四中全会后地方人大立法应研究把握的几个问题

张云剑

党的十八届四中全会对完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系作出了部署，地方立法是国家法律体系的重要组成部分，肩负着法治中国建设承上启下的枢纽作用。全会决定关于立法工作的一些新思维、新概念、新提法及由此产生的相关问题，需要地方人大在今后的立法工作实践中研究把握。

第一，关于人大及其常委会主导作用问题

立法的主导作用，主要体现在立项、起草和审议三个环节。从目前地方立法实践来看，这三个环节都有加强的空间，尤其是立项和起草两个环节空间更大。据不完全统计，我国地方立法超过95%是政府部门提请并起草，人大常委会、专委会、代表或委员联名非常少。实际工作中，人大的作用更多地表现在对法规的审议，而不是全面主导立法。全会决定“发挥人大及常委会在立法工作中的主导作用”，地方人大要想切实加强主导作用，需要考虑抓手和切入点：一是通过强化专委会在地方立法提案中的作用，大幅增加人大自主提请立法数量。人大设置专委会的初衷是为满足某一领域工作需要，而实际情况是专委会在立法提案、起草、论证、协调及计划、规划编制中的作用在削弱，主要原因是专委会立法监督对口的业务范围非常宽泛，而机构建设又相对较弱、工作经费普遍不足，导致专委会在立法工作中“心有余而力不足”。可重点考虑两个方面：（1）有效保障专委会人力、财力，解决编制短缺、人手不够、经费不足的问题。（2）强化专委会立法提案权，重点解决当前“不痛不痒”的立法多，而事关重点领域的基础性立法却很少的问题。建议凡是地方有必要立法而政府又不提出的项目，都可由对应的人大专委会自行提案、自行组织起草并送审。二是进一步提高常委会审议法规的效率、质量，强化审议把控能力。严格执行法律案审议前提前送达人大代表或常委会组成人员的时间规定，让代表、委员们有更多时间研究、了解、审议法律案，提高审议质量。对于部门间争议较大的条款，如果协调环节始终不能达成一致意见，既可以另行单独表决，也可以直接由人大常委会审议、修改、确定并通过，而不总是受制于政府及其部门的立场。人大常委会审议不应只是为满足形式上的程序要求，可以也应该对立法重点、难点问题进行直接的现场审议把控，既回归常委会审议角色定位，防止常委会分组审议流于形式，也彰显人大权力机关应有的权威。

第二，关于赋予设区市地方立法权问题

赋予设区市地方立法权的声音由来已久，早在1982年修改地方组织法时，考虑到一些较大的市政治、经济、文化地位的特殊性，规定省会市和国务院批准的较大市具有地方条例的“拟订权”，1986年重修地方组织法将“拟订权”改为“制定权”，两次修改虽然一字之差，体现的却是设区市地方立法权本质跨域。2000年制定立法法时，又将较大的市立法权扩大到经济特区所在地的市。四中全会决定全面放开范围，赋予所有设区市地方立法权，既顺应了时代发展需要，也顺应了深化改革的需要，既有利于设区市根据本地情况运用立法手段解决实际问题，也保障了人民依照宪法实现当家作主管理本地事务的权利。需要把握的主要有两点：一是设区市地方立法权限范围。省级地方立法和设区市地方立法的界限关系，如果处理不好很容易交叉和重叠。从赋予地方立法权的目的来看，设区市地方立法更应该体现地方特色，着力解决当地面临的实际问题，尤其是那些不能通过全国、全省统一立法解决的问题，如有关市政公用设施维护、城市绿地保护、市容环境卫生、城市居民养犬、烟花爆竹燃放、城市综合执法等问题，不应该也没必要通过省级立法解决。另外，对于本地特殊的事务，如三清山的保护、婺源乡村开发、景德镇陶瓷发展等，当然也适宜由设区市进行地方立法，而不应上升到省级层面。二是设区市人大立法能力问题。除省会城市和较大的市外，设区市人大都没有立法工作基础，在机构设置、人才储备等方面先天不足。据不完全调查，没有立法权的设区市人大基本没有设置法制委员会，法制方面业务主要由内务司法委员会承担，机关法律方面的人才也普遍比较缺乏，常委会委员中有法律专业背景或从事过法律事务的委员更是凤毛麟角。在这种情况下，如何保障设区市地方立法的质量要打一个问号，也是省级人大在今后工作中应该重视的问题。

第三，关于民主立法公众参与问题

民主立法不仅是提高立法质量的根本途径，也是保障立法公正的根本途径。要实现民主立法，就需要拓宽公众立法参与渠道，充分反映并尊重公众在立法博弈中的利益诉求。全会决定“深入推进科学立法、民主立法”。从当前地方立法工作实践来看，立法的部门利益倾向较为严重，部分立法甚至成为部门揽权、要钱的工具，影响了立法的公正和质量。如何从源头上保障立法公平正义，有效拓宽公众参与立法渠道，需要考虑两个操作层面的问题：一是如何保障公众参与的积极性。即便立法案通过电视、报纸、网络等媒体公开征求意见，公众参与立法的热情也是一个问题。全会决定要“拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制”，如果地方人大在立法征求意见过程中，再考虑设计一些精神的或物质的激励措施，效果可能会更好。二是如何保障公众参与的有效性。卢梭曾经说，“立法需要最高的智慧”，如何提高公众参与立法的有效性，可考虑以下途径：（1）重点发挥律师团体、专家团体，尤其是行业协会在参与立法中的作用，主要是认真落实四中全会提出的立法项目征集和论证制度、重大利益调整论证咨询制度和立法专家顾问制度。（2）高度重视并强化人大代表、常委会委员在立法提案、起草、论证、协调、审议全环节的主体作用。人大代表、常委会委员由人民选举产生，最能代表人民利益。立法法规定人大代表或常委会委员联名是7个立法提案主体之一，全会决定也明确提出要“坚持人民主体地位”“健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度”，应该说人大代表、常委会委员是最合法，也是最有效的公众参与渠道，应该高度重视。可考虑将人大代表、常委会委员按界别进行分组，对口归入人大各专门委员会重点联系，以便于闭会期间代表、常委会委员在人大专门委员会的立法和监督工作中发挥主体作用。

第四，关于地方宪法实施和监督问题

立国在于立宪，治国则首要在于行宪。对宪法实施的好坏，既表现为宪法之下所有法律、法规、规章及规范性文件依据宪法制定、所有的社会行为合乎宪法要求，更表现在对违反宪法行为的严格追究与纠正，以及为彰显宪法权威而设置的特殊程序。全会决定“健全宪法实施和监督制度”“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”，因此可以预见今后全国人大将增设相应机构或者指定现有内设机构承担该项职能，而根据我国现行法律，宪法实施和监督的主体只能是全国人大及其常委会，地方人大在制定地方条例时，如何对立法是否违反宪法进行审查存在一些尚需界定和落实层面的问题：一是地方人大常委会是否也应有对应机构承担地方立法宪法监督职能。如果有对应机构，那么这项职能如何定性，是严格意义上的宪法监督职能还是一般意义上的合法性审查职能。二是地方人大在立法过程中是否应增设宪法监督环节。现行地方立法审查主要是事后备案审查，立法条款是否违宪主要依赖立法在起草、论证、协调、审议过程中法制统一性的认识、理解和把握，而在当前政府部门主导立法的情况下，立法的宪法统一性最容易被忽视。因此，地方人大在立法过程中是否应单独增设宪法监督环节，或在二审时由人大法制委的审查报告明确宪法监督结果，是一个值得深思的重大问题。三是对地方现行有效的条例是否应进行全面的宪法监督清理。全会决定明确提出“一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”，按照宪法监督的一般性要求，违宪行为既包括公民、法人、社会团体的行为，也包括具体的行政行为和抽象的立法行为，因此对地方现行有效的条例，如果存在违反宪法的情况，是否应进行全面的宪法监督清理，也是一个值得把握的问题。

（作者单位：江西省人大教科文卫委）