“依宪治国”在依法治国中的核心作用

2015-01-15刘博识徐金玲隋立双

人大研究 2015年1期

刘博识+++徐金玲+++隋立双

十八届四中全会上通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出：“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。”其实， 1999年3月我国就已经将“依法治国”载入宪法，时至今日，谈依法治国看似老生常谈，实则代表了党治国思想的进步。依法治国中的“法”并非普通法律，而是指以宪法为核心的法律体系，在这个体系中，宪法是根本和依据。

一、依法治国的核心是依宪治国

宪法中有五个款项充分体现了依法治国与依宪治国的关系。一是规定了我国依法治国的原则，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。二是规定了宪法是社会主义法治建设的最高原则，“国家维护社会主义法治的统一和尊严”。三是规定了宪法至上原则，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。四是规定了宪法的最高权威，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律”。五是论述了法大于权、法高于人的法治观念，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。由此不难看出，依法治国与依宪治国是内在统一的关系，依法治国必须坚持以依宪治国为基础。

1.法治的最高标准是宪法至上

法治的核心是规范政府行使权力和保障公民的基本人权，终极目标是实现民主和人权的最大化。宪法中关于民主和人权的内容是最全面的。依法治国必须坚持法治，法治必须法律至上，法律至上必须宪法至上，也就是说，依法治国必须坚持依宪治国。

首先，宪法是法律体系的核心。宪法具有最高的法律效力，规定了社会制度、政治制度和组织、个人的活动总则。一切法律、法规、行政规章制度的制定和完善必须以宪法为基础，不能与宪法抵触。国家权力机关行使权力的根据是宪法规范或者宪法授权的法律规定，执政党的行为亦是如此。党章明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”虽然我党为执政党，但也不能脱离和违背宪法，更不能凌驾于宪法之上。其次，宪法体现了人民利益至上的思想。“法治就是经人们同意的统治，就是民主的政治，而不是个人专断。”这是一种契约精神，在这种契约关系中，处于主导地位的是人民，宪法在形式上确保了人民意志的反映。宪法至上也就是人民至上，也就是人民利益至上。保障人民利益至上必须坚持人民在国家中的主体地位。在我国，人民是国家的主人，作为人民意志的最高体现——宪法应具有主人的权威。作为社会主义人民民主国家，人民的意志就是国家的意志，若宪法不能保证绝对的权威，人民民主的国家性质就不能得到保证。再次，宪法是公民的行为准则。宪法在序言中明确规定了国家一切机关、组织和个人不能违背、脱离和凌驾于宪法之上：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量……并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”人民的民主和人权要想得到保障，必须树立宪法至上的理念，否则，若有凌驾于宪法之上的存在，就可以随时修改宪法，法律的稳定性就会遭到破坏。依宪治国是法治精神落实最有效的途径和保障，更是依法治国的最高体现。

2.依法治国需要强大宪法的支持

专制与法治、人治与法治中的概念是相互对立的，后者取代前者是历史的必然发展趋势，依法治国亦是顺应社会发展潮流的需要。依法治国的关键是要坚持宪法的法律依据地位，在宪法规定的范围内贯彻落实宪法。宪法是法治国家的标志，谈法治离不开宪法。首先，要根据宪法制定和完善法律体系。依法治国中的“法”是指以宪法为核心的法律、法规等组成的法律体系，是一个有机的统一体。坚持依法治国，必须保证有完备的法律所依凭。虽然我国自十一届三中全会之后就开始了法典化的进程，改变了“无法可依”的局面，但相关的配套法律制定不及时，没有将宪法内容与精神具体化的问题仍然突出。如2004年第四次宪法修正案中增加了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。但公共利益的具体规定并没有法律上的解释，借“公共利益”规定打“擦边球”的现象时有发生。确保宪法的实施，在完善宪法的同时，也要加强配套法律建设，确保宪法的“拓展执行力”。其次，依据法律体系维护宪法权威。宪法具有最高的法律效力，是母法。体现宪法的最高法律效力要看宪法规范对法律体系的控制。但目前仍有部分规范性文件与宪法精神和内容相斥。如宪法第三十三章第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”但1989年10月全国人大常委会第十次会议通过实施的《中华人民共和国集会游行示威法》的相关条文与此规定出入较大，在第七条中规定：“举行集会、游行、示威，必须按照本法规定向主管机关提出申请并获得许可。”这条规定限制了公民的集会游行示威权利。类似现象不在少数，宪法的权威受到严重挑战。树立宪法权威，必须对违背宪法精神的法规进行修改和撤销，这也是依宪治国最直接的形式。再次，依据宪法保障公民的基本权利和义务。宪法的权威基础在于最大限度地保护公民权利。由于人民享受的权利和义务过多，宪法只是规定了基本的内容，涉及具体情况要通过其他法律体现。在权利方面，宪法规定了公民的政治权利，如：选举权、被选举权;人身权利和自由;社会经济权;男女平等权等。同时也规定了公民在行使权力时不得侵犯国家和公民的合法利益。在义务方面，宪法规定了教育、纳税、维护国家统一和民族团结、爱护公共财产、尊重社会公德、维护国家安全等。公民的权利和义务是相辅相成的，没有无权利的义务，亦没有无义务的权利，二者缺一不可。

二、“依宪治国”存在的问题

自1982年宪法颁布以来，为推进依法治国发挥了重要作用。但不能否认，由于中国封建的“人治”思想和十年动乱的影响，我国公民宪法意识缺乏，法制体系不完善，监督机制不健全。作为国家的母法，宪法的作用没有充分体现，依宪治国的道路任重道远。

1.公民宪法意识缺乏

宪法是好法，这是公认的，但这并不代表宪法就已经尽善尽美了，也不意味着得到人民的信赖。宪法是大法，所以规定的都是原则性问题，而人们在日常生活中接触更多的是具体的、与生活密切相关的法律法规。如行政处罚法、刑事诉讼法、经济合同法、民法、刑法等，很多人习惯将这些法律法规作为个人行为的准则，导致宪法只有名，没有实，被当成政治性宣言。所以宪法的位置十分尴尬，地位至高无上，使用时徒有虚名。宪法在序言部分明确宣告：“必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”但实践中却是名义上的至上法律效力，涉及到法律依据时出现有法律依法律，无法律什么都不依的现象，就连司法也是敬而远之。“宪法不是法”的观念一直滞留在人们的意识中，宪法观念淡薄，群众基础薄弱，权威弱化，一些国家权力部门以权代法、以言压法时而发生，重政策轻宪法。很多执法单位，特别是公安机关简单、粗暴执法，为追求效果忽视人权，违背了宪法的基本准则。作为根本大法的母法未能得到充分的落实，要么是意识不到人格尊严受到宪法保护，要么知道违反宪法仍践踏宪法尊严，这不能不说是法律的悲哀，更是宪法的悲哀。

2.宪法修改易受政策因素左右

在我国历史上，宪法都是为了维护政治统治而制定的，作为政治工具，我国第一部宪法的制定就是如此，是为了保证和贯彻党的路线的执行。1975年、1978年修改的宪法由于历史局限性已经趋于名存实亡。十一届三中全会以后，为了适应党的战略决策，在1954年宪法的基础上，公布实施了新的宪法，并于1988年、1993年、1999年、2004年通过了宪法修正案。但这四次修改是在十三、十四、十五、十六大召开后修改的。这就形成一种思维定式：党代会提出新政策，人民代表大会就要修改宪法保持同步。当然，由于社会的发展，宪法也需要与时俱进，完善内容，但如果将党的政策调整变成制度调整，并上升到宪法的高度，就严重地侵犯了宪法的地位。其实，党和国家的政策性调整不能作为宪法更改的理由，若将重点放在将方针政策写入宪法，以期通过宪法的最高效力达到法律的认可，那么在宪法规定无法落实时，这也就是象征性的意义，无外乎希望通过宪法的政治性和原则性提高地位。因此，保证宪法的实施应为重中之重，而不是频繁修改宪法。同时，若长期用修正案的方式修改宪法，必将会导致人们缺乏对宪法的全面认识，亦会导致宪法中新旧条文混杂，严谨性被破坏。

3.法律体系不够完善

宪法的母法地位决定了其是一切法律法规的依据。但由于宪法的原则性和概括性强，人们生活却是具体和变化的，这也是宪法被人们思想上忽视的主要原因。因此，提高人民的宪法至上意识，必须将其转化为容易被公民接受的法律，消除人们对宪法的模糊理解和认识。“宪法要想在现实中得到落实，首先必须围绕宪法建立一个完善的法制体系，通过这个法制体系把宪法的精神和原则与丰富多彩的社会现实连接起来，给立法者、执法者、司法者、守法者一个相对具体的遵循原则。”虽然当前我国围绕宪法已经制定了数以万计的法律、行政法规、地方性法规和行政规章，但随着宪法的修改，与其新增的内容相配套的法律出台却不够及时，特别是一些社会性保障法律还有空白，个别与新宪法相冲突的法律也没有废止，不同部门之间的法律仍存在冲突等现象，导致适用性混乱，依据不同的法律规定判决的结果差异较大。诸如此类问题还很多，要想宪法为法治环境提供坚实的保证，必须加强社会主义法制建设，建立一个以宪法为依据，服务于人民的、完善的法律体系。

4.监督机制和制度匮乏

有实践功能的理论才具有现实意义。宪法生命力的长短取决于能否在社会各个领域中得到有效的实施，是否在公众心中具有最高法律权威和效力。从现实来看，我国的宪法只是浮于表面，并没有深入到群众的生活规范和权利保障中。虽然宪法的重要性越来越被认可，但很多都停留在口头上，没有进一步制定可靠的机制，更没有建立有效的制度。很多人将宪法形象地比喻为“写着人民权利的纸”，而不是保证人民权利和义务的“法”。宪法中明确规定了全国人民代表大会是宪法监督机关，但宪法的制定机关也是全国人大，这就违背了任何人都不能成为自己案件的法官的司法原则。若取消全国人大的宪法监督职责，那么宪法在运行中就缺少审查的机关。每年我国都会出台大量的行政法规，若没有违宪审查机制，试问怎能保证出台的法规与宪法不发生冲突，又怎能确保宪法的至上权威。而与宪法相抵触的法律法规在某些案件的审判中被使用，人们对宪法的地位就会产生疑惑，依宪治国必然成为一纸空谈。因此，当前我国急需建立宪法审查机构，确保宪法的权威性，让宪法“接地气”，真正走进人们的日常生活中，成为人们的行为准则。

三、加强“依宪治国”的实施途径

习近平总书记在首个国家宪法日曾强调：“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力……坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚决维护宪法法律权威。”再好的宪法，如果不能得到实施，就如同纸上的文字，墙上的口号，只有将宪法变成人民的行动指南，才能确保宪法的目的和价值真正实现。

1.宣传和培养宪法意识

公民的宪法意识是指公民结合生活对宪法精神与内容的认知和理解。加强公民的宪法意识是我国社会主义法治建设的应有之义。首先要采取多种形式加强宣传。宣传的内容主要包括宪法的价值、理念、知识，让人们知道何为宪法，了解宪法赋予的权利和义务，认清保障权利的方法，使公民认识到宪法并非高高在上的“天书”，而是贴近现实生活、所有公民都必须遵守和维护的准则，更是维护公民基本权利最尖锐的武器。其次要培养国家机关人员的宪法意识。宪法的核心是保障公民基本权利和限制政府权力，这就要求国家政府机关人员在行使权力时要树立宪法意识，履行宪法赋予的职责，对侵犯公民权利等违宪行为要坚决杜绝。要加强培养基层执法机关的宪法意识，将宪法中抽象的文字法律转化为现实生活中具体的方法措施，确保宪法意识日常化。通过宣传和培养，提高全体公民的宪法信仰，将宪法转变为人们的日常行为准则，打牢实施宪法的社会基础，真正深入到人们的心中。

2.健全和完善宪法适用渠道

宪法中原则性、概括性的内容较多，导致操作性差。人们常常将宪法定位为纲领、宣言，认为宪法是不具备法律效力的法。其实，宪法作为根本大法，前提是法，在公民的日常生活中应该发挥其应有的作用。首先要坚持立法适用。国家中所有的法律和细则的制定都要依据宪法，将宪法的原则性、概括性规定具体化、实用化。我国宪法的内容涉及政治、经济、文化等各个方面，内容十分全面，这也导致过于宏观和笼统。这就要求加大宪法转化力度，将没有制定和解释的领域以立法的形式落实，在宪法中寻找法律的合理性，确保法律的合宪性，让宪法真正走进人们的生活中，在各个方面彰显宪法权威。其次要解释适用。宪法解释是指国家专门的机关对宪法内容的范围和含义进行说明与补充。依照宪法原则对具体案件进行合宪性解释，为适应宪法的实际运用作出专门的解释以提高宪法的可操作性。但在实际中，宪法解释并没有付诸于行动中，削弱了宪法的适用性。如宪法因内容广泛无法为法官提供可行性的裁量标准，在公民基本权利保障上，给予法官较大的自由裁量权，最终，宪法只能作为说理的依据，判决的援用，这就需要通过宪法解释工作将宪法含义实证化，发挥宪法的依据作用。

3.建立违宪审查机制

保证宪法的实施除完善宪法内容、提高公民宪法意识外，也需要行之有效的违宪审查机制，用宪法保证法律的正确性，真正将宪法作为最终判断标准，而当前我国更多的是宪法监督，并没有真正地启动违宪审查机制。违宪审查机构主要由全国人大及其常委会承担，但全国人大一年召开一次会议，时间也就十天左右，需要讨论的议案非常多，不可能就违宪案件进行审查。根据1993年3月14日的《关于修改宪法部分内容的建议的说明》第七十条规定，全国人大可以设立专门委员会性质的宪法监督委员会。汲取国外经验，我国可通过设立全国人大宪法委员会作为专门的违宪审查机构，通过宪法修正案规定全国人大宪法委员会的宪法解释权和违宪审查权，对全国所有国家机关实行宪法监督。全国人大宪法委员会的成员可通过人大选举产生，主要由在最高法院和最高人民检察院工作五年以上的专业人员组成，并实行专职化。在受理争议案件上，不仅可以审查国家机关制定的法律、法规是否违宪，还可受理公民的审查建议。对于普通的法律，全国人大宪法委员会的裁决立即生效;对于人大制定的基本性法律，需提请人大复议，以人大复议结果为准。设立全国人大宪法委员会是立足我国国情，具有中国特色的违宪审查机制，并不会削弱人民代表大会的领导地位。或许执行时会带来权力运行机制的一些变化，出现一些弊端，但这并不能抹杀违宪审查机制对树立宪法权威、推动依法治国的重要作用。

4.树立宪法权威

我国是中国共产党领导下的社会主义国家，这就要求依法治国必须在党的领导下，同时党的领导又必须遵守宪法及其相关法律体系规定。宪法至上则是人民利益至上，我党的宗旨是全心全意为人民服务。党要坚持以宪法为基础，在宪法规定的范围内决策。宪法的修改也是检验党的路线、方针、政策是否顺应民意，是否符合社会发展潮流的重要标志。依法治国合乎党和人民的意愿，党理所当然要带头执行，维护宪法及其法律体系的权威，不能有超越法律的特权，否则，必会损害党的形象，削弱党的威信，破坏法律的尊严。但在现实生活中，人们经常存在疑问：到底是法大还是首长大。邓小平曾对此问题明确指出：“纠正不正之风，打击犯罪活动中属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适。党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。”坚持党的领导并非是跳出法律规定之外，党也要在法律法规的范围内行使权力，二者不是对立的关系，而是统一的整体。党法分开是相对的，而不是绝对的，更不是割裂和矛盾的。要想使依法治国的内涵和精神成为全国人民的共识，必须坚持党的领导，贯彻党的意志，决不能脱离党的领导将司法权下放给法官，实行西方的司法独立。只有坚持在党的领导下的依宪治国才能真正实现具有中国特色的依法治国之路。

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