推进滁州市新型城镇化建设的思考

潘理权，周银燕

（1.安徽行政学院，安徽 合肥 230059；2.安徽省政府研究室，安徽 合肥 230001）

一、滁州市新型城镇化建设的现状

滁州市是我国欠发达地区之一，居安徽省东部，区位优越，是长三角经济协作区、皖江城市带承接产业转移示范区和南京一小时都市圈的重要成员。近年来滁州市立足市情，抢抓机遇，积极打造合宁之间新型区域中心城市，新型城镇化建设取得一定成效。

（1）城镇化水平得到快速提升。滁州市城镇化水平近些年呈现稳步提升趋势，根据滁州市各年度统计年鉴数据，2014年，城镇人口190.28万人，城镇化率为47.95%，比2000年提高21.54个百分点，年均提高1.52个百分点。

（2）城乡统筹发展大力提速。城镇化加快推进，带动城镇基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖，对农村发展的促进作用显著增强。“一城七区”的“大滁城”城市框架已现雏形，主城区面积由以前的40多平方公里扩大到现在的80多平方公里，人口增加到50多万人。所辖八个县（市）城镇建成区225.2平方公里，新增面积13.51平方公里，新增人口57万。全市打造17个示范镇和171个示范村，建设865个新型农村集中居住区，农村面貌大幅改善［1-2］。

（3）产城一体发展稳中有进。产业是城市与经济发展的基石。滁州市坚持从市情出发，走产城一体化发展道路，整体谋划产业发展与城市建设。在总体格局上，按照“产城一体、宜业宜居”的要求，进行科学的规划布局。近年来，坚持一手抓内部创业、千企技改，一手抓招商引资、承接转移，形成了装备制造、家电信息、农副产品加工、盐化工、新能源新材料和硅玻璃等六大支柱产业。目前，全市规模以上工业企业已达近1 100家。

（4）城镇承载能力逐步提高。滁州从1993年撤地建市至2014年末，20年间城区面积由14平方公里增至225.2平方公里。城市人均道路和住房建筑面积、自来水普及率、建成区绿化覆盖率、污水集中处理率、生活垃圾无害化处理率等大幅提升，交通、供水、供电、供气、电信等基础设施体系不断完善。同时，与南京市在总体框架、经济、文化、交通、科技等方面达成了“1+4”宁滁合作协议，拓展了开放合作的空间。

（5）生态文明建设取得成效。滁州是“千湖之城”，中小水库有上千座之多。主城区河城依傍，城在山下，水绕山走，有琅琊山、清流河、西涧湖等山水，空气优良率基本达到百分百。在第三届全国生态文明建设发展论坛上，共有45个县区入选“全国生态文明先进县”，安徽省有五县市区获此殊荣，其中滁州市来安县、天长市以卓有成效的生态文明建设成果跻身其列。

二、滁州市新型城镇化建设存在的主要问题

由于受到机制、体制、资源和产业发展等因素制约，滁州市在城镇化建设中仍然存在一些较为突出问题。

（1）城镇化进程总体滞后。一方面表现为发展水平仍处低位。2014年滁州市城镇化率为47.75%，居全省第10位，比全省平均水平低1.4个百分点，比全国平均水平54.77%低7.2个百分点，比全省城镇化率最高的铜陵市低28.93个百分点（见表1）。与全省及省内其他市城镇化率相比，滁州市的城镇化进程仍然缓慢，城镇化水平仍然较低。

表1 2014年安徽省城镇化水平

另一方面表现为城镇化发展滞后于经济发展水平。根据钱纳里模型，当人均GDP达到1 000美元时，城镇化率就会领先工业化率将近30个百分点，而滁州市城镇化率仅领先工业化率3.8个百分点。2014年滁州人均GDP已超过3 000美元，开始迈向工业化中期阶段，城镇化率应介于30～60%之间的居中区间（见表2）。工业化是城镇化发展的基本动力和加速器。2014年全市工业化率比全省平均水平低2.6个百分点，滞后的工业化水平在一定程度上制约了城镇化发展。根据农业比较劳动生产率的U型规律［3］，目前滁州市的城乡一体化水平较高，但城镇化水平相对滞后。

表2 城市化与工业化的对应阶段

（2）发展体系不够完善。目前，滁州市城镇化建设虽然已经拉开框架，但是城镇建设还没有能够形成大城市与中小城镇统筹发展的城镇体系。一方面，中心城镇培育不够，除天长市、来安县发展较好外，其余城镇像凤阳县、定远县等发育不充分，聚集辐射能力较弱，小城镇数量多、规模小，缺乏产业支撑，特色不突出，人口、产业聚集能力较弱。另一方面，城镇体系分工不太明确，空间配置缺乏协调，未能够形成优势互补的格局。同时，城镇之间经济社会发展水平差别较大，“大城市、大农村”并存的二元结构特征十分明显。另外，城镇在进行未来建设规划时，“就城镇论城镇，就眼前抓建设”的现象还比较普遍，区域、城乡的统筹规划体系尚未建立。

（3）城镇综合承载能力不强。一是基础设施建设仍然不够完善。滁州市部分地区排水、污水设施未成体系，污水处理、垃圾无害化处理水平有待提高。如定远炉桥镇现居住人口3.6万余人，是定远县化工基地，但是该镇目前没有系统的污水处理设施。二是公共服务供给不足。一些新落成的生活小区，居民购物、休闲、娱乐、文化、体育、教育、卫生等设施开发建设缺失，有的没有配套，有的配套不足，给居民生活、服务等带来了不便；比如，很多农村学校教师流失，儿童只能选择到县城上学，导致县城小学人数爆满；社区卫生服务站、博物馆、体育馆等数量不足，导致居民文化体育生活匮乏。三是城市管理滞后。比如户籍制度未能适应社会发展，有越来越多的农民从农村里走出来了，从事非农产业，但是不能持有城市户口，造成大量农民工只能在城乡之间循环迁移等。

（4）产业支撑能力较弱。一是产业结构不优。滁州市规模工业增加值总量不及合肥、芜湖的一半，在全省16个市区中仅排名第9位（见表3）。三次产业结构比例仅为19.2∶53.0∶27.8，一产比重很高，三产比重过低，服务业发展严重滞后。二是产业集群效应没有显现。滁州市现有企业规模都较小，2013年，1 253家规模工业企业平均实现增加值504.25亿元，平均增加值规模与铜陵、马鞍山、合肥相比，分别低13 114万元、2 440万元和4 283万元。大企业大集团数量少，发展速度变缓，带动力不强，支撑作用不明显。产业集群协作程度低，经营分散。三是自主创新能力较弱。滁州市在自主创新、技术创新方面投入不足，氛围不浓，能力不强。企业产品科技含量不高，附加值低，知名品牌少，竞争能力弱。家电模具行业在全国久负盛名，但由于受金融危机的影响，模具行业受到冲击，技术创新缺乏资金投入，导致部分企业核心技术薄弱，整体竞争力较低。四是产业发展后劲不足。新项目、大项目不多，传统商业多、小门点多，大型商场、专业市场、新型业态薄弱；滁州市科研机构少，高级技术工人和管理人才比较缺乏，行业发展后劲不足。

表3 2013年全省规模以上工业增加值

续表3

（5）资源要素制约加大。滁州市目前要素制约瓶颈突出，土地、资金、人才等要素供给已经不能适应大建设、大发展的需要。新型城镇化建设所需的投入与资金不足的矛盾、城镇化管理的高标准与专业技术人员不足的矛盾等较为突出。用地、融资、用工都存在着成本高等问题，特别是受土地指标紧缺、融资门槛过高等瓶颈制约。一方面，随着工业化、城镇化的加速推进，土地供需矛盾十分突出，限制了部分项目进驻和企业扩大再生产。另一方面，城镇尤其小城镇的建设资金大都以政府投资为主，随着地方债务管理加强，在经济下行压力下，财权与事权不匹配的财税体制进一步弱化了地方政府的投入能力。

三、滁州市新型城镇化建设对策建议

新型城镇化建设是一项战略性系统工程。推进滁州市新型城镇化建设，必须从滁州市经济社会发展实际出发，遵循新型城镇化发展客观规律，创新城镇化发展模式，从完善城镇规划布局、提高城镇综合承载力、加快产业转型升级、提升城镇文化内涵、推进城镇管理创新等方面入手，大力推进新型城镇化建设［4］。

（一）完善城镇规划布局

推进新型城镇化，规划是龙头，是灵魂。新型城镇化的“新”首先体现在规划理念的“新”上。为此，要科学确立城镇发展定位、功能布局、建设时序。

（1）树立规划新理念。城镇规划应具有科学性和前瞻性。滁州市应立足当前、着眼长远，突出规划的前瞻性，确立持续发展的理念；围绕优化空间发展布局、综合利用土地资源和推动经济社会协调发展，确立统筹兼顾的理念；充分考虑人与自然、生态环境的和谐、历史文化与现代文明的融合，确立和谐发展的理念。

（2）强化规划的衔接。着眼于构建覆盖城乡的新型城镇化体系，按照未来新型城镇化发展的总体走向和现实需要，建立城市与农村的整体统一机制，构建统一的城镇建设规划，建立合理、完整的城镇体系［5］。充分发挥规划在城镇化建设中的引领和调控作用，进一步优化顶层设计。同时，同步编制和完善新型城镇化总体发展规划、中心城区发展规划、县城总体发展规划、小城镇和新型农村社区建设规划、产业发展和社会事业发展等专项规划。

（3）加大规划执行和监督力度。结合滁州市实际，建立完善的规划管理机制，维护规划的严肃性，大力解决规划变更随意性大的问题。理顺市、县两级在城镇空间管制上的分工和职责，建立健全城乡规划管理监督考核制度等，形成完善的检查、监督和问责机制。建议县市区镇主要负责同志要亲自抓规划工作，成立城镇规划管理机构，明确工作职责，赋予一定的规划管理权。进一步加大对规划执行的监管力度，严格违规问题查处，确保规划落到实处。

（二）提高城镇综合承载力

基础设施是人口和经济集聚的重要前提，必须适度先行。全面提高城镇综合承载能力，这是滁州市加快新型城镇化建设的必要条件。

（1）拓宽资金渠道。可以考虑按照政府引导、市场运作的思路，建立多元投资机制，拓展重点镇发展资金渠道。进一步整合融资平台，将扩权试点镇的融资政策延伸到重点小城镇，支持组建城镇建设投资公司、小额贷款公司、村镇银行等融资平台，鼓励金融机构在重点镇设立分支机构或经营网点。充分利用城镇存量资产，加强小城镇公用资产配置，全面推进城镇基础设施方面改革，有偿使用公共设施。大力开展招商引资，支持搞好重点项目库建设，引导各类社会资本参与小城镇基础设施建设、社会事业和产业功能区建设。实施鼓励重点镇发展的财政政策，整合资金加大重点镇投入，并帮助争取国家各项资金扶持。

（2）缓解土地制约。发挥小城镇土地资源丰富的优势，在严格保护耕地前提下，积极拓宽土地使用形式，为城镇建设提供良好保障。进一步推动土地置换方式改革，推行农村土地使用制度综合改革试验，推行“宅基地换房”模式，对原村庄进行复垦。推广旧村改造，集约利用土地，节约的土地置换指标用于弥补小城镇建设用地不足。探索土地流转方式，积极开发土地后备资源，加大荒地和废弃地开发利用力度。鼓励经批准的集体建设用地用于工业、商业、旅游和农民建房，开展集体建设用地租赁，推行农民土地使用权作股转让。规范城镇用地，严格宅基地标准，引导农民集中建房，提高建设用地投资强度，开展“四荒地”拍卖。

（3）加快交通基础设施建设。要坚持优先建立主干交通和根据现实需求有针对性地改善交通基础设施供给的原则，加快推进快速公共交通工程、大滁城绕城高速和快速连接线工程、新建区域主要公路、城际公共交通的发展。加快滁宁城际轨道项目建设，形成滁宁间“九条陆路、一条水路”的密集快速通道，实现与南京“同城共舞”。大力加强城市路网建设，尽快形成内联外畅、多种方式有效衔接的综合交通运输体系。

（4）加强市政公用设施建设。要按照先地下后地上、功能配套完善的要求，提升市政公用设施建设水平。统筹各类工程管线建设，加快老旧管网改造，加强防灾减灾和应急设施建设，促进小城镇防洪排涝、防震减灾和公安消防等设施建设，抓好城镇绿化美化，提升城市防洪、排涝、消防、抗震、应急避难场所等设施建设水平，提高人民群众生活的安全感。

（5）提高公共服务水平。完善的公共服务体现了城镇的发展环境和软实力，是城镇的凝聚力、吸引力的重要表现。按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的要求，统筹推进城乡社会保障制度全覆盖，重点解决城镇灵活就业群体社会保险、农民工养老保险、失地农民养老保险等问题，推进城镇企业职工和城乡居民养老保险之间的有效衔接，保障各类群体社会保险关系的顺畅转移接续。加快户籍制度改革，建立健全城镇统一的户籍登记制度。开展农村转移劳动力的技能培训，实现在城镇落户就业。全面推进新型合作医疗，建立健全社会救助体系，逐步增加最低生活保障标准，完善城乡统筹的就业和社会保障体系。

（三）加快产业转型升级

产业发展是城镇发展的基础和源泉。滁州市应着力处理好产业发展与城镇化的关系，以加快产业发展为抓手加速城镇化进程。

（1）进一步增强自主创新能力。党的十八大明确提出要实施创新驱动发展战略。要积极利用好长江经济带建设平台，以提高核心竞争力为目标，主攻产业转型，强化企业创新，引导和鼓励企业增加科研投入，搭建研发平台，形成自己的核心技术，占领产业发展制高点。加快引进和吸纳国内外先进技术，实现由“跟进模仿”向“研发创新”和“引进消化吸收再创新”的转变。完善创新体系和工作机制，努力形成战略性新兴产业高度引领、传统产业显著提升、资源节约环境友好的发展新格局。

（2）促进主导产业做大做强。培育壮大主导产业是加速新型城镇化进程的必由之路。要做强龙头企业，延长产业链，扩大产业群，不断增强主导产业对整体经济的带动作用。要引导主导产业科学发展、有序布局，谋划主导产业核心环节重大项目，集聚上下游、串联产供销。要从战略高度和长远发展角度，选择具有滁州市特色的首位产业，培育壮大家电制造、盐化等六个支柱产业，使之成为城镇化建设的重要支撑。

（3）持续推进招商引资工作。招商引资是推动发展的主要战略举措之一。要充分利用各类平台，坚持以市场机制为基础、质量效益为中心、转型升级为目标、保护环境为前提，充分考虑滁州区位实际情况，引进没有污染的劳动密集型企业和一批现在规模小、但未来发展趋势好的战略性新兴产业。同时，要转变招商理念和方式，注重科学承接，挑商选资，努力引进研发机构、金融组织、总部经济和高端人才。建立健全长效机制，抓好政务环境的综合整治和建设，为优化发展环境提供体制机制保障。

（4）大力推进园区建设。紧紧把握长江经济带建设的重大机遇，全力推进园区跨越发展。要不断创新园区建设思路，突破土地、资金等瓶颈制约，扩大园区规模，完善园区功能，强化园区管理，提升园区的聚集力和承载力。要根据“大滁城”建设的发展规划，以园区建设为载体，全力打造各具特色的产业集群。加强园区规划和基础设施建设，重点是土地资源集约节约利用。充分发挥龙头企业的规模和技术优势，培育产业链条和产业体系。在重点镇建设农民工创业园，给予创业农民工资金、技术等扶持。加快产业集群主体区块建设，扩大产业集聚规模，增加对县域经济和小城镇产业集群内容的考核。最终将园区打造成科技创新、信息、物流等中心，提高区域产业的综合竞争力。

（5）加快美好乡村建设。美好乡村建设应同产业发展同步推进。进一步完善镇村布点，引导农民适度向中心镇、中心村集聚，提高镇村集聚水平；加快城乡统筹，形成县城、中心镇、一般乡镇、中心村、一般村、特色村相结合的村庄布局体系。提高新农村建设规划实施水平，统筹考虑农村产业发展、基础设施体系建设、人居环境改善、公共服务体系构建等，整体规划，分步实施。同时还要着重推动农村和小城镇的社会公共和文体设施建设，努力改变农村居住和生活环境，实现农业增收、农民致富以及生产生活水平的全面提升［6］。

（四）提升城镇文化内涵

充分挖掘滁州市深厚的历史文化底蕴，推进城镇与经济文化的融合，着力城镇文化软实力，进一步加大创新能力，提升城镇文化内涵。

（1）挖掘山水资源优势。滁城山水秀美、资源丰富，是优势也是特色。在城镇化建设中，要坚持人与自然和谐发展，加快“两湖一河”综合整治、清流河综合改造工程，打造生态绿地系统，营造碧水绿树景象，彰显滁城山水特色的鲜明个性、独特魅力，全力打造山水型、园林式、生态型现代化名城。

（2）打造城市文化名片。滁州历史文化悠久，在新型城镇化建设中加强城镇历史文化遗址保护,特别是加强对历史文物、民风民俗、人文景观的保护及挖掘利用，保护好历史文化建筑。深度挖掘出醉翁亭、柏子龙湫、滁阳王庙、四川总督吴棠故居等历史文化资源的经济价值，精心打造城镇重点地段、重点区域和标志性建筑，提升城市软实力，增强文化竞争力，不断提升滁州城市的品位和影响。

（3）完善城乡社区文化设施。加快推动城乡社区文化建设步伐，提高标准，引导社区广泛开展文明城市、文明社区、文明行业等精神文明创建活动和各类社区文化活动，丰富居民社区精神文化活动，努力建设产业优势明显、地方特征鲜明的品牌城镇。

（五）推进城镇管理创新

城镇建设往往是“三分建、七分管”。创新城市管理方式，建立以人为本的城镇智能化、精确化、信息化管理系统，提高城镇化综合管理水平。

（1）深化户籍制度改革。当前，新型城镇化建设的重点，是努力实现人的城镇化，积极推进户籍管理制度改革，逐步实现农村人口向市民转变［7］。滁州市应乘安徽省在全国率先启动户籍制度改革东风，加快推进户籍制度改革，进一步释放人口红利。加快落实放开落户条件的政策,使进城落户农民享有与当地城镇居民同等的权益，真正使符合条件的农村流动人口在城镇落户，真正享受城乡一体的基本公共服务。

（2）加强城镇社区管理。创新城乡社区建设的管理模式，充分发挥城镇新型社区的作用，以居民需求为导向，扩充社区管理职能，开展撤镇建市试点，探索直接管理、服务社区模式。建立健全城镇社区信息化基础设施，推进城市管理智能化，鼓励有条件的城市建设智慧城市。要以社区组织为核心，居委会为主体，群众团体为配套，开展社区综合治理。鼓励建立低保帮扶和法治建设为一体的社区公共服务中心，发挥社会治理功能作用。加强基层的社区工作队伍建设，配备专职社区干部、驻区民警和社区管理人员等。

（3）完善社会保障体系。大力推进城镇所有从业人员纳入城镇职工基本养老保险范畴，构建城乡一体化的基本医疗保障体系，突出解决新增农村转移到城市人口及其子女的教育、住房、医疗等问题，积极探索子女入学、就业、社会保障等与户口分离的机制，向常住人口覆盖基本公共服务。合理协调利益，有效疏导矛盾，着重是解决好弱势群体生活保障、征地拆迁、农民工维权等困难问题。加强社会治安综合整治，有效化解社会矛盾，让农民无论进城还是留乡，都能安居乐业、幸福生活，使全体人民共享城镇化发展的成果，维护社会和谐稳定。

［1］ 滁州市人民政府.2013年滁州市国民经济和社会发展统计公报［EB/OL］.（2014-09-30）［2015-05-10］.http://www.czzwgk.gov.cn/openness/detail/content/542a0 25e5d21fbd324747364.html.

［2］ 滁州市统计局.2014年滁州市国民经济和社会发展统 计 公 报［EB/OL］.（2015-04-14）［2015-05-10］.http://www.czstjj.gov.cn/html/2015-04/2614.html.

［3］ 刘自强，李静，鲁奇.41个国家城乡发展演变规律总结与变革的临界点分析［J］.世界地理研究，2008，27（3）：1-7.

［4］ DouglassMike.A regionalnetwork strategy for reciprocalruralurban linkages［R］//An Agendafor policy research with reference to Indonesia.Third World PlanningReview，1998.

［5］ 黄奇帆.推进新型城镇化的思考与实践［J］.行政管理改革，2014，（8）：4-10.

［6］ 滁州市城乡规划局.滁州市城市总体规划（2008-2020）［EB/OL］.（2013-04-29）［2015-05-10］.http://www.czgh.gov.cn/html/2013-04/2135.html.

［7］ 徐鸣.新形势下安徽城镇化发展的对策探析［J］.未来与发展，2010，（9）:77-80.