财政监督嵌入预算管理全过程的路径探索

●刘建民 江钰辉 吴金光

财政监督嵌入预算管理全过程的路径探索

●刘建民 江钰辉 吴金光

为了全面贯彻落实新《预算法》关于建立健全相互制约、相互协调的机制，2014年全国财政工作会议提出，要建立和实施内部控制制度，牢固树立内控理念。规范与约束政府收支行为，必须建立一整套包含人大监督、财政监督、审计监督、社会监督在内的监督体系，其中，财政监督处于基础性地位。因此，加快完善预算监督，建立财政监督嵌入预算管理全过程的机制，将财政监督融入到预算管理的各个环节，将预算编制与审核、执行与调整、决算与评价的全过程置于有效监督之下，保障财政资金分配使用的合法、合理与高效，成为当前财政监督工作的重心与核心任务。财政监督科学有效嵌入预算管理全过程，关键在于制度建设，而制度建设的核心又在于流程的优化设计与机制的完善。

一、财政监督嵌入预算管理全过程的流程设计

建立财政监督嵌入预算管理各环节的机制，应该首先明确预算管理机构和财政监督部门的分工和各自的权责归属。预算管理机构作为部门预算单位与财政部门的衔接人和管理者，肩负着监管部门预算单位的职责，包括预决算编制的审核、预算执行的监督、组织日常或者专项检查等等。但由于事权高度集中，预算管理机构工作业务量大，往往在做好日常管理工作的同时难以兼顾对部门预算单位的各项监督，监督效率受到了影响，同时，由于预算权的高度集中，对预算权的制衡难以形成有效约束。因此，从预算管理各环节入手实现财政监督的介入，既是提高监督效率的需要，又是对预算权进行再监督的必要手段。

（一）预算编制与审查环节

预算编制与审核是通过各部门预算单位及其对应的预算管理机构与本级政府财政部门之间“两上两下”的申请与批复程序之后，由本级政府财政部门形成预算草案交由本级人大常委会审查的过程。在形成预算草案提交给人大常委会之前，必须存在一个缜密的内控程序。财政监督参与预算编制，不仅是财政监督发挥作用的初始节点，也是保证预算草案质量的必然要求。在预算管理机构对部门预算单位的预算编制进行审核时，财政监督部门可以结合上一年度的部门预算执行监督检查结果向预算管理机构出具相关意见，并在重大项目的预算编制中参与审查。具体而言，在部门预算单位向预算管理机构提交“一上”和“二上”预算时，应该向财政监督部门同步提交，监督部门的审核建议应构成财政部门下达预算计划与批复预算的必要依据。在这个过程中，监督部门将对一般预算进行抽审，对重大项目预算进行重点审核，重点关注预算草案编制程序的合规性、依据的科学性、收支政策体现的充分性，进而形成审核建议向预算管理部门提交，预算管理机构在收到监督部门的审核建议之后再综合考虑、汇总预算申请提交给财政部门。财政监督部门参与介入预算编制，既是对预算管理机构的再监督，又能提高预算管理部门审核预算的效率，完成人大监督前的第一道监督关。具体流程如图1所示。

图1 财政监督嵌入预算编制环节的流程设计

（二）预算执行与调整环节

新《预算法》明确规定，要“加强对预算支出的管理和监督”。在预算执行环节，财政监督的作用显得尤其关键。财政监督部门对于预算执行的监督要以预算支出的执行为着重点，实现对预算资金收支的实时监控和动态预警。在支出预算的执行中，现有的工作流程是先由部门预算单位提出用款申请，经过预算管理机构审核同意后，再由国库管理机构从国库直接拨付使用。因此，要实现对预算执行的实时监控，财政监督应找准并把握切入预算支出审核的关键节点。首先，财政监督部门必须全面动态掌握财政资金的使用和变动的关键信息，这就要求预算管理机构通过详细录入预算支出的详细信息，建立预算执行信息系统，并对监督部门开放端口，为监督部门及时发现问题创造条件，充分发挥财政监督部门“报警器”的作用。其次，对于项目支出用款申请，应联合监督部门共同参与审核，形成综合性意见；对于一般预算支出，预算管理机构也应及时向监督部门备案，方便监督部门查阅。第三，对于关系到重大财税政策的重点项目，财政监督部门还可以采取派驻监督专员的方式开展近距离监督检查，监督专员直接对监督部门负责，独立于预算管理机构和部门预算单位之外。财政监督嵌入预算支出执行过程的流程设计如图2所示。

图2 财政监督嵌入预算支出执行环节的流程设计

新《预算法》规定，“各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案”，然后交由各级人大有关专门委员会审查和批准，“未经批准，不得调整预算”。可见，预算调整必然成为财政监督的关键领域，不管是一般预算还是项目预算的调整审查，都需要具备财政监督部门的审查意见书。预算调整环节的监督设计如图3所示。

图3 财政监督嵌入预算调整环节的流程设计

（三）决算与绩效评价环节

决算草案在递交各级人大常委会审查之前需经过本级政府审计部门审计，而财政监督与审计监督相比，应充分发挥其时间和专业优势，在财政部门编制本级决算草案之前就对决算草案进行初步审查，为决算草案的合法、合规、如实编制多设一道“监督屏障”。

为提高决算编制的真实性和准确性，部门预算单位编制的决算应该首先提交国库管理机构和财政监督部门，由二者进行联合初审，审查预算支出是否合法合规，有无决算失真现象等。联合初审中发现的问题应汇总成决算编制修改意见，部门预算单位应据此作出修改，然后将修改后的决算提交给预算管理机构。预算管理机构给予审核通过后，对部门预算单位予以批复，同时在财政监督部门进行备案。流程设计如图4。

图4 财政监督嵌入决算编制环节的流程设计

在预算的绩效评价环节，审计部门的重点是基于过程的合规性审查评价，相比之下，财政监督部门还需要基于结果对预算支出作出审查评价，因此在绩效评价环节也发挥着重要作用。在预算管理机构进行项目验收和审查时，应先交由绩效评价部门会同监督部门就项目支出结果的经济性、效率性、效果性原则作出评价并出具评价结论。部门预算单位依据绩效评价与监督部门的初步评价结果进行整改落实并及时反馈整改情况。然后，监督部门应该将绩效检查结果和整改落实情况进行公示，并形成正式的绩效评价和整改报告提交预算管理机构，预算管理机构据此来调整部门预算单位下一年度的预算编制，强化监督结果的运用。流程设计如图5。

图5 财政监督嵌入绩效评价环节的流程设计

二、财政监督嵌入预算管理全过程的机制完善

预算管理过程的流程设计是财政监督嵌入预算监督的重要制度基础，但为了充分发挥制度约束功效，我们还需要按照流程重构的要求，在财政监督机制上做进一步的完善。

（一）保证监督部门的独立性

作为监督者，如果不能独立于部门预算单位和预算管理机构之外，则很难开展监督工作，容易受到多方力量阻挠。这种力量可能来自于被监督单位的压力；也可能来自于财政内部同级部门的压力；还可能来自于监督工作不受重视、缺乏实权地位的压力。因此，监督部门应该是独立的部门，不受制于预算管理机构、国库管理机构等，减少主观因素对监督工作开展的影响。为此，在建立财政监督“一把手”负责制的基础上，应明确监督部门直接对财政部门分管监督工作的领导负责，同时，要保证对财政监督部门及其工作人员的工作业绩考核机制的科学合理，既确保其他部门对监督工作重视程度，又消除监督部门开展工作的畏难情绪。

（二）建立有效的分工协调机制

监督部门和预算管理机构的工作应该各有侧重，避免工作范围重叠，影响工作效率和双方协作。预算管理机构保留对部门预算单位的管理权和主要监督权，负责对部门预算单位基本预算的审查和汇总上报，同时组织日常监管和检查，及时传达财政部门的工作要求等。财政监督部门则主要负责专项检查、项目资金的审查监督，以及对预算管理机构实行再监督。监督部门要依法依规进行监督检查，对预算编制、执行等进行合法性监督，但规则是固化的，现实工作情况中可能会出现与情理相悖的地方，这就需要监督部门协调合法性监督和合理性监督的冲突，部门之间的沟通协调就显得十分必要。监督部门在参与预算编制审查工作时，要避免一味的思考如何削减预算申请，在该增加预算的地方同样要予以认可和支持；而对于合法但不符合绩效要求的预算执行或调整工作也应该及时指出并予以制止。在监督部门与其他部门之间应建立常态化与专题性的联席会议制度，争取各方面的配合和尊重。

（三）制定科学的财政监督规程

一是加强法制建设。目前涉及预算监督的法律、行政法规主要有新《预算法》、《财政部门监督办法》以及各省市自己的监督条例和管理办法等。由于各地预算管理工作各有差异，而且预算监督工作情况复杂多变，如果出台一部全国适用的财政监督实体法，恐难囊括并解决预算监督中可能出现的问题。为了规范财政监督行为，提升财政监督领域的法律层次，建议参考税收领域《税收征管法》，通过设立程序法，界定预算监督的原则、程序、方式、内容和责任制度等，来解决如何监督、按什么方式监督以及违规行为的问责等问题，形成全国的统一规范，而各级政府财政部门可以从操作性层面制定本级的监督条例，指导预算监督业务的开展。二是完善外部监督和检举制度。除涉及国家机密的内容之外，所有的预算编制、审查、执行等信息都应该及时公示，其中预算执行和调整应作为重点公开环节，争取做到公开与支出同步，减少违规操作的空间。监督部门的监督检查结果、部门预算单位的整改落实情况等也应该对外公布。引入公众和媒体的监督，让预算管理工作在阳光下进行。此外，还要完善检举举报制度，注意保障举报人的安全及隐私，鼓励公民参与到预算监督工作中来。三是完善责任追究制度。目前对于预算管理违法违规行为，主要有两种惩处手段，一是罚款，二是追究行政责任。罚款的金额主要由财政监督部门决定，但在现实工作中存在这样一种现象，由于罚款金额高于某一数额就要举行听证会，因此监督部门在决定罚款金额时往往倾向于以此金额为限，避开听证会。这样的做法看似降低了监督成本，却导致罚款金额往往不能如实反映预算单位的违法违规程度，不能做到“量行定罚”；同时也降低了预算单位的违规成本，不利于预算管理工作的合法合规进行。建议将罚款金额的数额范围与违规行为的违规程度相对应，按照不同程度的违规将罚款分为不同等级；听证程序不应只以金额为门槛，应该增设一项“违规行为”的限制，只有同时满足金额和行为两个条件才可申请听证，避免金额门槛对于监督工作的束缚。此外，有研究表明，与罚款相比追究行政责任更有威慑力，警示效果更好。因此，财政监督部门应该以行政追责作为惩罚的重要方式。对于被查出预算违规行为的单位，除了对主要责任人追责之外，还追及部门负责人，这样才能加大预算单位对预算管理工作的重视。

（四）深化监督成果运用

罚款和行政追责都只是警示的手段，将预算监督成果运用到预算管理过程中才是重中之重。一方面，在预算管理改革层面，要发挥财政监督的参谋功能，将财政监督成果作为预算管理制度进一步完善的重要参考依据；另一方面，预算工作开展层面，将上一年度的预算执行监督检查情况与下一年度的预算编制挂钩，将预算监督检查结果与预算单位的部门绩效评价、转移支付和专项资金分配因素、个人的考核评价挂钩等，让监督结果得到充分运用，使财政监督对预算管理过程产生实质性的影响。■

（本文系国家社科基金项目〈13BJL039〉、湖南省社科基金项目〈13YBA055〉资助）

(作者单位：湖南大学经济与贸易学院、湖南财政经济学院、湖南财政监督理论研究基地)