专题询问递增监督效力

田必耀

委员长宣示专题询问

“老百姓到底要哪年哪月才能呼吸到不污染的新鲜空气？”“环保部门已叫停的企业为何仍在非法生产，迟迟不能淘汰到位？”2014年11月24日下午，湖南省十二届人大常委会第十三次会议进行大气污染防治专题询问，省政府11个部门负责人现场作答，犀利的提问和追问，全程电视直播，为这次专题询问增添了监督“火力”，更引发人们对专题询问价值和效能的关切。

2010年6月24日，十一届全国人大常委会第十五次会议分组审议了2009年中央决算，在人民大会堂的6个会场，财政部多位负责人接受特殊“考试”——专题询问。这是全国人大常委会首次进行专题询问。

“专题询问的内容、对象更集中一些，它是全国人大常委会监督工作的一个创新和亮点。”时任全国人大内司委副主任委员陈斯喜说，专题询问强化了人大常委会审议、监督职能。

2011年全国人大常委会再度选择财政决算、保障性住房建设、教育改革等问题，结合审议“一府两院”相关报告，继续依法开展专题询问。

到2012年10月，十一届全国人大常委会先后就国家粮食安全、保障性住房建设、保障饮用水安全等事关发展大题和民生热题开展了9次专题询问，一共提出200多个问题，国务院有关部委负责人分别作了回答。

2013年，十二届全国人大常委会开展了3次专题询问。追问肺结核防控措施、关注国家科技资金投入效率、直指“哭穷戴帽”争利益等等，体现了常委会组成人员“站在人民立场上，想人民之所想，急人民之所急”的监督基点。2014年8月，全国人大常委会专题询问直指“简政放权”，国务院14个部门的负责人到会听取意见，回答了询问。

专题询问走向常态

全国人大常委会专题询问产生了积极的示范作用，“自上而下”推进，很快辐射至地方人大，激活了地方人大监督的因子。全国人大常委会首次专题询问话音甫落，上海市人大常委会很快接过专题询问这一监督新举措。

世博会后的上海是否依然整净？道路拥堵是否会反弹？上海市人大常委会很在意市民的担忧。在上海世博会即将落幕之际，2010年9月15 日上午，上海市人大常委会组成人员就“世博后建立城市管理长效机制”，面对市政府“一委八局”主要负责人开展专题询问。此次专题询问，开启了全国省级人大常委会专题询问之先河。此后的9月、12月，湖北、安徽省先后跟进，分别就农村饮用水安全、深化医药卫生体制改革等问题进行专题询问。

到了2011年，海南、湖南、甘肃、陕西、广东省等21个省级人大常委会就保障房建设、财政决算、食品安全、医药卫生体制改革等26项民生热题开展专题询问，被称为“专题询问年”。食品安全和保障性住房建设成为专题询问两大重要议题，其中，湖北、河南、海南、云南、新疆等省区人大常委会问“房”，而湖南、贵州、广东、广西等省区的专题询问指向“舌尖上的安全”。

据统计，2012年有24个省级人大常委会针对30项议题开展专题询问。浙江省宁波市人大的杨文彪在一篇文章中指出，截至2014年5月，除吉林省外，30个省级人大常委会陆续开展了专题询问；有14个副省级城市开展了专题询问，尽管济南市人大常委会尚未开展专题询问，但在今年6月通过了专题询问工作办法。更多的市、县级人大常委会也纷纷尝试专题询问。从“问钱”、“问房”、“问药”、 、“问食品”、“问教育”、“问生态” 到“问司法”， 各地开展的专题询问所选议题为关系改革发展稳定大局的重大问题，或涉及群众切身利益和社会普遍关注的重大民生问题。

此外，地方人大常委会积极推进专题询问制度化、规范化。云南、河北、海南等省级人大常委会在制定监督法实施办法中，对专题询问这一监督方式作出了具体规定，广东、安徽、青海等省人大常委会先后通过了专题询问办法。

防止专题询问“对台词”

面对各地人大常委会密集开展的专题询问，有人提出，是不是在追赶民主时髦？专题询问是否真正有用？各地人大在探索中改进组织形式，增加监督“火力”，以监督实效维系专题询问的强大生命力。

如何“问”出深度和要害，“答”出责任和承诺？上海、重庆、浙江、湖南等地人大常委会规定，专题询问要求提问时每人每次不超过两分钟，回答问题时每次不超过10分钟。上海规定，如果询问者对回答不尽满意，还可以对应询人进行追问。 2010年9月，上海市人大常委会组成人员就“世博后建立城市管理长效机制”专题询问时，有4位询问者“追问”，询问气氛更加热烈。

就在2011年，全国人大常委会组成人员对改善专题询问抱有殷切期望。“人大和政府之间的沟通还应该敞开一点，可以更多一些互动，多一些对话”，贺铿委员认为，今后专题询问应该经常化，并加强后续效果的跟进。

2013年8月，十二届全国人大常委会首场专题询问结束后，张德江委员长对专题询问工作提出了要求：进一步完善专题询问的组织工作，从提高专题询问的实效着眼，从专题询问的组织方式和程序入手，增强专题询问现场问答的互动性，使问题的探讨更加深入。

“提高专题询问的质量和实效。”今年3月，张德江委员长在全国人大常委会工作报告中表示。

张德江对专题询问质量和实效的看重，规避了专题询问中“对台词”的形式化倾向，给地方人大作出了示范。

当然，专题询问仍然有待完善。比如，询问主题和内容的确定，询问程序的操作，询问意见的处理，询问如何与立法、监督工作融合，尤其是专题询问如何与执法检查、质询的实现有效对接和综合运用等等。这些制度细节还有很大改进空间。

跟踪追效的价值

2008年3月，十一届全国人大常委会委员长吴邦国指出，“在抓住关键问题的基础上，不断进行跟踪监督”。人大确定的重点监督事项，都是一些事关全局而又长期得不到解决的问题，这就需要深入开展跟踪监督。

专题询问不止步于“问”，各级人大着力加强跟踪问效，既推动政府相关工作、促进有关问题有效解决，又丰富了人大监督方式。

2011年12月30日，十一届全国人大常委会第二十四次会议召开联组会议，就国务院关于实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》工作情况的报告开展专题询问。面对全国人大常委会委员提出10年间“全国的小学减少了一半、初中减少了六分之一”的教育布局调整带来的新上学难问题，教育部部长袁贵仁坦陈：今后要建立学校布局调整听证和公示制度，改善寄宿学校的办学条件，办好有需求的教学点，建立校车制度解决好学生的上下学交通安全问题。

吴邦国提出，人大专题询问不但要“有声有色”，还要“更富实效”。全国人大常委会办公厅研究室一份研究报告对“跟踪问效”做了注解。这份报告指出，2011年12月，常委会就教育改革和发展规划开展专题询问后，促进国务院在2012年的政府工作报告中明确提出，中央财政教育经费投入按占GDP 4%编制预算。财政部、国家发改委、教育部成立了4%办公室，对各项投入政策落实等进行督查。

如何落实专题询问的意见，地方各级人大也进行了不懈探索。江苏、安徽等地专门召开了专题询问意见跟踪督办会，重庆市人大常委会对专题询问意见落实情况进行监督检查，并规定相关部门向常委会专题汇报。

“专题询问不能止步于‘一问一答，我们要对不合理的预算报告说不，对进展不顺利的专项重点工作说不，对整改不力的工作报告说不。”浙江省温岭市人大常委会坚持追问专题询问的实效。“十一五规划确定新建和迁建的医疗机构核定床位目前完成状况如何？”“38550万元的概算资金缺口如何解决？”2010年7月，温岭市人大常委会组成人员在专题询问医疗机构建设情况时，对政府官员的回答“感到不满意”。常委会责成市政府在半个月内再作答复。8月3日，市人大常委会办公室发出了《关于反馈市人大常委会组成人员专题询问提出的主要问题的函》。10天后，温岭市政府常务会议对询问的问题一一再作答，分项列举了各家市级医疗机构的资源利用、整合方案及债务偿还方案，才算过关。

“有关专门委员会要梳理突出问题加强跟踪监督，确保人大监督取得实效。”2013年8月，张德江委员长主持十二届全国人大常委会第四次会议就传染病防治工作和传染病防治法实施情况开展专题询问会，他在询问后发表讲话，要求进一步提高质量和效果，充分发挥专题询问建设性、促进性的作用，要防止流于形式、防止走过场。

当下，专题询问如何从一般性的知情权走出来，如何从热辣“过瘾”的气氛中走出来，如何从民主程序走向监督实质，真正转型升级到监督权有效形式的层面，仍然有待“破题”。

期待专题询问更透明

近年来，专题询问中，人大监督与舆论监督结合成为新景象。2009年浙江省温州市人大常委会就市政府关于珊溪水库水源污染整治工作开展专题询问时，对会议全程进行网络视频直播。

2011年 10月，湖北省十一届人大常委会第二十六次会议召开联组会议，就全省保障性安居工程建设进行专题询问，当地网络、广播、电视等媒体对专题询问过程进行了现场直播。此举开省级人大常委会专题询问同步直播先河。同年10月，安徽就全省水利改革发展情况开展专题询问，邀请安徽电视台、中安在线网站对此次专题询问全过程进行了现场直播。

“专题询问要进一步提升民主度、开放度和实效性”。 湖南省人大常委会副秘书长罗述勇表示，推进人大民主、开放是一种执政智慧，专题询问要考虑现场直播和更为灵活的提问。

2011年7月，湖南省人大常委会就食品安全工作首次开展专题询问之际，时任省委书记、省人大常委会主任周强对此次专题询问做出批示：常委会委员都可以提出问题；只要会场能坐下，多组织公民来旁听。“民众关心民生问题，其实我们很在意省人大的立法、监督工作”。有旁听公民建议，在进一步开放人大会议的同时，可以听取旁听者意见。

今年3月，全国人大常委会委员长张德江在常委会工作报告中，提出“通过多种方式报道专题询问实况，积极探索实时图文直播”。

今年7月24日，江苏省人大常委会专题询问首次“直播”，12个政府部门负责人与代表、委员面对面，现场接受热辣提问，通过电视和广播同步传递，媒体360度全景展现会场，一改“内部会议”的程式。11月24日，湖南省十二届人大常委会第十三次会议进行大气污染防治专题询问，湖南经济电视台全程进行了2个小时电视直播，引起公众热议，也显示对专题询问乃至人大会议开放的期待。