“镇级市”推进新型城镇化

魏苗苗

摘 要：“镇级市”是推动新型城镇化的体制创新，其关键是提高镇级政府的公共服务职能。“强镇扩权”的意义在于把有限的公共资源在各级政府之间优化配置，实现权力在地方政府中的优化，而不是简单地把上级政府的管理权限下放到基层政府。本文从“镇级市”试点着手，分析其模式、存在问题，以及现实作用，得出“镇级市”不仅扩大了乡镇权利，更提高了基层政府的公共服务能力，从而有利于建设服务型政府，推进新型城镇化进程的结论。

关键词：镇级市;新型城镇化;公共服务

中图分类号：D616   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）34-0023-02

改革开放以来，我国经济得到了快速发展，东南沿海的广东省、江苏省、浙江省等涌现了数量不少的专业强镇。这些小镇人口密集、经济发达，用GDP与人口规模这两个指标衡量，许多强镇相当于内地的地级市，有些甚至达到中等城市水平。然而，大多数强镇的管理方式仍停滞在原来的管理体制下，造成公共服务水平低下、公共物品供给不足、基础设施建设滞后等问题。在这种情况下，學者提出了“镇级市”。中国人民大学毛寿龙教授认为：“镇级市”是县辖市，“镇级市”不在于名称的改变，而在于给镇以城市的发展权。目前，我国行政级别越高获得的发展机会就越多。“镇级市”的实质是给予乡镇城市发展的权利。这位学者提出来一个问题：城镇化建设的主要载体——镇级政府排在各级政府的末端，权力有限却要落实各项工作，存在“小马拉大车”现象。

新型城镇化要求改变以往片面追求城市空间扩张、规模扩大“摊大饼”式发展，由注重城镇数量到注重质量转变，全面提高城镇化水平。它以以人为本为核心，以统筹兼顾为原则，以新型工业化为动力，推动城市现代化、集群化、生态化，农村城镇化发展，是大中小城市、小城镇和新农村协调发展、相互促进的城镇化。“镇级市”有利于打破公共服务财政覆盖的梯级制度，提高基层政府的公共服务能力，有利于建设服务型政府，推进新型城镇化进程。

一、“镇级市”的模式

（一）“镇级市”的试点

经过多年试点，“镇级市”的基本模式为镇改县辖市与镇改县级市两种模式，其试点分别位于沿海经济发达的浙江省与福建省。

1.县辖市——龙港模式

2007年浙江省出台《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，选定省级中心镇，赋予其部分县级社会经济管理权限，覆盖规费、财政、土地、资金扶持、户籍、社会管理等10个方面，温州市经济强镇——龙港镇是27个试点之一。目前，龙港镇镇域面积为172.05平方公里，建成区面积为19平方公里，镇内常住人口43.6万，户籍人口36.2万，是外来人口10万以上的特大镇。

近年来，龙港镇规模体量快速增长，镇区人口密度达1.3万人每平方公里，已经达到北京、上海等特大城市中心区的人口密度。在这种情况下，体制结构决定权力的边界，城市发展中的问题日渐凸显。据当地领导反映，在制度创新之前，龙港镇土地的使用方式、征用土地、城镇规划方案，均需得到苍南县批准，然后逐级上报，限制了基层政府管理的自主性与灵活性。

2.县级市——石狮模式

福建省泉州市的县级市石狮，是“扩权强镇”镇改县级市的典型。1987年《关于晋江县石狮镇升级为县级市建制的报告》中指出，1986年石狮镇乡镇企业592家，产值为9 568万元，工商税收入为1 163万元。当时，石狮镇在财政管理体制、行政管理体制及基础设施等方面均受到限制。按当时管理体制，处理100元以上的案件，都要报县工商局审批，常常因结案不及时造成问题。

1987年12月，经国务院批准，原属泉州市晋江县的石狮镇从晋江县单独划分，建立省辖县级市，成为福建省综合改革试验区。各职能部门随着建制升级，解决了管理落后的问题。其次，增强了财政活力，建立了县级市财政体制，设立了一级金库。2013年，石狮市成为全国百强县。

（二）“镇级市”两种实现路径的争议

“镇级市”的两种路径分别是县级市与县辖市，这两种模式也存在缺陷。镇改县级市首先会降低所辖县的经济总量。许多强镇是所辖县的财税支柱，单独设立县级市，毫无疑问地会对所辖县的经济实力产生影响。因此，在“镇级市”推行中所辖县会对其进行阻碍。其次，改为县级市的小镇的边界是否重新划分也是一个问题。经济发展需要更多的空间资源及其相关资源，小镇承载力也应该得到相应的提升。最后，增加行政管理难度。在现在的行政体制中已存在大量的县级市，强镇级市增加了省直管县、地级市的难度。《21世纪经济报道》认为，县辖市相对能较好地保持县一级的政区单元基本稳定，受到县政府的阻力相对更小，改革成本相对较低。

二、“镇级市”的现实作用

（一）“镇级市”优化城市布局

过去大城市和行政中心集聚了各种资源与要素，致使特大、超大城市规模膨胀，中小城市出现了萎缩的状态，使得我国城镇规模体系两极分化的现象突出，造成我国城市发展不均衡的现状。

据光明网报道，全国近5年新增城市人口的36%是100万人口以上的大城市吸纳的。另外，建制镇吸纳了47%，50万～100万人口的大城市和小于50万人口的中小城市，分别吸纳了8%、9%。由此可知：目前我国人口向大城市和小城镇两端聚集的情况已经非常明显。中国科学院地理所区域与城市规划设计研究中心主任、博士生导师方创琳认为：目前建制镇对国家城镇化的贡献率已经由1990年的50.2%左右降低到2010年的34.4%，大量人口涌入大城市和特大城市，加剧了大城市和特大城市日益严重的“城市病”。这使得大城市、特大城市人口急剧增长，城市拥挤程度迅速加剧，各种“城市病”不断凸显。

（二）“镇级市”推动新型城镇化发展

“镇级市”后，乡镇可以获得更多的发展权力与发展空间。“镇级市”的设立，当地居民可以就近完成生活方式与生活水平的市民化，有利于推动就近城镇化与公共服务均等化。

1.“镇级市”有利于就近城镇化

正如李克强总理在《政府工作报告》中指出：“今后一个时期，着重解决好现有‘三个1亿人问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。”在新型城镇化的背景下，“镇级市”有力地推动就地城镇化。

第一，就近“村民”变“市民”。《规划》指出，要加大对中西部地区新型城镇化的支持，提高产业发展和集聚人口能力，促进农业转移人口就近从业。就地城镇化，促使更多农民通过转移就业提高收入，通过就地转为市民享受更好的公共服务，从而使城镇消费群体不断扩大、消费结构不断升级，拉动城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等需求。因此，“镇级市”有利于调整当前公共资源错配问题和过度集中的人口流动方向。

第二，统筹城乡一体化。一般意义上的镇级政府在行政体制上受到上级县政府控制，财权和事权不匹配，致使城镇经济发展受到了严重制约。“镇级市”后，镇级政府将拥有独立的财权和更大的发展权，可以独立支配发展资金，投入基础设施与配套公共服务设施建设，方便当地居民生活。

2.“镇级市”促进基本公共服务均等化

新型城镇化建设不仅仅是城镇人口的增加、城镇面积的扩大，而是在经济发展和产业增长的基础上，社会管理、基础设施与公共服务的完善。李克强总理在《政府工作报告》中指出：“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使农业转移人口和城镇居民共建共享城市现代文明。”毫无疑问的是，“镇级市”的举措将促进农业转移人口市民化，使其拥有与城镇居民同等的养老、就业、医疗、教育等公共服务的机会与权利。

公共服务投入对于基层政府的财政是一种挑战。数据显示，城镇每建设1平方公里，需要基础设施、公共服务设施等投入至少2.5亿元。这说明推进新型城镇化建设需要大量的政府财政投入，来满足居民日益增长的养老、就业、医疗、教育等公共服务需求。“镇级市”从制度上赋予强镇更高级别的社会管理权限，同时提高了镇级政府的公共服务能力和财政自给能力，同时也有效遏制了“二元投资”与“梯级投资”现象。

三、小结

面对目前出现的特大、超大城市规模膨胀、中小城市萎缩的状态，以及我国城镇规模体系两极分化的现象，“镇级市”将发挥积极的作用：首先，镇级政府的权力得到了扩大，有权力对当地的财政以及各种资源进行统筹，打破了“二元投资”与“梯级投资”的怪圈，获得了城市发展权力;其次，“镇级市”可以有效缓解超大城市、大城市的压力，逐步走出“大城市病”的恶性循环状态;最后，“镇级市”有利于促进大中小城市、乡镇协调发展，完善功能互补的城市群建设。从长远看，“镇级市”优化了城市布局，促进良性互动的城市空间结构的形成。

“镇级市”符合《新型城镇化规划》要求，两者的契合点表现在：第一，《规划》要求完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市;对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。第二，《规划》要求城市规模结构更加完善，中心城市辐射带动作用更加突出，中小城市数量增加，小城鎮服务功能增强。“镇级市”可以改变中小城市萎缩的现状，提高小镇自身的承载能力与服务能力，同时增加就业机会，促进农业转移人口就近就业，推动就近城镇化发展。第三，《规划》中指出，加快公共服务向农村覆盖，推进公共就业服务网络向县以下延伸，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，推进城乡社会保障制度衔接，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务均等化。“镇级市”有利于产业和公共服务资源向城镇倾斜，改变了以前被忽视的尴尬地位。总之，“镇级市”是新型城镇化过程中的创新举措，将在优化城市布局与推进新型城镇化发展中发挥巨大作用。