关注养老金入市

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背景材料：

为了提高基本养老保险基金收益水平，实现基金保值增值，促进养老保险制度健康持续发展，近日，人力资源社会保障部、财政部会同有关部门研究起草了《基本养老保险基金投资管理办法》（以下简称《办法》），并向社会公开征求意见。《办法》规定投资运营的基金专指基本养老保险基金,具体分为城镇职工基本养老保险基金和城乡居民基本养老保险基金。基本养老保险基金除了满足当期支付需求外,还要为应对老龄化挑战留有必要的结余积累资金,因此投资运营、保值增值的必要性十分突出。

据悉，《办法》制定遵循如下原则：首先是安全第一。养老基金关系到亿万群众的切身利益,必须始终把基金安全放在第一位。从养老基金的特点看,投资运营应以长期稳定收益为目标,不能只顾短期收益而承受巨大风险。《办法》强调多元化投资,即基于这一原则,防止“鸡蛋放在一个篮子里”的风险。其次是从我国国情出发。国际上的基本养老基金投资,有政府主导的国债型投资和以市场为基础的多元化投资两种基本模式。我国养老基金投资运营要坚持市场化、多元化的方向,把公共资源与市场资源有机结合起来,使人民群众能够分享社会经济发展成果,同时通过加强监管有效规避市场风险。第三是集中投资运营。《办法》规定由省级政府委托给国务院授权的养老金管理机构投资运营,即体现了这一原则。这有利于增强基金投资的规模效应,避免地方分散投资的低效和风险；也便于国家统一制定优惠政策,均衡投资收益,防止互相攀比。

此前，《社会保险法》已规定：“社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。”党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出，要“建立职业年金体系、基本养老保险基金实行市场化和多元化投资运营等”。《办法》的即将实施，表明养老金入市可期，老百姓的“养命钱”有望进一步保值增值。

话题嘉宾

林江：中山大学岭南学院财政税务系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究财税理论与政策等

肖鹏：中央财经大学财政学院院长助理，教授，经济学博士，全国政府预算研究会秘书长，中国会计学会政府与非营利组织会计专业委员会理事，研究领域为公共预算和政府会计，教育部视频公开共享课《财政学》课程的主讲教师之一

李建军：西南财经大学财税学院副院长，副教授，经济学博士，研究领域为财税理论与政策

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

近年来，事关养老保险基金的话题总是社会关注的热点焦点，对于养老金的安全以及能否保值增值则是公众聚焦的核心。然而据报道，2014年职工养老征缴收入增长明显低于支出增长，养老基金收支缺口愈加明显，一些省份当期已经收不抵支。由于种种限制，养老金只能存在银行或是购买国债，收益根本跑不过CPI，亟需开源、增值的养老金事实上每年都在“缩水”。相比之下，用于战略储备的全国社会保障基金，由于允许市场化运营，自2000年成立至2013年底，基金累计投资收益4187.38亿元，年均投资收益率8.13%，远超过同期2.46%的年均通货膨胀率。推动养老金投资保值增值改革势在必行。此次《办法》的出台则将“养命钱”的投资运营做实。养老金入市影响几何？“养命钱”如何防范风险？养老金入市还面临哪些挑战？本期监督沙龙关注养老金入市，就相关问题展开探讨。

养老金入市方案出台

主持人：人社部相关负责人表示，全国养老金可以纳入投资运营范围的资金总计约两万多亿元，按照《办法》“投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例，合计不得高于基金资产净值的30%”的规定，预计可用于股市投资的资金规模在6000亿元左右。有观点认为，在股市出现震荡的当前，“国家队”的规模又壮大了，养老金入市承载着维稳、救市、托底的功能。您对此种观点怎么看？您如何看待养老金入市？

林江：我认为应该用发展的眼光来看待养老金入市的问题，一方面，我国的养老金按照现行的规定只能放在银行生利息或者只能投资国债，最终的结果只能是让养老金无法跟随通胀的步伐而提升其回报率，甚至还是日趋贬值的，因此，把养老金的一部分进入股市进行投资增值和保值是必然趋势，但是我并不认为养老金入市承担着维稳、救市、托底的功能，因为如果这种思维一旦成为常态，后果不堪设想，因为广大股民们会在股市下跌的时候指望养老金入市来止跌甚至托底，而当股市上升的时候，人们未必会介意养老金入市的定位和功能，长期下去，就会形成一种惯性思维，养老金在股市下跌时承担维稳责任，如果因为养老金这种不切实际的、本不应该承担的责任让养老金承担而导致养老金蒙受亏损，最终吃亏的还是全体纳税人和养老金的供款人。总之，我认为在严格管控风险的情况下，让部分养老金入市并无不妥，但是要让养老金承担维稳、救市和托底功能就显得不切实际，甚至是一种比较危险的想法。

肖鹏：养老金投资于股票市场，是国际上实现养老金保值增值的一个通行的做法，并且养老金也是股票市场的一个重要的机构资金来源。关键在于如何进行投资管理，在什么时机入市，投资标的如何选择等问题，确保实现养老金投资的安全性和收益性。并且养老金是股票市场的稳定的长期的资金来源，追求投资收益的长期性，对于作为重要的机构投资者，稳定股票市场，也起到重要的作用，有利于价值投资理念的形成，成为稳定股票市场的另一个重要的机构力量。

李建军：养老金入市是实现基金保值增值，促进养老保险制度健康持续发展的必然选择，也是国际通常做法。当前，我国股市大幅震荡隐含着巨大的金融风险，也可能损害实体经济和经济转型发展，政府采取适当措施稳定股市是必要的，是政府发挥经济宏观调控职能的体现。由于养老金投资是战略投资，而非投机，养老金入市对股市是一个稳定力量，客观上会起到稳定股市的作用，但养老金入市资金规模有限，按《办法》和养老金规模算仅有6000亿元，而且进入股市也需要时日，因此短期内养老金入市对股市的稳定作用还是非常有限；在长期来看，养老金入市对于建立稳定的资本市场，对于养老金的保值增值都有重要意义。

主持人：对于此次《办法》意见稿的发布您又作何评价？结合背景材料和《办法》细则谈谈您的观点。

林江：我认为办法意见稿的出台还是非常及时的，因为在股市波动比较大的时候，国家明确让部分养老金入市，但是如果没有切实可行的操作办法予以配套则是难以推行。因此办法意见稿的发布可以让公众人士更加清晰：国家推出养老金入市的办法并不是心血来潮，而是经过深思熟虑后的产物，而且办法非常强调委托机构和受托机构的关系和机制，对于受托机构的产生，办法做了严格的规定，而且保证了程序公正，应该说是一个比较系统的产生受托机构的机制，而且办法对于受托机构如何在委托机构的委托关系下对养老金入市进行管理，包括对于投资什么股票、什么基金、什么组合都有明确的限制，这样的办法应该最大限度保证了养老金的入市风险是可控的。

肖鹏：此次《办法》的发布时机，正值中国老龄化进程加剧、养老金缺口不断加大和股票市场大幅振荡的时期，在此时期发布，显示出一方面，政府期望养老金投资于股票市场，成为解决养老金收支缺口，实现养老金保值增值的一个重要渠道；另一方面，也反映出政府期望养老金能够成为股票市场的一个重要资金来源，倡导价值投资、长期投资理念，使养老金成为稳定资本市场的一股重要力量。

李建军：在面临人口老龄化对养老保险的需求压力情况下，在此背景下制定《办法》对基本养老保险投资管理进行了比较全面的规范，为基本养老保险投资运营、保值增值提供制度依据，非常必要。

《办法》规定提出的安全第一、市场化与多元化、集中投资等三原则，体现了对基本养老保险投资的审慎态度，符合养老保险资金的特点。基本养老保险基金是老年人的生存的保障，应该将保值放在第一位，其次是在低风险的前提下实现增值。《办法》中对基本养老金投资运营的委托人、受托机构、投资管理机构、托管机构四主体的确定，主体职责和行为的规范，对基金的投资、基金核算和管理费、基金投资运营报告、监督检查和法律责任等方面的规定，都体现了基本养老保险投资的定位和原则。应该看到《办法》仅是对基本养老保险投资的一个框架性的制度设计，从参与主体权利义务，到财务核算和报告、监督检查、法律责任等规定都需进一步具体化；特别在多部门监督检查中怎么实现多头治理的协调、保证多头治理的有效性，需要进一步考量，同时法律责任部分的追责问责力度有待进一步强化，行使问责权的法律主体和法律程序需要进一步明确和规范。

主持人：根据现行养老保险管理体制，基本养老保险完成省级政府统筹的仅有4个直辖市和陕青藏等几个地区，而养老金入市首先要将各地散落在省市县不同层级的养老金结余归集到省级社会保障基金财政专户，《办法》对此也有相关规定。然而养老金结余归集也并非易事，既有相关利益的掣肘也有不同地方收支情况不同造成的归集工作的困难。对此，您怎么看？在您看来养老金入市还面临哪些挑战？

林江：我认为这的确是一大难点，因为要把地方的养老金作适当的归集，就相当于要影响一些地方的既得利益，但是我认为这不一定都是不利的，因为如果养老金入市的回报率是比较可观的，会让一些地方政府提升其对养老金归集管理的意愿度。以广东省为例，三年前，广东省就拿出1000亿的社保基金委托全国社会保障基金理事会进行管理，而目前这1000亿的管理比较正常和健康，回报率在7%以上，这应该大大优于存放在银行以及购买国债的回报率，因此，我认为这些挑战尽管存在，但是不一定不可以克服。关键在于要在养老金归集投资上取得一定的成绩，并以成绩说服地方政府来扩大养老金的归集程度。

肖鹏：养老金是各地稳定的、沉淀的资金来源，在省级统筹市县不同层级的养老金的过程中，势必对地方的存款资源带来一定的抽出效应。目前部分省市实现的基本养老保险省级统筹，按照十八届三中全会的《决定》的改革动向，基本养老保险管理比较简单，目标是实现全国统筹。因此，需要按照既定的改革设计，破除地方在养老金省级统筹、全国统筹方面的阻力。

另一方面，《办法》规定养老金投资由省级政府委托给国务院授权的养老金管理机构投资运营。解决地方分散投资带来的恶性竞争与低效率，在全国统一股票市场的背景下，有必要委托全国社保基金理事会进行集中投资运营。况且全国社保基金理事会经过成立十多年的运作，已经有成功的管理模式、业绩报酬证明、招投标选择基金管理人的机制等。

李建军：现实中的确有不少养老金还分散在省市县不同层级，这不满足省级归集统筹进行投资的要求。但从另一方面看，基本养老保险基金作为一个“共同池”需要更高一级政府、更大范围来统筹才能更好发挥保险的作用，《办法》出台有助于推进基本养老保险在全国范围内实现省级统筹，因为各地方都有意愿进行基本养老保险基金投资，实现基金保值增值，从这个角度来看，《办法》出台可能会形成一个激励机制，促进养老金结余归集到省级社会保障基金财政专户和省级统筹。

“养命钱”如何防风险？

主持人：养老金入市后，其争议点和最为关切的部分是如何防范风险，保证养老金的安全。而制定透明且可行的监管制度，促进养老金投资的良性发展尤为重要。对此，您有何建议？

林江：我认为最好的办法是通过社会公开招标聘请养老金入市的受托机构，在受托过程中，应该明确政府即养老金委托机关的真正意图，并把这种意图与养老金所承诺的回报率结合起来，例如，如果某一受托机构声称说可以有7%的年回报率，而养老金的资产安全系数是80%，可能这一方案要比另一个声称有8%的年回报，但是养老金的资产安全系数只有60%的方案更有竞争力，而且政府应该动态管理受托机构，例如每年定期回顾和检讨受托机构的管理情况，对于没有按照受托协议进行管理的要及时作出调整，引进新的受托机构。建议地方政府引进超过一家的受托机构，让不同的受托机构进行竞争，并在此过程中不断摸索经验和管理模式，并及时作出修正。另外，在公开透明方面，建议受托机构要按照办法的规定定期向全社会公布养老金入市的详细情况，包括回报率、资产组合以及对于资产安全性的评估，让公众享有更大的知情权，从而提升公众对于养老金入市的长远信心。

肖鹏：养老金投资风险的防范与控制，一方面，需要提升资本市场上市公司的质量，提高养老金投资标的的质量。另外，在养老金投资过程中，关于基金管理人的选取、养老金投资业绩的考核、不同基金管理人的分配额度、养老金投资收益的报告制度等方面，均需要构建完备的制度框架。全国社保基金理事会经过十多年的投资运营，有持续稳定的收益证明，有健全的业绩考核、资金分配、基金管理人选择、风险控制等经验，可以成为地方养老金入市的参考。

李建军：基本养老保险基金投资“安全第一”，而完善有效的监管制度是养老金投资安全的保障。为此，一方面应完善基本养老金投资运营中委托人、受托机构、投资管理机构、托管机构的权责关系，构建四方激励相容的约束机制；政府作为养老基金委托投资的委托人作为本省基本养老保险基金的代理人，也应建立制度发挥监督作用。其二，人力资源社会保障部、财政部、人民银行、银监会、证监会、保监会等六部门为基本养老保险投资运营的法定监督主体，应更好明确各监督主体的权利和责任，最好确定以人力资源社会保障部为主，其他部门为辅的监督格局，并明确对监督主体的问责，防止多头监督可能产生的监督弱化，同时还应有对监督者的监督。其三，应加强对受托机构、托管机构、投资管理机构及其相关人员问责的力度和处罚的强度，有完善的程序和机制保障问责的有效实现。其四，应进一步规范细化基本养老保险基金运营报告制度，保障社会的知情权和监督权，发挥社会监督的作用。

主持人：《办法》若实施必将意义重大，不仅为养老金入市扫除了法律上的障碍，且建立起委托人、受托机构、托管机构、投资管理机构构成的社保基金投资管理法律框架，厘清相关机构的责权利，加之专业化的投资运营管理，养老金保值增值可期，也从制度上防范此前屡见不鲜的社保资金恶性挪用的违规贪腐等现象。当然，也有专家认为由国务院授权唯一受托人以及将所有的投资局限在境内等条款还有商榷的空间。那么在您看来，《办法》还应在哪些方面做进一步改进？您认为真正健康的符合我国国情的养老金投资运营管理体制应是怎样的？简要谈一下您的看法。

林江：我认为两种方案都值得探讨。当然我个人更倾向于按照办法的规定，从顶层设计和法律制度的层面上对于养老金入市的委托、受托的关系作出详细的说明和规范，但是由于我国法治程度还待提高，尽管包括信托法在内的法律法规实施已经有相当长的时间，但是在实施过程之中的中国特色还是比较明显，故要完全按照办法的规定去进行养老金的管理还是有相当难度的，因此最好的办法是两种思维结合起来，在法律框架下我们依托信托的框架，并希望加以有效落实，但是在操作层面上，我们不排除采取国务院授权一家唯一的受托人进行投资和管理，关键是这家唯一受托人是如何产生的，尽管国务院可以自行指定，但是如果这家机构在被指定的时候能够说明其为什么会被选中，以及将如何对养老金入市进行有效的管理，有什么样的保证措施确保养老金能够增值保值，我认为公众也许可以接受，因为由国务院指定一家受托机构，相当于建立了一家法定机构进行养老金的管理，只要该法定机构具有公信力，那么节省交易成本，提升运作效率等考虑也会让这种方式受到公众的接受。

肖鹏：《办法》确定的集中投资运营原则，并非该受托人直接进入股票市场进行养老金的投资运营，该受托人也是委托筛选专业投资机构进行养老金的投资运营，在基本养老保险全国统筹的改革大背景下，各地的基本养老保险事权为中央政府支出责任，理应由国务院唯一的受托人来进行投资运营。

在《办法》的设计上，需要重点关注投资的安全性，不能让老百姓的养老钱出现投资风险。需要明确投资过程中的风险防控和相关部门的职责，规定合理的不同类型风险资产的配置比例，投资的内控制度等，建立一种相互制衡的决策与管理机制。

李建军：《办法》规定受托机构是国务院授权的养老基金管理机构，这事实上是将分布在各省的基本养老保险基金集中起来全国集中投资运营，以发挥投资的规模效应，这种所谓的“唯一受托人”并不存在多大问题，关键是投资管理机构的选择确定问题。当前将投资限制在境内，主要是出于投资安全性考虑，我国现有投资管理机构进行境外投资的经验并不丰富，在境外投资风险比较大。好的养老金投资运营管理体制应坚持安全性、市场性和专业性原则，科学界定各参与主体权责利，设定科学、严格的投资准则，构建专业化的投资管理、运营和监管机构，建立规范严格的监督问责机制，实现基本养老保险基金保值增值的使命。■

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