安徽省高速公路收费的困局与思考

丁先存，熊英琪

（安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230039）

随着“中部崛起战略”、“合肥经济圈发展规划”、“皖江城市带承接产业转移示范区规划”、“合芜蚌自主创新综合配套改革试验区”和“振兴皖北”等区域经济与社会发展战略的实施，安徽省的社会经济、城镇体系和产业布局都处于大发展和大调整时期，为安徽省高速公路高速发展提供了战略性与历史性机遇，也对高速公路网布局、交通运输能力、服务效率与质量提出了更高的要求。高速公路收费制度不仅涉及当下高速公路的管理体制与机制，更涉及高速公路建设与良性发展，因此应把高速公路收费制度的改革作为高速公路发展的重中之重加以把握。

一、安徽省高速公路发展过程

近十年，随着安徽省经济快速增长，交通设施的建设实现了历史性的跨越，尤其是安徽省高速公路的建设更是进入快速增长时期。1991年合宁高速公路的建成通车标志着安徽省高速公路建设的开端，此后安徽省的高速公路事业发展进入了蓬勃发展的黄金时期，先后建成通车了合巢芜、高界、合安等多条高速公路，随着2003年年底合徐高速公路的正式通车，全省基本建成连接贯通东西、南北的“十字形”高速公路网络［1］。到2010年底，安徽省高速公路通车总里程2 929公里，在建1 078公里，高速公路改造118公里。至“十一五”期间，高速公路新增里程1 428公里，完成固定资产总投资628亿元，国家高速公路网络初步形成，基本实现“联结各省辖市和邻省周边城市的高速公路骨架网，南北6小时过境、东西3小时过境的基本目标”，基本适应经济社会发展的需求［2］。

二、安徽省高速公路收费现状

安徽省高速公路主要由安徽高速公路控股集团投资建设，属于经营性公路，安徽省国有资产监督委员会承担监管职责，安徽省人民政府交通行政主管部门及其所属的公路管理机构负责高速公路路政管理，高速公路养护和车辆通行费征收工作是由高速公路经营单位具体负责的。

在收费标准方面，安徽省目前对客车和货车实行不同的收费标准。对客车实行分成五类车型按车型收费，对货车实行计重计费，具体收费标准如表1所示。另外，对使用徽通卡在安徽省境内高速公路付费的用户，享受当次通行费5%的优惠标准，优惠期暂定两年［3］。

表1 安徽省高速公路收费标准表

安徽省高速公路的建设资金主要来源于交通补助资金、银行贷款和企业自筹金三种渠道。十一五期间，安徽省的建设资金交通部补助金占7.9%，银行贷款占63.6%（国内银行和国外银行），企业自筹资金占28.5%。由此可见安徽省高速公路建设资金主要源于银行贷款，大比例的贷款使资产负债率提高，经营风险大大增加，决定了高速公路收费的必然性与长期性。

三、安徽省高速公路收费面临的困局

（一）相对于国外高速公路客观上存在收费高

我国各省收费水平根据当地经济发展水平、投资规模、车流量等因素略有差异，一般都在0.4～0.6元/公里之间，但不排除个别地区的高速公路收费标准畸高。通过与我国其他省份对比可知目前安徽省的收费标准在全国处于平均水平，为0.45元/公里。

表2 我国不同省份高速公路收费标准

但是，与世界其他国家相比，我国高速公路收费标准是比较高的。例如，美国的高速公路大部分是不收费的，仅有8.8%［4］的高速公路为收费路段，其收费标准一般在2-20美元之间，且为一次性缴清，方便快捷。如从芝加哥到纽约的高速，全程1 760公里只收费16美元，按2015年5月6日费率折算（以下均为此时费率）通行费率约为于0.06元/公里［5］。

在德国，客车在高速公路上通行是完全免费的，只对12吨以上货运卡车收费，平均为0.12欧元/公里［6］，约0.84元/公里。与我国同为发展中国家的印度高速公路收费水平也较低，而且有通行费减免政策。在印度，通行高速公路的小型车只要每公里0.65卢比，折合成人民币约0.06元/公里；客车和卡车为2.2卢比（约0.21元/公里），且印度规定，当日往返的车辆和一个月内通行50次以上的车辆可享受三分之一的费用减免［5］。

日本高速公路的各类车型收费标准全国统一，小型车平均费率为每公里24.6日元，相当于1.27元/公里［5］。单纯从费率上来看似乎收费较高，但实际上日本实行高收费与优惠政策并行，在平日和节假日都有不同的优惠政策。如：节假日优惠，日本实行“休日上限”政策，即在周末和节假日里无论车辆在高速上行驶多远，都最多收取1 000日元（约合人民币51.7元）［7］；日常优惠，例如车辆在高速公路上通行里程在100公里至200公里之间的，100公里以内部分按正常通行费标准征收，超出100公里的部分可优惠25%即按正常通行费的75%缴纳；超过200公里通行里程的，超出部分可优惠30%［8］；对于安装了ETC的车辆，日本各高速公路公司也出台了根据通行时段和高速公路使用频率给予通行费打折优惠的制度；根据是否为环保汽车也有不同的收费优惠：“白牌车”（即一般的私家车）进出一次高速公路的收费上限为2 000日元，而“黄牌车”（环保型汽车）如混合动力车等的上限为1 000日元［8］。因此，从优惠的角度来说，日本收费水平高是相对的，实际上并不算高。

各国收费水平如表3所示。

表3 世界代表国家收费标准

参考世界银行2013年各国人均GDP的数据［9］计算得出的高速公路每1 000公里收费占各国人均GDP的比例，由此计算出中国的可承受性数值是1.07%。根据与其他几个国家对比可以看出，我国高速公路费用负担较重。

众所周知，运输成本决定了生产成本与消费。2010年中国物流总费用占国内生产总值（GDP）的比重为18%左右，远高于英美日三国（5%）和印度（9%）［10］。根据国家发改委2010年公布的数据，我国社会物流总费用预计为7万亿元［11］。以合肥到上海为例，普通小客车单程不包括油费在内路桥通行费就要280元左右，而高铁车票只需要205元，由此可见高速公路物流成本之高。较高通行费标准相对提高了商品的物流成本，不利于营造良好投资环境，应当引起地方政府的重视。

（二）相对于其他领域高速公路资产负债率高

广为诟病的高速公路收费率高的问题其实很大一部分是源于负债率高。其实我国收费公路负债率较高、经营风险大的困境在很早之前就显现出端倪。在2002年我国收费公路贷款就高达5 900亿元，光利息就500多亿元，但同期收费额仅400多亿元，所收回的资金尚不足以支付贷款利息［12］。经过十年多年的发展，截至2014年12月底交通运输部公布的《2013年全国收费公路统计公报》，全国收费公路累计投资总额为已达54 432亿元，债务余额高达34 308亿元（其中高速公路债务余额31 286 亿元）［13］，比2011年底的 2.32万亿［14］上涨约48%，债务余额像滚雪球似的越滚越大。 2013年度全国收费公路通行费收入为3 652亿元，支出总额为4 313亿元，收支整体亏损661亿元，其中高速公路亏损618亿元［13］。在总支出中，光还本付息支出就高达3 147亿元，占当年通行费收入的86.2%［13］，大部分通行费收入都用于还本付息，可见我国高速公路乃至收费公路负债之沉重。

同样，各省交通投资集团、各省级公路投资公司的财务状况也堪忧，一般而言，资产负债率均高于70%，净资产收益率低于5%，难以支撑未来年均一万亿左右规模的公路投资［15］。近年来由于安徽省投资建设的高速公路规模持续扩大，对资金需求总量也较大，因而资产负债率也持续保持在较高水平。2012年末至2014年6月，安徽省高速公路控股集团的资产负债率分别高达66.37%、67.42%和67.33%，而且目前仍正在进行多个高速公路项目建设，预计项目投资支出高达316亿元［15］。由于经营性收入不能完全满足项目建设资金的需要，从而又增加了大量贷款。债务膨胀导致高速公路集团对银行依赖性较高，截至 2013年3月31日，质押贷款金额达315.29亿元，占公司总资产的30.36%，公司净资产的88.69%［15］。高速公路投资集团面临着巨大的债务压力，这不仅不利于高速公路的建设管理，同时也会对宏观经济造成重大风险。

（三）收费标准的制定缺少科学性和规范性

目前，安徽省高速公路的收费标准主要是根据公路技术等级、投资总额、车流量、偿还贷款的时间和当地物价指数等因素综合确定的。这些确实是制定高速公路收费标准必须要考量的因素。但是目前高速公路收费系统似乎没有统一的定价机构和定价方法对这些因素进行综合考量，这对收费标准的确定带来了随意性和不确定性，不利于收费标准的科学化、规范化［16］。很多地区收费标准还不统一，个别地区路段收费较高。还有的地区之间相互攀比，暗暗较劲，相互比较收费标准，最后直接推高了高速公路运输成本，影响了地区经济长远发展。这种行为不仅应遭到舆论的谴责，更需要用科学的收费标准制定方法来进行规范。

而且随着我国经济水平的不断提高，汽车的拥有量也大幅度增加。虽然安徽省高速公路建设方面也在不断取得新的成果，但面对城市综合体和汽车行业的快速扩张，高速公路的承载还是显得有些“不堪重负”。许多地区不断进行车道扩建，却似乎仍不能满足人们高速通行的需要，交通拥堵现象经常发生，尤其是在节假日期间。对此，政府虽也制定了应对政策，例如对7座及以下小型客车在春节、清明、劳动节和国庆四个节假日实行通行费免费［17］。但是节假日免费通行并没有缓解交通压力，反而导致更多的汽车向高速公路蜂拥而上，加剧了交通拥堵现象。因此，针对节假日期间车流量显著增加导致的交通拥堵问题，政府应制定更加科学有效的节假日收费标准来应对交通承载过重的情况。

二、思考与建议

（一）探索多元化的融资渠道

面对高速公路高收费率、高负债率、低规范性“两高一低”的窘境，要想实现安徽省高速公路与经济水平相适应的快速发展，只在传统融资渠道之间徘徊不进行适当创新是不可能解决的。我们既必须立足于传统融资模式，又争取有所发展。打破目前高速公路行业经营困局，其中一条对策就是积极探索多元化融资渠道，通过多渠道融资降低财务风险，切实解决资金缺口问题，改善经营环境，走出困局。

1.ABS融资模式，即高速公路的资产证券化融资

ABS是英文“Asset Backed Securitization”的缩写，它是以项目的资产为基础，以其带来的预期收益为保证，通过发行债券来筹集资金的一种融资模式，其利率一般较低，适用于大型项目，在国际市场上广为流行。在该融资模式下，偿还本息的资金来源于项目将来的现金收入，从而隔断了原始权益人自身风险，同时加之在国际市场上有大量投资者，他们也可分散投资风险。因此，该融资模式适合资产负债率较高的高速公路行业，对扩充高速公路的建设资本大有裨益，应纳入政策考量。

2.社会保险基金融资

社保基金投资运作有其基本原则，即在保证基金资产安全性、流动性的前提下，实现基金资产的增值，既要求保值，又要求增值。因此，其所投资的项目必须具有较高的收益稳定性。高速公路行业的收益主要来源于车辆通行费的征收，收益来源比较稳定，因此可以尝试利用社会保险基金进行融资。而且，利用社保基金进行高速公路投资在我国也有先例。例如，2007年社保基金借助北京国际信托投资公司的平台，向西部大开发重点建设项目重庆至长沙高速公路投资10亿元［18］。目前，国资委也正在探索从国有产权里面划出一部分进入社保基金，以达到在完善公有产权央企和地方企业交叉持股的同时进行公有产权合理划分的目的，这样不仅对形成产权化和多元化有益，还能通过社保基金投资央企、国有企业，对发展实体经济具有深远意义。因此，适度利用社保基金投资高速公路业是一种深有潜力可挖的融资模式。

3.高速公路彩票融资

我国彩票资金可分为彩票奖金、彩票发行费和彩票公益金三大类。彩票奖金用于支付彩民中奖奖金；彩票发行费用于支付彩票机构的业务费和代销者的销售费用；彩票公益金上缴国家，用于社会公共事业的发展。不同的彩票品种彩票公益金所占比例有所不同，但《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》规定彩票公益金比例不得低于35%。自从国务院1987年开始批准彩票发行以来，我国彩票发行规模不断扩张，品种日渐丰富，销售额不断创新高，截至2012年底，中国的福利彩票发行销售量已突破1500亿元，为社会筹集公益金共计450多亿元［19］，因此不可小觑彩票作为一种特殊融资方式所发挥的巨大作用。

彩票融资有以下几点优越性：首先，发行成本低，无须承担定期还本付息的压力，且可以在较大范围内吸收大量社会闲置资金，方便高效；其次，此种融资方式具有灵活性和独立性，它可以作为独立项目分离于高速公路具体项目运行，不受高速公路具体项目经营效益的影响，与其他融资方式相比具有一定优势［20］，因此安徽省可考虑在高速公路领域引进彩票融资。不过彩票的发行需经过国务院特许，在发行过程中还需要考虑公益基金监管、支出透明化等问题，如果进行大胆创新，也许彩票融资可作为安徽省高速公路建设项目的资金的有力补充，成为一种缓解建设资金压力的有效途径［20］。

（二）建立科学合理的收费标准

首先，建立全国统一机构对各省高速公路的车辆通行费率和公路设计规划进行统一管理；然后由这个机构根据某些收费因素如建设投资额、车流量、还贷情况、建设成本、当地物价水平等，规范制定当地高速公路的收费标准。由该机构整合该地过去高速公路建设的经验数据，找出主要相关收费因素从而计算关联系数，建立定价模型，把此定价模型作为各地区高速公路收费标准制定的依据，计算出各地高速公路收费的标准值，得出标准值之后，再灵活地根据各路段的特殊性适当调整和修正，得出最终修正的收费标准［16］。只有对全国高速公路收费政策统一规范，才能保证高速公路收费标准制定的科学性与合理性。

另外，由于汽车拥有量持续增加，建议在科学制定收费标准之后，对收费标准实行动态管理方法，参照国内外经验制定一些适用于节假日及日常的不同收费优惠政策，以调节车流量，降低物流成本，提高通行效率。

（三）提高收费技术的现代化水平

现代社会是一个不断发展着的网络化、信息化社会，高速公路收费管理必须在硬件设施上紧跟时代的发展，才能提供更多更优质的公共服务。目前安徽省高速公路应在完成现行收费工作的基础上，不断深入推进高速公路联网工作，加快与周边省市的联网收费，积极研究解决特殊地理位置区域的联网收费，以早日实现最终全国联网收费的工作进程。另外由于ETC电子不停车收费系统的高效性、节能性，可大大缓解交通车流量高峰时期特别是节假日期间交通拥堵的情况，提高通行效率，是未来高速公路收费模式的发展趋势。所以应积极采用ETC电子不停车收费系统等高科技收费技术，改进收费方式，提高通行效率，不断提升高速公路收费的现代化水平。

（四）培养造就行业内高素质人才

人才是第一资源，是发展的内在动力，培养塑造一批具有高素质的高速公路专业人才是高速公路事业发展的第一要务，也是促进高速公路事业发展的内在要求。首先在人才来源方面，各大中专院校应开设具体专业与课程，为培养储备各类高速公路管理的各类人才创造基础。同时，针对在岗的高速公路管理人员，开展多方面的培训，不断提高工作人员的思想素质和服务水平。例如，针对业务能力可进行相关法律法规知识和职业能力培训，以促进工作人员掌握必备的业务知识和工作方法；针对服务水平开展关于“微笑服务”方面的培训，以优化服务技巧；针对员工自身个性特点，可以开展兴趣爱好、生活技巧方面的培训，以丰富工作人员的精神生活，以激励员工以更积极的态度对待工作，提高服务水平。另外，还需要制定完善的内部激励和考核机制，规范考核程序，激发收费人员不断提高自身能力的主观意识，以减少乃至杜绝违规情况的发生。通过各个方面不断提高工作人员综合能力，适应我国高速公路管理的需要。

［1］ 徐家兵，陈一锴，何 杰，等.安徽省高速公路发展历程及其社会经济影响分析［J］.建筑经济，2007，（7）:16-18.

［2］ 安徽省交通运输厅.安徽省高速公路十二五规划［EB/OL］.（2011-12-20）［2015-02-06］.http://chaxun.ahjt.gov.cn/contents/253/16928.html.

［3］ 安徽省交通运输厅，省物价局.关于调整我省路桥通行费收费标准的通知［EB/OL］.（2010-11-03）［2015-02-06］.http://www.moc.gov.cn/st2010/anhui/ah_tongzhig g/tzgg_gonglugl/201111/t20111122_1140585.html.

［4］ 国外高速公路如何收费［DB/OL］.（2012-10-10）［2015-02-06］.http://view.163.com/special/reviews/tollhighway 1010.html.

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［13］ 交通运输部.2013年全国收费公路统计公报［Z］.北京：交通运输部，2014-12-23.

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［16］ 吴斌.浅析我国高速公路收费管理存在的问题及建议［J］.中国新技术新产品，2012，（2）:211.

［17］ 国务院.国务院关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知［EB/OL］.（2012-07-24）［2015-02-06］.http://www.gov.cn/zwgk/2012-08/02/content_2197093.htm.

［18］ 毛晓梅.全国社保基金向重庆高速公路投资10亿元［N］.新华社，2007-05-11.

［19］ 何敏.2012年中国福利彩票销售量突破1500亿元［DB/OL］.（2013-01-06）［2015-02-06］.http://finance.chinanews.com/cj/2013/01-06/4463558.shtml.

［20］ 吴屾屾，黄阳阳.关于安徽省高速公路行业多元化融资渠道的思考［J］.市场周刊:理论研究，2012，（7）：49-50.