当前文化产业财政扶持政策的现状、问题及建议——以广东省中央文化产业发展专项资金为例

●财政部驻广东专员办业务二处课题组

当前文化产业财政扶持政策的现状、问题及建议
——以广东省中央文化产业发展专项资金为例

●财政部驻广东专员办业务二处课题组

文化产业的繁荣是一个国家强盛的重要标志。为了促进我国文化产业的繁荣和发展，从2011年开始，中央财政设置了中央文化产业发展专项资金。几年来，专项资金在促进文化产业发展方面发挥了积极的作用，但也产生了一些问题。为了提高文化产业资金的使用效益，财政部驻广东专员办在开展检查工作的同时，对中央文化产业发展专项资金在广东省实施的现状、资金使用过程中存在的问题、财税政策在促进文化企业发展中的作用等进行了调研，并结合财税政策，提出了一些意见和建议。

一、文化产业专项资金对广东省文化企业补助现状

（一）补助类别和覆盖范围较广

1、从补助类别来看，实施了分类补助的措施。几年来，文化产业专项资金对广东省相关企业的补助共有三个类别，分别为实体类补助项目、出口奖励项目和实体书店奖励项目，获得补助项目64个。其中实体类补助项目数量最多、金额最大，包括广东出版集团、羊城晚报报业集团等大型出版传媒企业都在补助之列，这类补助为促进传统文化企业的技术创新发挥了积极作用；出口类项目的受助企业多为一些中小型企业，促进了我国部分文化企业“走出去”战略的实施；实体书店奖励项目的受助方多为有商业模式创新、服务良好的实体书店，提升了其在互联网冲击下的市场竞争力。

2、从受助企业类型来看，既有传统行业，又有新兴产业。专项基金不只涵盖了图书出版、广播影视、新闻发布、乐器生产等传统的文化行业，如创意文化产业园、文化多媒体技术行业、动漫衍生品创意行业等一些新兴文化产业也被纳入了补助范围。与传统文化行业的大型企业相比，这些行业内的企业规模普遍较小，资产较少，企业发展资金的募集存在较大困难，财政补助资金在促进企业发展、扩大企业影响、提高企业竞争力方面，发挥着举足轻重的作用。

（二）扶持力度逐年增大

图1 2011—2013年文化产业专项资金申报及分配情况变化图

1、资金逐年增长。从对符合规定的文化企业实施文化产业发展专项资金补助政策以来，中央对广东省实际分配的补助资金处于连年增加的状态（见上页图1），从2011年的0.5亿元，增加到了2013年的0.8亿元，总额为2011年的1.6倍。

2、区域逐步扩大。2011年，除省直单位外，广东省获得文化产业发展专项补助资金的企业，主要集中在广州市和深圳市。到2013年，受益范围明显扩大，和2011年相比，经济欠发达的韶关、潮州等地区均有企业获得各种类型的补助资金。受益区域的扩大，为非中心城市文化企业的发展，提供了更多的机会。

二、文化产业发展专项资金补助政策实施过程中存在的问题

当前文化产业发展专项资金补助政策，在促进我国文化事业的繁荣方面，发挥了积极作用。但是由于种种原因，从资金申报到分配及资金使用整个过程，还存在一些问题，在一定程度上影响了政策的实施效果。

（一）资金申报方面

1、申报资格过于模糊。由于当前的文化产业发展专项资金管理办法中对于什么是文化产品和文化企业，没有明确的规定，而且，我国现行法律也没有相关的条文进行界定，导致在项目申报过程中出现了一定程度的混乱。申报资格的模糊，使一些诸如陶瓷生产、包装材料生产等具有明显工业产品生产性质的项目也作为文化产品进行申报，一些以地方戏为代表的纯文化团体则由于资金实力较弱等原因，在申报过程中受到了很大冲击。

2、虚假项目申报现象屡禁不止。部分申请文化产业发展专项资金的企业，存在为取得中央财政补助资金编制虚假项目的情况。某电影公司于2011年申报的数字影院网络建设项目，投资总额为12亿元，申请文化产业财政专项资金为2000万元，批复金额为1000万元。但在资金下达后，企业却迟迟未能启动这一投资计划，财政补助资金在企业账户上长期滞留。经了解，企业实际并未有这一投资计划，该项目也未能进入企业下一年度的投资预算，企业申报该项目只是为了获得中央财政的补助资金，但由于中央专项资金限定了用途，企业在没有真实投资需求的情况下，只得将资金长期闲置，造成了财政资金的浪费。

3、审核部门未尽责履职。为了鼓励和支持文化企业参与全球竞争，扩大文化出口，中央财政对符合一定条件的文化出口企业进行了专项奖励，设置了出口奖励项目，奖励资金的分配以“国家文化出口重点企业”资格的认定为基础，即对认定为文化重点出口企业的出口单位，根据年度出口额等数据进行奖励。企业在申报“国家文化出口重点企业”时，向地市一级的外经贸部门进行申报，然后逐级审核后上报至中央主管部门。某市已经获得出口类奖励项目的企业中，大部分不符合文化重点企业的标准，但是许多不合标准的企业最终通过层层审核，获得了重点企业资格，得到了文化专项资金的出口奖励，承担审核职责的地方政府审核部门没有尽到审核责任。

（二）资金分配方面

1、补助资金总量过低。文化产业发展专项资金政策实施以来，广东省文化企业获得中央各类补助资金总额为19104万元，不足这期间中央财政对广东省各项转移支付总量的千分之二，相对于整个广东省文化产业的规模来说，补助资金的数额明显过低，远远不能满足各类文化企业对中央补助资金的需求。这种资金需求过大与有限的产业发展资金之间的矛盾，集中体现在项目申请数量与下达的项目补助数量间的巨大差额上（见表1）。

表1 广东省2011—2013年文化产业发展专项资金申报分配情况表（实体项目）

图2 2012年文化支出决算情况图

2、过于偏重传统文化行业。对于文化产业中的一些新兴行业，一方面由于对其文化属性及公益性认识不足，容易将其作为一般服务业；另一方面则由于这类文化企业规模较小，社会影响力有限，容易被忽略，财政补助的力度往往较小。根据我国2012年文化类支出的决算情况可以看出（见上页图2），大部分财政资金都流向了图书馆、群众文化等传统文化领域，对文化展示及纪念机构、文化创作与保护方面的支出比例较低。

从文化产业发展专项资金在广东省的分配情况来看，按照行业兴起的时间顺序，若将新闻出版、广播影视、文艺用品制造等作为传统行业，将网络动漫、演艺娱乐等行业作为新兴产业，大部分的产业发展专项资金都流向了传统行业，近三年对新型产业的补助金额仅占专项资金总额25.56%（见表2）。

表2 资金分配情况表（按企业类型统计）

3、过于偏重大型文化企业。除了倾向于传统行业，文化产业发展专项资金分配还有一个明显的特点，就是过于向大型企业集中，以省直单位为代表的大型文化企业得到了大部分专项补助资金。除了2012年，大型文化企业每年获得的补助比重均在80%以上，3年总比重达到了67.32%（见表3）。

表3 资金分配情况表（按企业规模统计）

由于大型文化企业资金实力雄厚，资产多达数十亿甚至百亿的规模，经营模式已经较为成熟，财政补贴资金在促进企业发展或者转型升级方面，很难发挥明显作用；相反，小型文化企业由于规模小，经营灵活，一定数量的财政资金在促进企业转型升级、加速技术改造方面可以发挥很大作用。

4、过于偏重竞争性文化企业。从行业的社会属性来看，文化产业扶持资金除了偏重传统行业和大型企业以外，还过度投放于竞争性行业。由于非盈利组织在员工薪酬及福利方面无法与竞争性文化企业相比，导致其对人才的吸引力较差，人员结构上明显处于弱势。因此在申请财政补助资金过程中，从项目编制到项目运作，由于专业人才缺乏，无法与竞争性行业的文化企业匹敌，很难得到财政资金扶持，最终形成了恶性循环，部分公益性文艺团体的运营举步维艰，发展更是无从谈起。从最近几年的申报情况来看，一些地区的地方传统曲艺剧团多次申请文化产业补助资金，但是由于其申报材料不够严谨，一直没有得到资金扶持。

（三）资金管理方面

1、随意变更投资计划。按照文化产业发展专项资金管理办法的要求，文化企业在申请专项资金时，需要提报相应项目的投资计划，审批部门将其作为资金分配依据之一下拨补助资金。由于部分资金申请单位在编制投资计划时不够严格，或为了多争取资金而夸大项目投资额，财政补助资金下达到文化企业后，文化企业的自有资金迟迟不能到位，只得缩小投资计划。如某出版集团2011年申报的网络教育服务平台项目，总投资3.17亿元，按照投资计划，应于2013年完成全部投资，但实际上，该项目截止到2014年初，仅仅完成投资1600余万元，其中包括1000万元的中央补助资金。

2、项目管理不够严格。任何项目的顺利实施，必须要有一个稳定的团队和明确的项目投资计划。许多文化产业发展专项资金补助项目在管理上存在很多问题，一是项目团队松散，没有稳定的项目实施团队，人员分工不够具体且流动性较大，不利于项目的顺利实施；二是项目负责人不明确，一些项目没有实际上的负责人，只是由公司领导在名义上负责实施，项目推进缓慢；三是投资计划不详细，项目预算编制模糊，许多项目在实施过程中缺乏详细的投资计划书作为依据；四是项目支出不够规范，随意性过大，某出版传媒公司在项目资金的支出中，列支了大量招待费、差旅费、人员工资、培训费等支出，形成资产的支出仅一半左右。

三、完善文化产业财税政策的建议

文化产业是知识密集型的行业，具有高附加值、高风险性、高外部性的特点，在促进经济增长、加速经济转型和推动社会主义价值体系建设方面都可以发挥积极的作用。财税政策作为国家经济意志的体现，在引导和促进产业发展方面，可以发挥巨大作用。因此，为了促进文化产生的发展繁荣，必须针对其在发展及财政补助资金实施过程中遇到的问题，进一步完善当前文化产业领域的财税政策。

（一）完善财政补助分配政策

1、加大财政资金扶持力度。促进文化产业的发展，必须加大财政资金的扶持力度，体现出国家的文化战略意志。和其他行业相比，文化产业是一个特殊性的行业，其提供的“文化产品”同时具有意识形态属性和商品属性，无论从哪个属性上来讲，中央财政都应该加大对文化产业的扶持力度。

从商品属性上来看，文化产品具有一定公共产品的属性，其外部效应较强，具有正向的社会效益，生产者无法获得全部的产品收益，容易导致产品供给无法达到社会合意规模。从这个角度来看，为了避免文化产品的供给不足，政府必须对文化企业进行补助，以弥补其外部性。

从意识形态属性来看，文化产品承载着某种特定的价值观，对文化产品的消费具有引导社会舆论及价值的作用。我国当前加强社会主义精神文明建设，必须加强对文化产品价值观的引导，对一些具有明显道德教化作用的文化产业和文化产品进行扶持，加大财政补助力度。

2、优化财政资金使用范围。一是在行业上，调整资金使用范围，更加体现导向性。当前对文化企业的各类补贴是全覆盖性的，涉及从新闻出版、电影、广电网络、文化创意到数字化发布平台等各个领域。由于对“文化”定义过于模糊，许多行业很难界定其属性，检查发现，很多文化补贴实际是用于技术研发领域，一些出口补贴甚至是用于国外提供版权的印刷品出口等完全和文化产品无关的领域。今后，应当进一步明确资金的使用范围，细化适用的文化行业分类，根据文化行业特点，制定不同的资金补助办法，避免所有行业一旦搭上“文化”车，就立刻变成了上档次的行业，可以顺利拿到财政补贴。

二是在方向上，集中资金使用方向，更加体现有效性。当前的资金分配方式，过度集中于大型文化企业，甚至是垄断性质的文化企业，许多具有创新特点的中小企业，由于规模小，影响力不大，很难拿到财政补助资金。今后在文化产业发展专项资金的分配上，要发挥资金的最大效果，应更加偏向于中小型的文化企业，如实体书店与创意产品、文化沙龙相结合，对丰富群众的文化生活发挥了重要作用，但是补贴金额一直较低，若加大补贴力度，可以促进其提供更为丰富的文化产品。

3、调整财政资金补贴环节。促进文化产业发展，必须调整资金补贴环节，更加体现针对性。一般来说，财政资金对企业的补贴，主要是补贴在三个环节，即生产补贴、流通补贴、消费补贴。对于文化产业，当前的补贴形式大部分属于生产补贴，即在项目建设过程中进行补贴，为了实现不同的文化发展战略，可以对当前补贴环节进行调整，使其更具针对性。

如果要促进文化资本的形成，就需加大对文化企业生产环节的补贴，这类补贴可以有效加速文化企业资本积累，促进文化产业资本的形成，对引导整个社会的资本流向文化产业具有明显导向性作用。如果要促进文化消费市场的发展，就需要加大对文化企业销售环节、即加大对文化消费群体的补贴，促进文化市场的培育和现代公共文化服务体系的构建。如对一些具有积极社会意义的原创性剧目，可以通过政府采购的方式对消费者进行补贴，将采购的文化演出以观看券的方式发放给特定观众群体，不只是能够促进文化消费市场的发展，对促进基本公共文化服务均等化，提高整个社会的福利水平也有很大的推动作用。

4、丰富财政资金扶持方式。促进文化产业发展，必须丰富资金扶持方式，使其更加多元化。当前对文化产业发展专项资金的分配，采取的是无偿拨付的形式，从公财政的角度出发，为了更加突出公平的原则，可以不拘泥于无偿补贴的形式，根据不同的情况，拓展新的资金使用形式。

对于外部效应较小的文化企业，可以将拨付的财政资金作为不行使表决权的股权等方式对企业进行注资，随着企业的成长，政府可以获得红利等收益，对于获得的收益，成立专门的基金进行管理，其投向也定为文化类企业，形成长期的发展机制；对于公益性较强，外部效应难以消除的企业，则依旧采取政府无偿补助的形式，加大对其补助力度；对由于市场困难，暂时缺乏流动性的竞争性文化企业，则可以采用低息或无息贷款的形式进行扶持。

（二）完善专项资金管理制度

促进文化产业发展，在完善财政专项资金分配政策的基础上，必须进一步完善财政专项资金管理制度，提高资金使用效益，使财政补助资金在促进文化企业发展过程中发挥积极的作用。

1、细化支出管理。当前资金使用单位在文化产业发展专项资金的管理上，还存在许多不够规范之处。为了加强资金管理，必须要求接受补助的文化单位对专项资金管理制度加以细化，严格财政补助资金的专户管理，确保财政资金的每一项支出清晰合理，同时根据项目类型设置不同的费用支出标准，限制费用支出等非资本性支出占项目支出的比例，防止非资本性支出过大，将“好钢用在刀刃上”，提高财政资金的使用效益。

2、创新支付方式。要提高财政补助资金使用效益，避免一些企业由于经营发生变化出现申报的项目无法如期实施，财政资金沉淀在企业情况的出现，对文化产业专项资金的支付，可以根据项目特点，进一步创新财政补助专项资金支付方式。对于补助数额最大的实体类项目，由于很多支出为物品采购或基建类支出，在当前国库直接支付体系已经比较成熟的前提下，可以将其纳入国库直接支付系统，采取国库直接支付的方式对补助资金进行拨付，相应的财政部门对资金拨付条件承担审核职责，杜绝财政资金在企业账户沉淀的情况。

3、加强监督检查。文化产业发展专项资金分配到企业后，资金基本上脱离了各级财政部门的监管，尤其是实体类项目的资金，对企业如何使用，是否存在项目建设延期、变更项目建设内容等情况，必须要通过事后检查才能发现。为了进一步规范资金使用，必须建立起对接受资助企业的抽查制度，加强对资金使用的监督检查，通过抽查具有代表性的企业，对企业从资金申请到使用的整个流程进行全面梳理，对编报虚假信息套取财政资金、违规使用财政资金的行为进行严肃处理。同时根据检查发现的问题，要求其他文化企业对照问题开展自查，并及时向监督部门反馈信息，建立企业自查信息反馈制度，根据发现的问题有的放矢地调整和优化资金管理模式。

（三）完善税收优惠政策

促进文化产业的发展，除了完善财政资金扶持政策，还必须采取措施降低文化企业成本，提高整个行业的利润水平，引导各类社会资本进入文化产业领域。税收优惠作为财税政策的重要组成部分，在降低企业成本、引导资本流动方面效果明显，促进其政策完善，可以为推动整个文化事业的繁荣发挥积极的作用。

1、加强税收优惠政策的全面性。当前，我国对一些国家鼓励发展的行业制定了许多税收优惠政策，其中对部分文化行业也给予了一定优惠。但是，和对高科技等行业的优惠政策相比，无论是从文化类企业的公共产品属性还是国家促进文化产业发展战略规划的角度来看，与当前优惠政策的广度都不相匹配，许多文化类企业无法享受到国家的“优惠”。促进文化产业大发展，必须要加大文化企业税收优惠适用的广度，当前享受到税收优惠的企业数量还较少，如设计服务等类型的大多数文化类企业还不能享受到税收方面的优惠。今后，需将对文化产业的税收优惠措施调整到与国家发展规划相协调的程度，针对不同的细分行业制定不同的税收优惠措施，扩大受益面，降低整个行业的税负水平。

2、加强税收优惠政策的导向性。当前对文化产业的税收优惠不只是广度不够，而且也很难体现出明确的政策导向，许多优惠政策与其说是针对文化类企业，不如说是针对科技企业、小微企业。如《关于部分省市有线数字电视基本收视维护费免征营业税的通知》（财税〔2010〕122号）规定，对所列企业收取的有线数字电视基本收视维护费3年内免征营业税；又如文化企业符合小型微利企业条件的，减按20%的税率征收企业所得税，可以看出，文化企业之所以能享受这类优惠，和自身是文化企业关系并不大，很多优惠措施其实是文化类企业搭了科技类企业、小微企业的便车，单独针对文化类企业的优惠政策并不多。因此，要促进文化事业的繁荣和发展，必须加强税收政策的导向性，制定专门针对文化企业的优惠政策。如对于一些轻资产的文化产业，其增值税无法抵扣，则需要制定出既体现公平性，也适合其发展的税收优惠措施，通过这种有针对性的税收优惠，体现出国家促进文化产业发展的意图，吸引更多社会资金流向这片“成本洼地”，促进文化事业的繁荣。

3、加强税收优惠政策的系统性。除了优惠政策广度和导向性的问题，当前出台的优惠政策还缺乏系统性，较为分散和零碎。如对电影制片厂及其他电影企业、动漫产业的优惠政策，各自为政，无法有效衔接，缺乏系统性和完整性，不利于整个文化服务体系的建设。又如当前税收优惠政策的执行重点仍在一些比较传统的文化行业，对一些文化创意等领域企业的优惠政策过于滞后，一些不以工业化形式进行生产的文化产品，由于原材料成本较低，大部分成本都是人力成本，在营改增之后增值税无法进行有效抵扣，整体税负较高，企业发展受到很大影响。要全面促进文化产业的发展，必须加强税收优惠的系统性，根据文化企业的性质，从收入到经营成本的各个方面，建立起完善的税收优惠体系。■