生态文明建设视域下我国政府管理体制创新探析

别红暄

摘要：生态文明建设是中国共产党对西方工业文明和中国经济发展模式反思后，在新时期所做出的一项重大战略部署。生态环境系统性、整体性和相互联系的特征，我国非政府组织的不发达状况，政府所具有的特殊权威性和强制力，决定了我国政府在生态文明建设中必须发挥主导作用。我国现行的政府管理体制在职能定位、组织体系设置、社会公众参与机制和地方政府间合作机制等方面都存在着偏差与不足，妨碍了生态文明建设的顺利开展。推进生态文明建设，需要从建立科学的政府绩效评价机制、优化生态环保组织体系、健全多主体参与的政府决策机制、完善区域生态环保治理合作机制等方面进行政府管理体制创新。

关键词：生态文明；政府；政府管理体制

中图分类号：D601文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）12-0085-05

党的十八大报告提出，建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程，努力建设美丽中国。作为一个系统工程，生态文明建设离不开个人、社会各方面的通力合作，更离不开政府管理体制的改革与创新。本文从生态文明建设视角，反思我国政府管理体制存在的问题，进而分析我国政府管理体制所应调整、创新的方向和路径。

一、生态文明建设的提出与政府责任

生态文明是人类在利用自然、开发自然的过程中，基于人与自然之间矛盾冲突的觉悟而逐步形成的关于人与自然之间关系的一种全新认识，是人类在改造自然以造福自身的过程中，为实现人与自然之间的和谐所做的全部努力和所取得的全部成果，它表征着人与自然相互关系的进步状态。①它意味着人类不再把人与自然看成矛盾对抗关系，而认为自然界是人类生存与发展的基础，人类社会必须与自然界和谐相处、良性互动、共同发展。从外延上看，生态文明包括人类养成的与自然界和谐相处的生态意识，包括人类制定的保护生态安全的法律、政策与制度，还包括维护生态平衡和可持续发展的科学技术、组织机构和实际行动。从内涵上看，它是人类以“天人合一”的生态价值观、人与自然互利互惠的和谐发展观，替代和超越人类中心主义价值观与一味榨取自然资源的功利主义发展观。②从人类文明形态演变阶段看，生态文明是人类继原始文明、农业文明、工业文明后的一种新的文明形态，是人类迄今最高的文明形态。③

生态文明建设的提出，来自我国政府对西方工业文明所造成的危机的反思。工业文明推崇以物质主义、消费主义和经济主义为主要导向的价值观。自18世纪中期西方工业革命尤其是第二次世界大战后新科技革命以来，在工业文明理念和全球化市场机制作用下，人类大量开采矿产资源，砍伐森林资源，不断向自然大肆索取财富，同时无节制地排放废水、废气等污染物。这种向地球索取发展资源的行为，大大超过了地球的承载与负荷能力，引发了大气污染、水源污染、河道断流、水土流失等生态环境问题。人类生活环境的这种急剧恶化，严重危及各国和整个人类的生存，迫使人类重视生态环境问题。

生态文明建设的提出，也是我国对自身经济发展模式检讨的结果。尽管我国从改革开放初期就意识到环境保护的重要性，但是由于面临着赶超发达国家的压力，事实上长期以来，我们也采用了高投入、低产出、粗放型经济发展模式。其结果是，经过30多年的发展，尽管我国取得了举世瞩目的成就，但也引发了严重的生态问题。现实使我们逐渐认识到：“自然不是我们可以随意摆布的物体，而是我们得适应自然，以便使自然根据其规律按照我们的意愿起作用。”④生态文明建设理念应运而生。

生态文明建设需要政府承担起生态保护职责，并发挥主导作用。生态环境，即生态系统，指影响人类生存与发展的自然资源与环境因素的总称，主要包括水资源、土地资源、生物资源和气候资源。这些资源既自成体系，又相互联系，构成一个完整的总体。生态环境的这种系统性、整体性和相互联系特征，客观上需要一个统一主体承担起规划整个社会生态保护战略规划、引导社会成员养成生态保护观念、处罚各种生态环境污染行为的责任。另一方面，政府是拥有公共权力、代表公共利益、承担公共责任的特殊社会组织，具有一般社会组织所没有的权威性和强制力，唯有政府才有能力整合、协调各种自然资源的使用，监管、组织和引导其他社会主体承担生态责任，实现对生态环境的根本治理。诚如有学者所言，生态问题“已经成为人类面临的重大的公共问题，必须由政府出面，整合各个方面的资源，设计公共政策，履行公共职能，加强公共管理，才有望得到解决”⑤。另外，我国非政府组织仍然不够发达，难以承担起生态环境保护的职责，客观上也需要政府承担起生态文明建设的主导作用。

二、生态文明建设视域下我国

政府管理体制弊端审视当前，我国的政府管理体制不能适应生态文明建设要求，体现在以下几个方面。

1.发展主义的政府职能定位，导致地方政府生态文明建设动力不足

生态环境恶化，表面是由现代人类活动领域空前扩大、肆意破坏生态资源所造成，但支配人类行为的经济发展模式才是根源。“生态问题不是一个简单的生态问题，是发展模式的问题。”⑥发展模式又与政府对自身的职能定位相关。囿于东亚文明发展本身的路径依赖以及西方文明的严峻挑战，我国走的是有别于西欧发达国家的政府主导型现代化道路。在经济发展过程中，由于受民族历史、东方文化所形成的独特价值观影响，由于我国地域辽阔、地区发展不均衡，向市场经济过渡客观上也需要分散决策与培育地方经济，我国逐渐形成了地方政府主导型经济发展模式。⑦同时，我国20世纪80年代实行的财政包干体制，以及现行的分税制财政体制都使地方政府呈现出微观化、企业化、趋利化的理性“经济人”倾向，即地方政府把注意力放在经济指标增长上，这就形成了发展主义的政府职能定位。所谓发展主义，是“二战”以后继马歇尔计划之后西方阵营的第三世界发展战略，也是包括现代化理论、依附理论以及种种关于高科技、工业化、国家干预或市场机制等不同版本的发展学说的总称，是一种强调经济增长为社会进步的中心的理论和意识形态理念。⑧在我国，这种发展主义的政府职能定位，不仅将经济发展简单地还原为经济增长，而且还将经济增长又简单地等同于GDP或人均收入的提高。⑨易言之，在我国，这种发展道路异化为以GDP数值衡量地方政府政绩和以高投入、高消耗、高污染、低产出、低效率为基本特征的粗放型经济发展模式。各级地方政府在这种评价机制导引下，为了自身利益最大化，必然片面追求经济增长速度，一味地追求经济总量的扩张，而无视资源的高消耗和环境的恶化，更谈不上生态环境保护与资源的合理利用。

2.政府生态环保组织体系设置不合理，影响生态文明建设合力的形成

改革开放以来，伴随着生态环境在社会经济发展中的重要性日益突出，国家不断加强生态环境保护的组织与机构建设。1982年，国务院在城乡建设环境保护部内设立司局级的环境保护局；1988年，国家将环境保护与城乡建设分开，独立设置国家环境保护局，使之成为副部级的国务院直属机构；1998年国家环保局升级为国家环保总局，成为正部级的国务院直属机构；2008年，国务院机构改革将国家环保总局进一步升格为环境保护部，使之由原来的国务院直属机构变成国务院组成部门，这充分显现了国家对生态环保组织体系建设的重视。但是，从总体看，我国目前的生态环保组织体系横向和纵向设置上都存在不足，妨碍生态文明建设的开展。在横向结构上，生态环保机构设置碎裂化，易引发部门保护主义。《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。从该规定可以看出，我国生态环保机构设置的基本原则是“统一监督管理与部门分工负责相结合”。但是，在具体运行中，由于统管部门与分管部门都是政府的职能部门，执法地位平等，这导致当有关分管部门不履行环境职责、不服从全局协调时，环保行政主管部门事实上无法采取有效措施制止和处置其不当行为。其结果是形成了各分管部门有利可图时争相处置、无利可图时则相互推诿或消极应对的局面，甚至出现了分管部门不仅不履行环境监管职能，反而袒护某些企业和组织破坏生态环境的行为。在纵向结构上，环境保护行政主管部门上下级关系错配，致使地方保护主义泛滥。当前，我国各级环境保护行政主管部门的上级管理机构，一个是其上级环境保护行政主管部门，另一个是其所在区域的地方政府。环境保护行政主管部门与上级环境保护行政主管部门主要是一种业务上的指导与被指导关系，与其区域内地方政府的关系则是领导与被领导关系，其人员编制、工资福利、办公经费等都掌控在本级地方政府手中。在这样一种权力关系下，环境保护行政主管部门当然主要对本级政府负责。我国一些地方政府的职能定位是发展经济，因此不会把生态环境保护放在首位。而且，当生态环境保护与发展经济发生矛盾时，地方政府不但不会支持环境保护行政主管部门行使职权，相反会直接干预其履行职责。环境保护行政主管部门对于污染环境、破坏生态资源的行为也只能是听之任之、无所作为。更有甚者，环境保护行政主管部门不仅不惩治某些企业、组织的生态环境破坏行为，反而会庇护和遮掩其违法行为。

3.社会公众参与机制不健全，妨碍生态文明建设的科学决策

生态文明建设作为一项公共事业，离不开社会公众的积极参与。社会公众参与生态环境保护政策制定过程，可以提高社会成员生态环境保护意识，更为重要的是，可以防止决策的片面性与利益失衡，消除政策执行阻力。当前，我国社会公众在参与生态环境保护政策制定过程中，存在两方面问题。一是环境信息公开制度执行不力。环境信息公开，是政府将与环境保护有关的各种信息收集整理，以适当形式向社会公开。完备的环境信息公开制度，是社会公众参与生态环境保护公共政策过程的前提。2007年，为规范环境保护行政主管部门和企业公开环境信息，推动公众参与环境保护，国家环保总部发布了《环境信息公开办法（试行）》。但是，该法规实施的效果并不尽如人意。政府公开的环境信息基本上是群众不关心的，群众关心的环境信息又基本不公开。在主动公开信息方面，各环境保护部门愿意公布简单的和不太敏感的信息，很少公开较复杂的和“敏感”的信息。这种有选择的信息公开方式，反映了我国的公众环境知情权没有得到充分保障。二是公众参与渠道不畅，缺少规范，流于形式。现阶段，我国与环境保护公众参与相关的法律法规主要有《国务院关于环境保护若干问题的决定》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》《中华人民共和国环境影响评价法》《环境保护行政许可听证暂行办法》等，但这些法律法规普遍存在着要求不够明确、具体，缺乏可操作性等弊端，妨碍了公众参与的积极性。随着公众环保意识的增强，我国也实施了环境听证制度，但是在实施过程中存在着听证适用范围狭窄、听证代表缺乏代表性、听证缺乏反馈等问题，从而使听证制度多流于形式。

4.地方政府间合作机制不健全，致使跨区域生态治理成效甚微

诸如水、森林等生态资源，具有跨区域性特征，非人为可以切断区域间的联系，这意味着要从根本上解决生态环境问题，需要各个行政区域相互合作，形成合力。但是，由于生态环境资源是典型的非排他性公共物品，这导致当生态环境保护和本区域经济发展发生矛盾时，地方政府只考虑自身行政区域的经济利益，而放任生态环境恶化，或者是将环境污染造成的成本转嫁给临近的行政区域。近年来，随着环境问题日益严重，各级地方政府也加大了生态环境治理的力度。但是，由于我国实行的是地方政府只对本区域内生态环境资源负有责任的属地生态环境保护管理体制，这使各级地方政府往往是各自为战，不能够相互协作。其结果是：尽管一些地方政府投入了大量的人力、物力和财力，但是成效却不显著；或者是其成效被其相邻地方政府无偿共享，从而挫伤了其环境治理的积极性；如果遇到重大生态环境危机事件时，地方政府间则互相推诿扯皮。面对这种现状，中央和地方政府也采取了一系列措施加强地方政府间的合作与沟通，以遏制跨区域生态环境恶化的态势。但是这种合作机制仍然主要是一种垂直的纵向运行机制，其具体的运行多是采取会议形式的集体磋商，多依赖于政府领导人的承诺⑩，存在着缺乏法律效力、稳定性不强、制度化程度不高和运行不顺畅等问题。

三、生态文明建设视域下我国

政府管理体制的改革与创新遏制生态环境恶化，加快生态文明建设，需要对我国政府管理体进行改革与创新。

1.建立科学的政府绩效评价机制

科学的绩效评价机制，可以确保政府运转的正确方向，促使政府明确施政目标；同时也可以督促政府工作人员查漏补缺，及时弥补不足。加快生态文明建设，要求政府以更具前瞻性的眼光来审视人与自然、人与社会之间的关系，把资源、环境、民生等都纳入政府绩效考核内容，构建经济效益、社会效益、生态效益相统一的政府绩效评价机制，使政府工作人员认真履行生态环境保护责任。近年来，我国一些地方也将生态建设、环境保护纳入政府绩效考核指标中，但是仍存在着生态绩效考核权重偏低、指标内容过于笼统、缺乏操作性、激励机制不完善等不足，影响了实际效果。当前，在政府绩效评价体系中，应加大生态环境保护比重，以保证各级地方政府不因畸形的政绩观造成生态环境破坏；应参照国际生态环境保护指标体系，将环境质量、能源消耗、资源浪费、生态状况、群众性环境诉求事件发生率、地方政府对中央各项环保法律法规的落实情况等都纳入政府绩效统计体系，并作为对公务员进行奖惩、培训、任用、辞退等的重要依据；应进一步合理设置、细化每一个类别的环境保护指标，提升生态环境保护政绩考核的数字化管理水平；应以法律、规章形式，明确政府绩效评估中非政府组织、专家和公众的义务与责任及参与评估政府绩效的程序和步骤，促使政府切实履行起生态环境保护的公共服务职能。

2.优化生态环保组织体系

第一，应将分散于土地、矿产、林业、农业、水利等部门保护环境的监督管理职能进行整合，统一由环境保护行政主管部门行使，并从法律上进一步明确环境保护行政主管部门的“统一监督”的职责与地位，在人力、财力、物力方面为环境保护行政主管部门这一职能的实施提供保障。第二，要明确统管部门与分管部门之间的职责划分，整合相关部门类似、交叉的其他业务，集中于同一部门行使，撤并重复设置的机构。第三，在中央建立负责生态环境保护统筹协调、宏观调控、监督执法和政策执行的国家环境保护委员会，其成员应由环保行政主管部门负责人牵头，由各个部门负责人参加，且直接对国务院总理负责；地方上则建立由上级环境保护行政主管部门负责人、地方行政首长和相关职能部门负责人共同参与的地方环境保护委员会，以保证生态环境保护政策的权威性、统一性和执行的有效性。在纵向机构设置上，应打破地方环境保护行政主管部门对地方政府和上级环境保护行政主管部门同时负责的双重领导体制，将地方环保机构的人事任免权、财政权统一归口于上级环保行政主管部门，建立上、下级环境保护行政主管部门垂直的领导体制，以解决各级地方环保行政主管部门在环境保护中受地方政府掣肘的问题。

3.健全多主体参与的生态文明建设政府决策机制

现代生态治理需要整合、平衡各方不同的利益诉求，这要求政府构筑一个多元主体广泛参与的生态环境保护协商决策平台，将社会公众、非政府组织等都纳入政府决策咨询系统。为充分发挥公众在环境治理中的作用，政府应广泛利用传媒，及时、真实、详细、明确地向社会发布环境政策法规、环境质量指数、环境资源状况、资源的开发与利用等信息；详细规定公众申请获知环境信息的程序、机制，以及政府回应的程序、时间和责任追究机制，最终建立起政府主动公开与公众申请公开相结合的双向环境信息公开制度，为多主体参与生态环境保护政策的制定提供信息基础。政府应充分利用民间环保组织的专业性、独立性特征，为其发挥在推进产业转型升级和生态文明建设上的独特作用提供广阔的空间。政府要简化环保社会组织的审批、认证程序，保障环境民间组织的法律地位，将环保社会组织在环境治理中拥有的权利制度化、程序化，并建立起重大决策征求民间环保组织意见与建议的制度。

4.完善区域生态环保治理合作机制

第一，建立跨越传统行政区划的生态综合治理管理机构，以打破条块分割和壁垒森严的地方行政体制对区域生态环境保护治理的掣肘。我国部分地区已经设置了类似的生态治理管理机构，但是仍然很不完善。当前，应构建完善的区域生态治理法律体系框架，规范和调整地方政府在合作治理中的权限，同时，清理、修改或废止与区域生态环境治理相冲突的法律法规，以确保新建立的区域生态综合治理管理机构能够富有成效地运行，使区域生态合作治理朝着常态化、制度化、规范化方向发展。第二，建立和完善区域生态治理的信息共享制度。区域内部的政府部门应建立环境管理信息应用系统和环境基础信息数据库；定期将空气质量、饮用水源水质、建设项目环保审批情况等环境治理信息相互通报，实现环境治理信息资源共享，以及时有效的沟通、交流与协调，妥善处理生态环境问题，促进区域生态环境的整体优化。第三，建立和完善利益补偿制度。利益关系是区域内地方政府间关系的核心问题，区域生态治理合作能否成功关键在于平衡好区域内部各参与主体的利益。生态治理具有空间分布不均衡、投资大、见效慢、外溢性强等特征，这客观上要求要平衡各地方政府在生态治理中所分担成本和获得的收益。当前，可以在综合考虑区域内部各地人口规模、GDP总值、生态效益外溢程度等因素基础上建立区域生态转移支付基金，补偿那些在生态建设中投入成本大但收益少的地方政府。同时，中央财政也应加大对区域生态环境保护建设资金支持的力度，从而提高区域内地方政府生态建设的积极性。

注释

①③俞可平：《科学发展观与生态文明》，《马克思主义与现实》2005年第4期。②刘小英：《文明形态的演化与生态文明的前景》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2006年第5期。④[美]霍尔姆斯·罗尔斯顿：《环境伦理学》，杨通进译，中国社会科学出版社，2000年，第480页。⑤高小平：《落实科学发展观加强生态行政管理》，《中国行政管理》2004年第5期。⑥汪晖：《环保是未来的“大政治”——打破发展主义共识，寻找新出路》，《绿叶》2008年第2期。⑦何晓星：《论中国地方主导型市场经济》，《社会科学》2003年第5期。⑧周穗明：《挑战发展主义》，《读书》2001年第12期。⑨李少君等：《南山纪要：我们为什么要谈环境——生态？》，《天涯》2000年第1期。⑩杨妍、孙涛：《跨区域环境治理与地方政府合作机制研究》，《中国行政管理》2009年第1期。

责任编辑：思齐