取多种强制措施。对于弱小的公民个体和社会力量而言，与国家机器对抗显然处于劣势，这种力量的反差也为权力的滥用增添了筹码。

权力的特性注定了权力难以被有效监督，而掌权者的特性使我们不得不对权力制约的难度有更为清醒的认识。公共选择理论认为，公共部门的人员并不是传统认为的那样，是具有完全献身精神的“公共人”或“公益人”，其实他（她）们和其他人一样，也是理性的“经济人”，在政治活动中追求个人效用的最大化。虽然这一理论无法解释那些真正献身政治理想的政治人物的行为，但它为我们理解和把握“政治人”的特点提供了新的视角。结合古今中外思想家们的观点，笔者认为，“政治人”既有为大众谋福利的公益之心，也有难以避免的一己之利，或者说利他利己之心并存。利己之心如同存在于体内的细菌，当制度出现漏洞，制度的免疫力下降时，“细菌”就会滋生和蔓延，不断腐蚀肌体的健康。公共事务日益复杂和繁重，制度设计本身又具有相对滞后的特点，这就为“细菌”的生长创造了得天独厚的条件，使“疾病”的预防和控制变得日益艰难。

权力监督之难早已为人们所洞察。人类很多的政治制度设计，其出发点在很大程度上是为了监督和制约权力。雅典的公民大会，实际上是把公共权力交给所有人来行使，而不让少数人滥用权力。随着人口的增加和公共事务的扩大，这种原始的直接民主制已经无法适应现实生活的需要，政治思想家一直在探讨一些新的政治制度。从柏拉图到亚里士多德，从洛克到孟德斯鸠，从密尔到潘恩，历代思想家无不为新的制度设计贡献自己的聪明才智。经过不断探讨，代议制民主制度开始建立。西方意义上的代议制民主，是建立在权力分立、政党竞争、公民选举、依法治国等思想基础之上的，而这些思想无不以权力监督作为逻辑起点。

西方人对民主制度进行了精密设计，但西方民主制度的精密设计在权力制约和权力监督中的实际效果如何呢？以美国为例。从18世纪20年代后期起到1883年，美国出现了一个最严重的公共官员腐败时期。许多联邦、州和地方政府的官员都想得到用权力来交换填满钱袋的机会，强大的私人利益集团能够轻而易举地收买官员。美国南北战争之后，出钱购买联邦政府中的官职变得司空见惯。国会议员手里有几百个可任命的联邦职务，他们可以拿这些职务来对政治上的支持者论功行赏。更为不利的是，公众对这些腐败现象并不特别反感，反而适应了政府雇员和官员猖獗的贪污现象，公众舆论也不反对腐败的政府。②当代美国，腐败现象仍然存在。“直到20世纪50年代，在美国参议院大厅这个神圣的场所，也不时会有装着现金的信封游荡其间。”③美国如此，新型自由民主国家更是如此。印度的腐败情况就非常严重。总部位于印度首都新德里的非政府组织“媒体研究中心”的调查表明，印度社会底层人群在获取水、电、医疗、住房、警察、市政服务和公共补贴等基本生活服务时，都要因官员或办事员腐败而遭受盘剥。印度国民大会党政府针对6亿贫困线以下人口设立的最重要的两个福利救济项目，即“食品补贴项目”和“乡村就业项目”，每年分别耗资50亿美元，然而据粗略估计，这两个项目高达50%的资金落入贪官腰包。印度审计部门2012年调查发现，印度地方政府自2004年7月起不经过招标竞争，向一些私人企业贱卖煤矿，给国库造成大约330亿美元损失。正因为如此，2014年5月16日揭晓的印度人民院（议会下院）选举结果，人民党以压倒性优势赢得选举，而执政的国民大会党遭遇连续执政10年以来最惨重的失败。④

这就说明，由于权力本身的易腐蚀性和权力制约的复杂性，腐败确实已经成为政治的毒瘤。尽管人类做出了很大努力，尽管西方民主制度号称是先进的制度，但在控制腐败方面也显得力不从心。如果想把选举民主和廉洁政治画上等号，简直是一种奢望。正因为历代执政者和任何政治制度都没有完全彻底地解决腐败，腐败治理与权力监督或许是人类政治生活的永恒主题。权力监督的制约程度，彰显政治文明的程度和国家治理现代化的程度。腐败治理是国家治理的重点和难点，也是获得制度自信的关键。哪种政治制度在腐败治理方面取得显著的、持久的绩效，哪种政治制度就显示出自己的优越性和竞争力，从而获得民众的认可、信任和支持。一种政治制度能有效解决国家治理中的难题，其他问题也会得到有效解决。因此，无论是资本主义政治制度还是社会主义政治制度，无论是古代政治制度还是现代政治制度，必须在权力监督制约中得到检验，必须在比较优势中找到制度自信的客观依据。

二、权力监督的整体功效：影响制度自信的现实基础

权力监督的根本作用在于防止权力滥用和权力腐败。遏制腐败，有利于促进经济增长、保障公民权利、维护公平正义、提升公民道德水准等。这些功效是社会发展的基础，也是制度自信的现实基础。

人们曾经对腐败与经济发展的关系存在某种争议，现在比较一致的观点是，腐败阻碍而不是推动了经济发展。腐败对经济发展的影响，首先体现在它极大地提高了企业的生产成本。企业在生产过程中需要通过层层审批和监管，如果这些部门想方设法寻租和设租，无疑会大幅度增加企业的生产成本，生产效率也大受影响。特别是经济低迷时期，如果与政府打交道的成本过高，很多企业就会放弃继续生产。而当企业赚取了足够利润后，饱受腐败侵害之苦的企业主可能会转移大批资金和财富移居国外，从而给一国的经济发展造成损失。企业的发展依靠人才和科技，人才和科技实力决定了企业的竞争力。当腐败程度较高时，人们在政府部门可以轻松获取大量灰色收入，而不用在生产一线或者科学研究中辛苦劳作。大量技术人才涌向政府部门，容易导致企业人才缺失，技术创新不足。除了对企业生产活动的影响，腐败还通过其他方式影响经济发展。譬如，腐败造成了政府行政成本大幅度增加和国有资产流失，造成了基础设施建设、各项公共支出中的超支和浪费，制造了大批的劣质公共工程，等等。就发展中国家而言，发展经济、改善生活是一项非常紧迫的任务，经济发展速度和增长质量、现代化水平和程度等直接影响人们的生活水平，影响政权的合法性和制度的合理性。因此，腐败对经济发展和现代化转型造成的影响，直接影响人们的制度自信。

任何国家都必须尊重和保障公民的基本权利。为了保障公民的权利，防止因权力腐败对公民权利造成侵害，各国都制定了宪法和相应的法律，要求政府官员严格依法行政。然而，在现实生活中，官员为了谋取自身的私利或者出于傲慢与偏见，有法不依、执法不严、违法不究，或明或暗地侵害公民权利。特别是选举活动和司法领域中的腐败行为，更是对公民权利赤裸裸的侵犯。每一起侵害公民权利的腐败行为或者权力滥用行为，都是对国家政权的严重侵蚀，也是对国家制度本身和对人们制度自信心理的严重侵蚀。实践表明，权力腐败会造成一种可怕的恶性循环。政府权力过于强大容易出现腐败，权力腐败必然导致对公民权利的损害，公民权利遭到剥夺，就难以对政府权力形成监督和制约，权力就会更加容易滥用和腐败。因此，为了防止权力腐败，必须更加切实地保障公民的各项权利，例如表达权、参与权、监督权等。这些权利的真正落实，不仅能促进公民自身的发展，而且能促进权力的健康运行。当二者都能和谐健康发展时，制度自信就会不断孕育和生长。反之，如果任何一方走向畸形，腐败就难以遏制，社会混乱就难以根除，制度自信便无从谈起。

腐败严重影响社会的公平与公正，遏制腐败就是维护社会的公平正义。腐败使一部分人通过手中的权力谋取各种非正当利益，对于通过诚实劳动获取生存资本的人来说，这是极大的不公平。腐败使拥有权势的人在教育、医疗、就业等方面不公平地具有优先权或者优势资源，对社会的公平、公正分配造成严重损害。在行政裁决或者司法审判中，腐败颠倒是非，黑白不分，挑战社会公平与公正的底线。亚里士多德有句名言：“公正不是德性的一个部分，而是整个德性；相反，不公正也不是邪恶的一个部分，而是整个邪恶。”⑤当代著名政治伦理学家罗尔斯在其名著《正义论》中开篇即说：“正义是社会制度的首要美德。”⑥如果一个国家的政治制度丧失了保障公正的职能，那么它就没有任何理由获得公民的认可和支持了。防治腐败，消除不公正，就是增进公民对制度的信心。

腐败削弱了制度的道德基础和社会道德水平。权钱交易、权色交易、权权交易，不断助长唯利是图、尔虞我诈的不良风气，使官场成为藏污纳垢之地和道德败坏之所。腐败破坏了人与人之间、公民与政府之间的道德关系和信任关系，使藐视规则、破坏规则成为司空见惯的现象。⑦腐败本身是不道德的，它又使不道德现象向其他领域蔓延。如果政府缺乏治理腐败的足够权威，缺乏有效监督权力的制度设计，那么腐败的蔓延就会使政治制度的道德基础分崩离析。正如亨廷顿所言：“一个缺乏权威的弱政府是不能履行其职能的，同时它还是一个不道德的政府，就像一个腐败的法官，一个怯弱的士兵，或一个无知的教师是不道德的一样。在复杂的社会中，人们需要有道德基石的政治制度。”⑧更可怕的是，道德具有极强的传染和示范效应。一旦腐败渗透到社会各个领域，社会各行各业的各个群体会纷纷效仿，不道德行为就会成为社会的常态，社会便会陷入难以自拔的深重灾难之中。所以说，“上层人干坏事对国家特别危险，因为他们不仅沉溺于邪恶的勾当，而且以他们的病毒传染了整个共和国；不仅他们腐败了，而且因为他们还腐蚀其他人，并以他们的坏榜样而不是他们的罪孽造成更大的危害”⑨。可见，腐败不仅使人们丧失对国家政权、国家制度的信心，而且还会丧失人们对整个社会的信心。

三、改进和完善权力监督机制：

增强制度自信的关键举措我国党和政府历来高度重视廉政建设，反腐工作也不断取得新进展。但是，毋庸讳言，腐败问题仍然严重。无论是领导人的认识还是群众的感受，无论是国内查处的案件还是国际社会的评价，都已证明，我国仍然处于腐败高发多发时期，治理和防止腐败任重道远。

在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上，习近平同志再次强调，在肯定成绩的同时，我们也要看到，滋生腐败的土壤依然存在，反腐败形势依然严峻复杂，一些不正之风和腐败问题影响恶劣，亟待解决。全党同志要深刻认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底。可见，党和国家领导人对腐败的严峻态势和廉政建设的艰巨性、紧迫性等始终有清醒的认识，也一直在努力破解这道非同寻常的难题。

目前腐败现象呈现出许多新的特点和变化，主要体现在以下几个方面。

第一，腐败渗透到公共权力的各个领域。大多数国家向现代化转型过程中都会经历一个腐败高发、多发期，主要原因是工业化和现代化进程离不开政府的主导，离不开政府部分职能的强化。迅速增加的公共事务纷繁复杂，要求政府在经济发展、社会管理、公共服务中发挥愈来愈重要的作用。政府权力的扩张为寻租、设租留下了很大空间，当新的权力监督制约机制尚未完全建立时，权力滥用难以遏制，腐败现象就会在特定时期集中爆发。我国目前仍处于现代化迅速发展时期，政府在许多领域的职能仍然大规模存在，加上长期以来权力过于集中又缺乏有效监督，所以腐败行为严重存在。审视近些年的腐败案件不难发现，从横向来看，几乎权力存在的各个领域都曾发生过腐败案件。腐败不仅存在于国土资源、政府采购、环境保护、组织人事等权力较为集中的部门，而且存在于殡葬管理、卫生防疫、地震预防等权力相对弱小的部门。可以说，哪个领域有权力，哪个领域就可能发生腐败案件。从纵向来看，大到政治局委员，小到村支书，腐败可能发生在每一个级别的官员身上。

第二，集团化腐败现象增多。从最近查出的系列大案要案来看，腐败的集团化趋势十分明显。少数位高权重的腐败分子与下属、与各个领域的朋党集结成腐败集团，操控经济资源的配置，谋取巨额不义之财；操控国家权力机器，贪赃枉法，为所欲为。这种跨地区、跨部门的集团化腐败不仅侵吞社会财富，造成经济领域的不公平竞争和社会财富的不均衡分配，而且肆无忌惮地侵犯公民、企业的合法权利，造成冤假错案的发生，引发民怨和民愤。如果说个别人的腐败比较收敛并有所顾忌，那么集团化的腐败则是气焰嚣张、明目张胆；如果说个别人的腐败公民可以积极举报、监督，那么集团化的腐败则使公民的监督甚至纪检监察部门的监督变得异常艰难；如果说个别人的腐败产生的负面影响可以较快地消除，那么集团化腐败产生的影响则是广泛而深刻的，难以在短时期内消除。集团化腐败有些是显形的，有些是隐形的。集团化腐败一旦生成，就会对一定范围内的政治、经济、社会乃至文化产生影响。集团化腐败滋长到一定程度，不仅离散民心，危及社会稳定，而且为了固化既得利益，他们往往阻挠改革进程。无论在任何国家，集团化腐败都是国家健康肌体中的毒瘤，必须不遗余力地加以清除。

第三，屡创新高的腐败金额挑战社会承受能力。目前已经查处的腐败案件的共同特点之一是腐败金额不断增长，屡创新高。从几万元、几十万元、几百万元到几千万元，甚至上亿元，腐败金额扶摇直上，腐败分子的贪欲无限膨胀。就普通百姓而言，通过合法手段和诚实劳动获得的收入，与腐败分子的贪腐收入相比，是天壤之别。触目惊心的腐败数字，使公众的心理失衡加剧。有的腐败分子积累的财富甚至可以供几代人享用，加大了财富不公平分配和社会不平等的代际传递。人们的仇富、仇官心理其实主要仇恨的是贪官和不义之财，或者说是腐败分子和发不义之财的人引发了社会的仇富、仇官心理。人们不仅尊重和爱戴廉洁奉公的官员，而且尊重和爱戴诚实守信的企业家。反之，每一个让人难以理喻的贪腐数字，都在挑战着社会的承受能力。

第四，存在形形色色的隐形腐败。除了显形的、可以得到法纪追究的腐败，还有许多隐形的、无法得到认定和追究的腐败。在教育、医疗、就业等方面，部分掌权者运用手中的权力，通过写批条、打招呼等方式，或明或暗地为亲戚朋友谋取优先权，破坏社会正常的运行规则。这些隐形腐败很难被别人抓住把柄，也很难得到有效查处和追究，但是它却潜伏和渗透在社会生活的各个领域，让人们感受到权力的作用无处不在，权力的滥用无孔不入。我国是一个人口大国，教育、医疗、就业等公共服务的发展相对不足，优势资源的获取在相当长的时期内仍然存在激烈竞争，加上公共服务领域透明度不高，权力支配资源的现象异常突出。当隐形腐败打破基本的竞争规则侵害公民的切身利益时，公民对政府的信任、对反腐的信心就会跌入谷底。显形腐败可以通过重拳出击得到遏制，而隐形腐败却像空气中的“雾霾”，形成机理复杂，治理难度极大，时常在政治、经济和社会生活中挥之不去、避之不及。

以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体铁腕治腐，正风肃纪，取得了令人瞩目的成绩。根据最高人民检察院2014年的工作报告，2013年，我国全年共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件37551件，涉及51306人，同比分别上升9.4%和8.4%。突出查办大案要案，立案侦查贪污、贿赂、挪用公款100万元以上的案件2581件，涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2871人，其中厅局级253人，省部级8人。⑩党的十八大以来，被查处的省部级高官更是罕见地达到50多位，而且数字仍在攀升。这些成绩的取得显示了中央治理腐败问题的坚强决心和坚定意志，也给腐败分子以沉重打击。

反腐行动提振了民众的信心，增强了党和政府的公信力与合法性基础。但是，反腐行动揭露出的系列问题，也不能不引起人们的深思。腐败现象如此广泛存在，说明我国公共权力的运行体制机制存在严重不足。只有不断查找腐败产生的体制机制根源，以制度变革治理腐败现象，从根本上遏制腐败行为的多发高发态势，才能消除人们的种种怀疑与担忧，凭借显著的制度绩效、比较视野下的制度优势增强人们的制度认同与制度自信。

注释

①《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社，1995年，第170页。②周琪：《美国的政治腐败和反腐败》，《美国研究》2004年第3期。③[美]爱德华·L.格莱泽、克劳迪娅·戈尔丁：《腐败与改革——美国历史上的经验教训》，胡家勇、王兆斌译，商务印书馆，2012年，第4页。④杨舒怡：《印度：“一次关于腐败的全民公决”》，《中国纪检监察报》2014年5月29日。⑤[古希腊]亚里士多德：《亚里士多德全集》第8卷，苗力田主编，中国人民大学出版社，1992年，第97页。⑥John Rawls. A Theory of Justice. Cambridge， Massachusetts： the Belknap press of Harvard University Press， 1999， p. 3.⑦Manuel Villoria， Gregg G. Van Ryzin and Cecilia F. Lavena， Social and Political Consequences of Administrative Corruption： A Study of Public Perceptions in Spain， Public Administration Review， Vol.73， No.1， January 2013， p92. ⑧[美]塞缪尔·P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，北京三联书店，1996年，第26页。⑨[古罗马]西塞罗：《国家篇法律篇》，沈叔平、苏力译，商务印书馆，1999年，第231页。⑩曹建民：《2014年最高人民检察院工作报告》，《人民日报》2014年3月11日。

责任编辑：浩淼