浅议财政投资评审与绩效目标管理的结合

●上海闻政管理咨询有限公司

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财政投资评审作为开展预算监督、提高财政资金使用效率的重要手段，在我国基本建设类项目评审中得到广泛应用。本文从财政投资评审的概念及意义入手，首先总结财政投资评审的做法以及其在资金绩效考察方面的局限性，然后对比绩效目标管理，从绩效目标管理注重长远效益、注重阶段性管理以及提高评审队伍合理性等角度，对财政投资评审与绩效目标管理思想的结合进行思考，以期提高财政投资评审和绩效目标管理在财政预算管理中的作用。

一、财政投资评审的内涵及意义

财政投资评审是财政评审机构依据国家政策和规章制度，运用专业的技术手段，从工程经济和财政管理的角度出发，对财政支出项目全过程进行技术性审核，从而规范财政资金使用的财政监督管理活动。投资评审是财政部门在政府投资领域履行监督管理职能的重要途径，包括对财政投资建设项目的工程概算、预算和竣工决（结）算的审核。1999年4月财政部投资评审中心正式成立后，全国各地也相继成立了财政投资评审机构，我国的投资评审管理体系已基本形成。

财政投资评审在财政预算管理中发挥了重要作用，主要体现在以下几方面：一是预算编制环节，财政投资评审机构对基本建设类项目预算进行专业化、技术化评审，为项目预算的编制提供了科学、合理的分配依据。二是预算执行环节，财政部门在进行阶段性评审的基础上按照项目的需要拨付财政资金，使预算支出有了定量依据，从而强化了预算执行的约束力。尤其在政府集中采购项目中，财政投资评审机构对纳入政府采购目录的工程项目的标底、施工图预算和工程量清单进行评审，规范了政府采购行为。三是决算环节，财政投资评审机构对项目决算金额进行评审，把好项目最后一道关。

二、财政投资评审的一般模式

根据实施评审主体的不同，现有财政投资评审模式可分为以下三类：

一是依靠评审机构自身力量进行项目评审。通常由评审中心根据财政部门的要求独立开展财政投资项目的评审任务。其优点是可以根据计划合理安排评审任务，保证评审质量和进度；缺点是如果地方建设发展较快，评审工作量较大，将需要组建庞大的评审队伍，易导致人员编制及管理困难。二是中介机构协审、评审中心管理的模式。一般由评审中心行使组织、管理、检查考核的职能，借助社会力量完成评审工作。其优点是能够充分发挥中介机构的专业力量，便于管理人员集中精力进行政府项目的各阶段管理；缺点是社会中介机构的技术力量、专业水平良莠不齐，评审中心在确定协审单位、评审过程管理以及对评审结论的复核、评审质量的监督考核管理等方面存在一定困难。三是聘用社会上的专业人才进行评审。一般是评审中心内部设立社会专业技术人员专家库，通过人员聘用的形式组成项目评审小组来完成项目的评审工作。其优点与第二种模式类似，但缺点是评审人员往往非专职人员，无法保证参与评审的稳定性，从而会影响评审质量和进度。

根据评审阶段的不同，现有投资评审又可以分为三类：

一是评审项目投资估算、概算。一般是评审中心只承担项目设计方案的论证及投资估算、概算的评审工作。其优点是能够从源头上控制项目投资，减少了项目超工期、超概算、超标准现象的发生；缺点是概算评审与项目实施过程管理和工程决算审计脱离，项目实施中的设计变更和现场情况不能得到有效控制。二是工程决算审核。通常是方案论证及投资规模由发改委确定，评审中心只负责项目决算审核。其优点是有助于评审人员协调建设方、监理方、承包商；缺点是财政对于前期发改委的立项评审结论未进行进一步论证，到决算审核阶段再评审，监督效果不够明显，增加了出具审核结论的难度及廉政的风险。三是参与项目全过程管理的模式。一般是评审中心派驻评审人员担任项目的现场代表，参与项目全过程的运行管理。其优点是评审人员熟悉项目施工的整个过程，能有效遏制施工单位的弄虚作假、高估冒算行为；缺点是如果地方投资规模较大，需要投入大量人力，会造成评审机构过于庞大等问题，此外评审机构直接与施工方接触容易诱发廉政风险等隐患。

三、财政投资评审与绩效目标管理的比较

财政投资评审通过对投资项目开展概算、预算、决（结）算评审，合理确定建设项目投资额，并针对项目执行程序、财务核算和管理中发现的问题，提出大量建设性的意见和建议，核减不合理项目支出，作为竣工决算批复的重要技术依据。

然而，目前的财政投资评审侧重资金的使用规范性核查，对资金概算、预算、决（结）算环节进行的评审均围绕资金合规性展开，缺少对资金使用绩效情况的考察和评价。但应当明确的是，资金使用的规范，不代表资金应当安排、或使用得有绩效，也就是说单一地通过投资评审结果来判断财政资金的使用价值是不够科学全面的。举例来说，领导安排某员工采购电脑用于办公，预算资金5000元，投资评审考察购买电脑是否需要5000元、该员工是否将5000元用于购买电脑，绩效目标管理则在此基础上进一步考察该员工购买的电脑是否适合办公用。假如员工购置的电脑并不适合办公，那么即使员工将资金用于购置电脑，这笔资金并不产生实质绩效。此外，财政投资评审概、预、决算审核以及过程监督均相对独立，尚缺乏有效的抓手将所有环节有机地联系起来，其监督职能的发挥较为有限。第三，投资评审无论由哪类评审主体开展，始终是以外部评审为主，资金使用主体参与财政管理的程度低，在一定程度上会制约监督效果的产生。

而绩效目标是预算部门（单位）使用财政资金计划在一定期限内达到的产出和效果，是公共预算预期实现的公共价值的体现。绩效目标管理，更加关注财政资金的绩效问题，从预算与目标匹配性、预算安排合理程度、资金预期实现效益等角度全面考察预算管理，为更为科学地配置和使用公共财政资金提供保障。此外，绩效目标作为预算绩效管理全过程的核心，由于过程跟踪及事后评价均是围绕目标的实现程度而展开，能更为有效地将预算管理的事前、事中、事后各个环节有机贯穿起来。第三，绩效目标管理的参与者包括了财政、预算主管部门、预算单位、社会力量，且以预算单位为责任主体，这种内生的制约机制比外部监督更为有力。

但绩效目标管理与财政投资评审作为财政预算管理的手段，有其内在一致性：首先，二者的对象一致，均为财政资金；二者也同样贯穿预算管理的前中后所有环节；更为重要的是，二者的目的一致，均是为了财政资金更科学、合理的使用。因此，只有将投资评审和绩效目标管理有机地结合起来，才能从合法、合规、合理等角度全面考察财政资金投入使用的价值，发挥财政资金的效益。

四、关于绩效目标管理与财政投资评审结合的探讨

绩效目标管理与财政投资评审的结合具有重要意义，本文对两者的结合点及结合的价值进行如下探讨：

（一）将效益及可持续影响等绩效目标内容与投资评审相结合，促使预算安排更为科学合理

如前文所述，投资评审与绩效目标管理的侧重点有差别，但二者在目的上殊途同归，因此可以在技术审定合规性基础上，结合资金投入预期效果、可持续性影响等体现绩效理念的目标，对政府资金进行全面性、综合性的考量。就工程建设类项目而言，财政投资能够带来多少直接产出、产出能够实现多大社会效益、经济效益或环境效益应该成为预算安排和调整的重要依据；同时，工程竣工后的后续维护、资产管理等影响其可持续发展的因素也不应被忽略。这些都是绩效目标管理重点解决的问题，但却不在当前投资评审的范围之内。因此，应当将效益及可持续影响等绩效目标内容与投资评审的内容相融合，不仅考虑资金使用的规范性，也考虑资金的长远效益及后续的可持续发展，使得预算安排和调整更为科学合理。

（二）将阶段性绩效目标管理思想融入投资评审，提高过程管理和预算执行有效性

财政投资评审虽然也注重从整体上进行项目全实施期监督，但缺乏阶段性动态考察的机制设计。基建类项目一般实施周期长，往往跨年开展，中期变动与调整因素较大，阶段性任务分解的缺乏将导致最终目标实现的不确定性增大。绩效目标管理则兼顾了整体性和阶段性两个层次，特别是围绕目标进行阶段性动态跟踪的思想，具有很强的借鉴意义。因此，在投资评审中应将阶段性目标管理思想融入，将长期资金监管和目标管理分解为阶段任务和目标，每一阶段任务及目标应当与长期目标相关联，随着阶段任务和目标的实现，促成长期任务和目标逐步实现。

相应的，在项目开展过程中，即预算执行环节，财政投资评审往往按项目需要拨付资金，而绩效目标管理则结合阶段性目标实现程度进行后续拨款，此种拨付方式更有利于过程监督，分阶段目标完成自然也能促进总目标的完成。因此，在进行阶段性评审的基础上，财政应当参考或严格按照其阶段性目标实现程度拨付财政资金，为预算支出提供更有力的依据，进而强化目标对预算的指导和约束力。

（三）结合绩效管理与投资评审专家，提高项目评审水平以及评审结论的全面性和科学性

专家学者库是指涵盖不同领域、不同行业、不同专业的专家学者，为项目管理提供智力与专业上的支持，属于宏观和高层次需求。目前，财政投资评审主要用于基本建设投资领域，因此其专家构成也主要为基本建设领域行业专家。但术业有专攻，部分基建行业内专家对绩效管理认识还不够深入，在对项目进行评审时，评审重点以项目投资、管理为主，无法全面评估项目效益、可持续影响。绩效目标管理的专家以绩效领域专家为主，包含少数行业专家，重点研究方向偏向预算及绩效管理。因此在财政投资评审环节，建议与绩效目标管理专家进行结合，同时聘请一定数量的行业专家及绩效管理专家，丰富评审专家组构成，从而融合绩效管理与投资评审理念，更加全面地对项目的投资、效益等进行评估，提高项目评审质量。■

（本栏目责任编辑：周菲）