我国海洋管理体制现状与完善

金雪雯

【摘要】随着世界政治经济格局的迅速变革，我国原有的海洋管理体制逐渐暴露出诸多制约海洋管理事业可持续发展的新问题、新矛盾。文章主要在这一背景下针对我国当前的海洋管理体制现状进行了论述，指出了存在的问题，并在此基础上提出了相应的解决建议。

【关键词】海洋强国    管理体制    构建

【中图分类号】F2             【文献标识码】A

在党的十八大报告中，我国首次从战略高度对国家海洋管理做出整体性阐释，提出“提高海洋资源开发能力，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”的总体发展思路。海洋强国战略是面对全球政治、经济发展的变化格局而提出的，这也对我国现有的海洋管理体制提出了新的挑战，构建和完善我国海洋管理体制的任务也随着海洋强国战略的提出被提上了日程。

海洋强国战略提出的意义

历史意义。纵观世界历史，我们可以发现假如一个国家无法在海洋中找到自己的位置，那么这个国家也就无法称之为真正意义上的大国。只有拥有了海洋权才能真正跻身于大国之列。就我国海洋强国战略的建设与实施而言，最大的特点便是坚定不移地走和平发展的道路，通过和平发展来实现我国的海洋强国梦。这一时代目标的提出，无疑是为我党和全国人民指明了方向。同时，海洋强国的建设也是世界未来发展对我国的呼唤，是我国实现中华民族伟大复兴的时代需要。

现实意义。党中央、各级政府历来非常重视我国海洋事业的发展，早在党的十七届五中全会上就提出了“制定和实施海洋发展战略”的理念，这是我国海洋事业进行中的一项重大举措。而在“十八大”中所提出的“建设海洋强国”则是上述举措的具体体现，也是我国全面建成小康社会一个必不可少的环节，指导着我国海洋事业发展的总方向。此外，“建设海洋强国”也是我国全面建成小康社会的重要表现，是我国海洋经济发展以及在维护海洋主权和安全前提下对外改革开放的又一个窗口，也是我国强大、民族复兴的必由之路。

坚决维护国家海洋权益是实现海洋强国的根本保证。目前，我国周边海域局势异常紧张，与周边国家在海洋和岛屿主权、天然资源等方面的争端也日趋复杂，致使我国的海洋权益多次受到侵犯。在这样一种复杂的外在形势下，国家海洋权益的维护迫在眉睫。依照“十八大”报告中提出的“建设海洋强国”战略思想为我国海洋事业发展所指明的道路和方向，分阶段、步骤地实施海洋强国战略，尽最大努力早日使我国跻身于海洋强国之列。

我国海洋管理体制的现状与困境

我国海洋管理体制现状。我国的海洋管理机构主要由以海洋局为主导的海监机构和交通部下设的海事局为主。海监机构负责建立和完善有关海洋管理的制度，并处理相关方面的法律事务、海洋经济的开发与运行监测相关事宜，并及时将这些信息进行公布。除此之外，海监机构还负责着海洋事务中的外交事务，组织和监督有关海洋活动的外交和国际事宜。海事局为交通部的直属机构，它主要负责海上与交通有关的事项，例如船只的设施检查、航行船只污染等，保证海上交通的安全。除了这些中央专属海洋管理机构外，我国在各个沿海地方省市等地区还建立了专门的地方海洋管理部门，主要处理地方政府海洋管理的综合事宜。

国家现有海洋机构的设置基本上沿袭了新中国成立以来在行政管理上常用的统分结合、综合管理的复合行政管理体系，这在新中国成立初期以及后来的计划经济年代确实提高了我国的海洋管理水平。但随着改革开放以及全球化的发展，国际政治经济形势愈加复杂，各国越来越重视海洋领域的权益维护与拓展，这使得我国目前的海洋管理体制暴露出一定的弊端，其不能满足日益复杂的海洋局势。

我国海洋管理体制构建的困境。第一，海洋管理体制本身的协调困境。我国的行政体系内长期以来都存在着政出多门的现象，海洋管理体制中同样存在着这样的问题，随着行政管理中部门分工的精细化，造成了多个部门掌握着同一资源的管理和控制权，而各个部门之间沟通不畅，就使得国家对同一资源却有着不同的政策和管理方案，导致管理中出现种种问题，继而各个部门却相互推卸责任，降低了行政管理效率。而且我国的海洋管理部门行政级别较低，难以进行统一的宏观调控或是政策性指导，例如海洋局应该是管理我国海洋资源的综合性行政部门，但却一直隶属于国土资源部，属于副部级建制，而隶属于交通部的海事局却是正部级建制，二者不仅级别上存在差异，海洋局在海洋管理上也没有真正掌握海洋管理的大局，它往往只承担了部分科研调查职能，权力被边缘化。因此，虽然海洋局负责处理海洋管理的综合性事务，但由于其行政级别低，根本无法协调比其级别高的其他海洋资源管理部门，这也造成了海洋管理体制本身的不协调与混乱。

第二，海洋管理法治建设缓慢滞后的困境。我国真正意义上的海洋法制建设起步于改革开放之后。随着民主法治意识的增强以及国家海洋战略地位的提升，国家逐步开始加强对海洋的法治管理，先后通过了《中华人民共和国领海及其毗连区法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《海域管理法》、《海岛保护法》等十多部法律，这些法律规定了我国海洋管理的基本权利与义务，除此之外，我国还有各种有关海洋管理的法规条例。从总体来看，我国目前的海洋管理法律数量较多而且涵盖范围也较广泛，但从纵向上却缺少一部具有统筹意义的海洋法律，而且在我国《宪法》中，也并没有完全明确我国海洋权益的全部事项。目前，有关海洋管理的各项法律法规虽然名目较多，但由于是各个部门的单行法，因而会存在相互重叠的情况。由于不能统筹全局，这些法例并不能涵盖海洋权益的全部，往往出现海洋管理的法治空白，因而我国需要制定一部能够统筹海洋法制管理的海洋基本法。

第三，政府海洋管理体制的综合配套失衡的困境。随着经济的发展，国家陆地上的各项资源正在急剧减少，各国都把目光转向了海洋资源的开发上。我国也在海洋的开发和保护上做出了诸多尝试和努力，在国家政策的支持下，部分沿海城市开始了综合性的海洋开发热潮，浙江舟山、广东万山等都逐步成立了海洋综合开发试验区，借海洋开发来推动地方经济的新一轮发展。而面对新的情况，政府需要进行职能的转变和综合配套管理的建设，这可能涉及到政府海洋管理中部门的变化、具体职能的变化、人事制度的变化等等，只有及时根据海洋发展的新情况来进行政府海洋管理的配套综合建设，才能应对飞速发展的海洋开发和建设。而目前的海洋管理往往出现不同步的现象，一些国家政策支持地方海洋经济的开发，而地方海洋管理部门却没有任何变化，地方综合配套海洋管理的落后和不配合也阻碍了地方海洋开发工作的开展。

完善我国海洋管理体制的途径

进入新世纪，面对激烈的全球竞争，海洋的战略地位愈发重要，一国对海洋管理的合理与否关系着国家海洋权益的方方面面，因而构建和完善本国的海洋管理体制的重要性就愈加凸显。

完善海洋管理的法律法规体系，理顺海洋管理体制。在当今激烈的全球竞争下，国家海洋主权及其经济价值越来越被国家重视起来，海洋不仅是国与国之间天然的边界分割带，还成为国家间合作与竞争的场所，这既包括政治与军事的竞争与合作，也包括经济、科研等方面的合作与竞争。为了避免在这种竞争中国家利益受损，就需要有一定的法律和法规来规范参与海洋活动的各个主体的基本权利与义务。

农耕文化使我国形成了“重陆轻海”的思想观念，这使得我国的海洋管理法律起步晚，发展缓慢，其中存在的立法层次不一等诸多问题。①针对这些问题，我们可以从以下几个方面去完善我国的海洋立法，从而理顺海洋管理体制构建。

首先，要解决目前我国海洋立法散乱、层次不一的问题，需要制定一部能够统筹海洋管理各项事务的综合性海洋法律，也就是海洋基本法，用来解决各个单行法之间法律条文重复或是海洋管理法律上的空白问题。海洋基本法是一国维护海上权益、实施海上开发等海洋管理行为的依据，因而其制定必须根据本国实际特点，虽然国际海洋管理法律为我国的海洋管理法律制定提供了范例，但在制定海洋基本法的过程中，不能盲目的模仿和抄袭国际海洋管理法律或是其他国家的海洋基本法，而要在我国海洋管理的实际过程中来探索海洋基本法的内容，制定具有中国特色的海洋基本法。

其次，要制定有关海洋管理的专门法。我国的这种专项性法律法规的制定在各项国家事务管理中已经有着较为成熟的基础，但我国针对海洋行业管理的专项配套法律还略显薄弱，需要加强这一方面的专项立法。专项型法律法规主要是针对海洋管理中的某一事务进行专门法律法规制定，这为海洋各项事务管理的主管部门进行海洋管理提供了专门而详细的依据，能够有效推进海洋管理的行政管理效率。

改革现有海洋行政管理模式，建立适合中国特色的海洋综合管理体制。我国政府海洋管理体制存在着“政出多门”的现象，这导致在海洋管理方面往往出现自相矛盾或是管理空白等问题，要想实现海洋强国战略必须改革现有的行政管理模式，建立综合性的海洋行政管理体系，统筹各个部门的海洋管理。在这方面，我们可以学习借鉴国外的海洋管理模式，例如美国国务院下设国家海洋政策委员会，其主要统筹国家和地方的海洋管理与发展策略，参与海洋产业相关政策的制定以及规划，其主要发挥综合协调的作用，保证国家海洋管理在各个部门之间，中央和地方之间能够保持统一协调。日本也建立了“综合海洋政策本部”，其主要作用也是起到海洋政策的统筹协调作用。因此，我国也可以借鉴日美经验建立适合中国国情的国家海洋政策委员会，来改变现在海洋管理功能分割、行政沟通不畅的局面。

除此之外，韩国的海洋管理体制也有值得借鉴之处，韩国在2008年改革原有的海洋管理体制，成立了具有较高规格的国土海洋部，其涉及到了海洋管理的方方面面，管理职权也较为集中，这种大部制改革也较好地解决了条块化分割管理的弊端。但在借鉴过程中，我们应该意识到各国国情的不同，如果我国学习韩国的海洋管理模式，进行大部制整合和改革将会涉及到现在国务院各部委的大多数部门，如果推进这种管理模式，将分散在各个部委的海洋管理职能部门综合到大部制下，将极有可能形成一个微缩版的国务院，这也可能会造成机构臃肿以及造成与国务院各个机构之间的组织关系问题。因而借鉴国外海洋管理模式来改革本国的海洋管理体制还需要根据我国实际情况进行慎重选择。

在海洋综合管理体制的构建过程中，我们应该意识到随着时代的发展，海洋管理的形势也在不断变化，因而并没有一种理想的一成不变的管理模式，任何管理模式的产生与变革都应与当下社会格局的发展密切结合，海洋管理模式也应该时刻根据海洋的发展形势以及国内外的政治经济格局变化来进行及时的调整，但总体来说我国目前的海洋管理体制改革可以从以下三个方面入手：

一是应该提高国家海洋管理的规格层次，建立国家海洋管理的综合性协调机构是海洋管理的一个必然发展趋势，但这一机构应该具有较高的规格和层次，能够具有国家代表性，这样其才能够统筹中央和地方的海洋管理及发展策略，能够统筹海洋资源开发、海洋交通保障、海事安全以及领海维护等综合性职能。二是在海洋管理的行政机构建设上，应该建立直属于国务院的海洋行政管理机构，负责统筹和协调各项海洋管理行政事务，防止因为沟通不畅、政策不一而阻碍海洋发展的情况产生，促进海洋管理效率的提高，但在机构的构建上要防止机构的臃肿和膨胀，并处理好其与国务院其他机构的并容关系。三是需要建立一支执行力强的海洋执法维权队伍。近几年，我国的海洋争议事件逐步增多并时有矛盾发生，因而建立一支高效能执法的海洋执法维权队伍，对于维护国家海洋权益，保障我国海洋发展具有重大意义。

转变海洋管理职能，优化公共服务能力，完善海洋管理体制。政府的权力来自公众的赋予，因而其权力应该被用来服务公众，为社会大众提供公共服务，而海洋公共服务主要包括以下几项：一是海洋调查与测绘，承担我国管理海域的各项评估与调查工作;二是海洋的观测和监测，构建全方位的立体海洋监测网络，提升海洋监测的能力;三是要实现海洋公共服务信息化，促进信息的公开与流通;四是完善海洋预报系统，形成国家、区域以及地方的多层次、全方位的海洋预报体系，增强海洋预报能力。

近年来，我国进入发展转型期，这也包括政府职能的转型，逐渐由原来的权威型政府向服务型政府转变，这也符合我国社会主义市场经济的发展需要，但我国的海洋管理由于起步较晚，现在仍然处于一种强制性管理水平，这不利于把海洋发展纳入国家战略之中，因而也应该把政府海洋管理纳入社会主义政府管理体制改革系统之中，推动其向服务型海洋管理体制转变。政府职能的转变是一个不断探索的过程，在目前的国家社会公共事务管理中，政府仍然承担着主要责任，处于主导地位。政府需要逐步重构政府与社会的关系，在社会中由权威者、强制者与制裁者逐步向制定规则、协调各方、进行仲裁等角色转变。中国政府职能的转型不仅仅是政府自身的改革，也需要社会组织的配合，因而政府应该制定相应政策，鼓励社会各界积极参与到社会管理之中，承担起政府的原本部分职能，但与此同时，政府也应该意识到我国目前的社会公共组织发展并不成熟和完善，还需要政府的培育和引导，最终才能建立起政府引导、社会各界广泛参与的社会管理体系。

要实现政府海洋管理职能的转变，完善我国海洋管理体制，不仅需要政府海洋管理部门进行职能转变，还需要较为成熟的社会海洋管理组织进行配合，因此除了要建立规格较高的综合性海洋行政管理协调机构外，还需要组织建立一些能够参与海洋管理、配合政府海洋工作的社会中介机构，例如一些发达国家都设立了具有公益性质的海洋服务组织。虽然目前我国建立了一些国家海洋技术中心、海洋预报中心以及海洋信息中心这样的组织机构来配合国家海洋局的工作，但这些机构具有一定的事业单位性质，其公益性与服务性并不强，并不是独立的成熟的海洋管理公益组织。因此，政府还应该积极引导这些组织向公益性和服务性转型，成为海洋管理机构行政职能转变的支持。

综上所述，美国海洋历史学家阿尔弗雷德·塞耶·马汉创立了海权论，其认为“所有国家的兴衰，决定因素在于海洋控制”，孙中山先生也曾提出一个国家的强弱与盛衰的关键因素“常在海而不在陆”的观点，可见海洋对于一国发展的重要性。国家海洋强国战略的提出，统筹了我国的海陆发展，这既能够维护国家的海洋权益，也能够促进海洋经济的发展。海洋强国是一项长远的发展策略，其需要一套先进的管理体制去规范海洋管理，最终实现海洋强国之路。

（作者单位：江西科技学院）

【注释】

①于谨凯，李文文：“海洋资源开发中污染治理的政府激励机制分析—以海水养殖为例”，《浙江海洋学院学报》（人文科学版），2010年第2期，第8～14页。

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