让代表建议落地有声

黄震

应该说，近年来，代表的议案、建议工作有了新的发展，取得了新的成效，但在切实发挥议案、建议的作用方面，仍然存在着一些问题和不足。不少代表反映，目前在处理环节主要存在 “重办件、轻办事，重形式、轻实效，重答复、轻落实”的“三重三轻”现象，造成代表建议解决率“含金量”不高、满意率“水分多”。

对代表而言：多就自己熟悉的领域提出议案建议

人大工作的潜力靠代表，人大工作的水平看代表。代表建议的功效有多强，首先看代表建议的质量有多好。议案、建议的质量是处理好议案、建议的基础。高质量的议案建议是经济社会发展的重要推力。

现实中，不少议案、建议是代表受委托提出的，深入调查研究不够，有的甚至根本没有调查研究，尤其缺乏代表自己的思考和判断。从内容上看，要政策、资金、项目的“要求式”建议相对多，推进工作、改进工作、体现监督的批评、意见相对少；反映局部利益的建议相对多，体现整体利益的建议相对少。

如何提高议案、建议的质量？调研中，全国人大联络局局长郭振华认为，关于创新渔业资源保护的建议为代表们作出了表率。该项建议的领衔人茅临生代表，在省政府任副省长期间主管过农业工作，其他联署代表也都有渔区的工作经验，或者就此问题做过调查研究。对东海无鱼的严峻现实和破解“公地悲剧”的紧迫性有充分、深刻的了解与认识。同时该项工作也是当地党委、政府正在全力推动的、国家部委正在考虑的，同时又攸关当地渔民的切身利益。真正扣住了社会热点、民生焦点、改革难点。提出的建议针对性强，有可操作性，对有关部委完善工作提供了极大的推力和助益。

实践中，要引导代表在行使提议案、建议权时树立“质量是关键”的理念，避免单纯追求数量而忽视质量。代表建议应该加强针对性，加强调查研究，就关系国民经济和社会事业发展与改革的重大规划、重大政策等，提出战略性、宏观性、全局性的建议。

对政府而言：做好建议的分办环节，可以起到事半功倍的作用

提建议只是第一步，抓落实才是关键。代表建议要“落地有声”，离不开承办单位的支持。在办理流程上，要细致扎实地做好分办、办理方案制定、沟通、答复、落实等各个环节的工作。其中，建议的分办环节是一项基础性的工作。能否将建议分办到真正有责任、有权力的单位，关系到该项建议能否有效落实。

根据浙江省人大常委会代表工委的调查问卷统计，代表对办理工作不满意的一个重要方面是当前分办机制不尽合理。目前，综合性强、涉及多个职能部门的代表建议，缺乏综合协调机构的统筹，一般交由某个主要职能部门主办，其他职能部门会办，致使承办部门互相推诿扯皮，不利于协调解决建议所涉及的问题。二是办理的协同合作不够。办理好建议，需要主会办单位通力合作，但有些会办单位缺乏配合意识，在会办工作中应付较多。

调研中，茅临生代表提出，要重视代表对建议分办提出的意见，对不合理的分办及时作出调整；对于综合性较强的代表建议，要加大统筹协调力度。要加强主会办单位的合作，强化会办单位的办理责任。

在这方面，浙江一些地方进行了积极有效的探索，比如嘉兴、台州等地开展网络预分办，提高分办的准确率；温州市人大常委会将建议分办情况向代表公开，根据代表意见，必要时作出调整；磐安县人大常委会主任会议审议县政府建议分办方案，对不合理的分办提出意见。

对办理单位而言：办理建议不能仅凭“文来文往”，要多做调查研究

承办单位做好建议办理工作，既是职责所在，也是对人大代表主体地位的充分尊重，对于密切联系群众、深入了解民意、推动国家发展进步具有重要意义。但不可否认，实际工作中，一些部门对办理代表建议“敷衍了事”、“开空头支票”的现象还是比较严重。

一些单位接受任务后未按要求召开专题会议进行研究，只是随便交付办公室人员，把它当作一般的工作来处理。而且由于年年都要办理，个别单位的经办人员还产生了厌烦情绪，在办理过程中既未与代表联系沟通，也未就建议内容做调查研究，便简单答复、应付了事。有的答复虽然很及时、很漂亮，但代表建议提出的问题是如何解决的、解决到什么程度、为什么解决不了，却很少提及。这种现象的直接结果就是代表建议年年提、实际问题时时有。由于代表对建议处理的参与较少，难以了解所提建议的处理过程和最终结果，部分代表感觉到权利没有得到应有的尊重。

调研中，全国人大代表、宁波市人大常委会副主任宋伟提出，承办单位必须把代表建议的办理作为推进具体工作、解决实际问题的平台。政府部门要带着感情办、带着责任办，走出机关大院办，在调查研究中办。办理过程要加强与代表的沟通，通过走访、座谈、定期联系等多种形式，邀请代表参与，了解代表建议初衷，诚意征求办理意见，增强办理的针对性。

目前，一些地方在这方面做了很多探索，提出了先调查情况、后研究办理意见，先办理落实、后起草答复件，先审核把关、后逐级上报，先征求意见、后回复代表的工作机制。像宁波市推动承办单位的领导参与建议办理的面商，2009年有70%左右的局级领导干部直接与代表进行了沟通。在建议办理的面商环节，有些单位专门制作面商单，代表没有签署面商单的不得正式行文答复代表。

对人大而言：完善督办制度，不仅要抓建议办理的“满意率”还要抓“解决率”

解决率和满意率是处理议案建议工作成效的评价指标。但在工作中，一些承办单位片面理解和追求满意率，办理的重点不是放在真正解决问题上，而是采取各种手段千方百计取得代表“理解”的满意，极大影响了办理的实效。

因此，承办单位必须端正态度，树立正确的办理理念，对于可以解决的问题，应该努力抓好落实，提高建议的解决率；对于条件不成熟，不能解决的问题，要用充分的理由向代表作出解释，实现代表对办理态度的满意向对办理结果的满意转变，切实把建议办理的满意率和解决率内在地统一起来。

同时人大也要完善督办制度，逐步实现“看态度更看行动、重结果更重过程”的转变。目前，各地就此作出很多有益的探索。浙江玉环县出台建议办理反馈新机制，由建议领衔人一人决定是否满意，改为中心组集体商议决定，用制度告别抹不开的“面子”。自建议办理反馈从“面对面”改为“背靠背”，从“个人领衔”变成“团队应答”，2013年玉环县人大交办的建议办理代表满意率发生了明显的变化，解决率明显提高。