浅议立法语言的特点和表述问题

李高协

法律条文是由语言文字表达出来的，它表达的是一种国家意志，文字表达得是否清楚、规范，直接影响着立法质量甚至实施效果。本文根据有关立法语言的规范要求和研究成果，结合自己多年从事地方立法的实践，主要针对在立法工作中经常遇到的、带有共性和普遍性的有关立法语言的特点与文字表述等技术操作层面的问题谈一些体会，仅供交流和探讨。

一、立法语言的基本特点和要求

立法语言简单地讲就是规范性法律文件所使用的语言，是具有法律效力的法律信息载体。法律作为具有国家强制力的普遍性行为规则的特性，要求其语言表达尽量保持日常语言的风格以便使普通民众所理解和遵循。同时，对立法语言又有其特殊的要求，比如准确肯定、严谨规范、简洁精练、庄重严肃、通俗易懂。英国著名的法理学家边沁在他的《立法理论》中说：“如果说法典的风格与其他著作的风格有什么不同的话，那就是具有更大的清晰性、更大的精确性、更大的常见性。因为它写出来就是让所有人都理解，尤其是让最低文化水平阶层的人理解。”文艺复兴时期著名的哲学家培根也讲，法律文辞一要准确，二要有弹力性。我国历史上的一些政治家、法学家也主张立法语言应简明扼要、易晓知行。秦商鞅说：“圣人为法，必使之明白易知。”唐太宗李世民讲：“国家法令，惟须简约。”

（一）立法语言要符合国家语言文字的规范和标准。法律条文表达的是一种国家意志，首先应当符合通用语言文字的规范和标准，使用规范的书面语言。立法语言和文学语言、文件语言、口头语言不同，应当具体明确、简洁精练，避免使用夸张、比喻以及带有感情色彩的修饰性语言，避免使用宣言性、论述性语言。句式应当完整、明确，符合语法规范，词语搭配合理，避免使用长句。立法也不用严禁、严格、严厉这类带有主观意愿的形容词，这些词可以用在执法上，但不能用于立法上。法规草案征求意见时，往往有人要求把“禁止”改为“严禁”，以显示坚决有力。其实，立法作为一种命令体，“禁止”就是禁止，不存在严格禁止、坚决禁止或者宽松禁止。标点符号的使用要符合1996年实施的国家标准《标点符号用法》的规定，不使用带有感情色彩和语气色彩的标点符号，如感叹号。一般也不使用引号、括号。

（二）立法语言具有单义性、直接性、稳定性特征。单义性是指一个词语表达的语义应当是单一、确定的，只有一个义项，而不能有多种涵义。直接性是指立法语言表达意思直接到位，不拐弯抹角，没有“言外之意”“弦外之音”。法律条文表述中的语词、句法和语言风格也要遵循相对固定的形式和表述，保持相对的稳定性、规范性，不能朝令夕改，忌同义词、近义词交替使用。从立法实践来看，作为地方性法规起码应该保持“三个一致”，即使用的概念、术语以及规范同类事项的用语应当与法律、行政法规保持一致;同一法规案中使用的概念、句式和表述方式应当保持一致;不同法规案对同一或者同类事项的表述应当保持基本一致。

（三）立法语言要慎用、少用概括性强的模糊概念。立法语言要求准确、客观、通俗、易懂。但有时也使用一些概括性强的模糊概念，例如，“及时”“有关”“立即”“重大”“较大”“严重”“重要”“近期”等用语。这是因为情况千差万别，法不可能把所有的行为、情形都全部列举出来。但是立法实践中应尽量慎用、少用这类模糊性词语，特别是涉及行政处罚、许可、强制的事项，一定不要用模糊性词语。网友们吐槽说，现在最难找的部门是“有关部门”，最难找的规定是“有关规定”。

（四）立法语言要避免使用生僻字词、方言土语、过度简称等。用词要通俗易懂，简单明了，避免产生疏漏和歧义。要避免使用生僻字词、方言土语、俗语俚语、过度简称等，尽量少用专业性强的术语。双音节词语使用应该符合社会公众的使用习惯，一般使用“为了”“可以”“应当”“或者”“如果”“按照”“必须”“但是”等双音节词语，不用“为”“可”“应”“或”“如”“按”“须”“但”等单音节词语。

（五）立法语言中数字的使用要规范统一。按照全国人大常委会法工委印发的《立法工作规范手册（试行）》的要求，立法文本中数字的使用应遵循下列原则：

1.序数词、比例、分数、百分比、倍数、时间段、年龄、人数、金额，以及表示重量、长度、面积等计量数值的数字，均用汉字数字表述。

2.公历年、月、日，统计表中的数字，需要精确到小数点后的数字，法律条文中“目”的序号等，均用阿拉伯数字表述。

二、法律法规条文的语言表述问题

法律法规的结构形式是指按照一定的标准经过系统的排列、组合，使其成为具有内在联系的、层次分明的有机整体。当一个立法项目和调整范围确定后，接下来是要起草法律法规文本。起草者如何按照一定的方法和技术进行结构的安排与文字的表述，就是需要研究解决的主要问题。

（一）法律法规名称的表述

人有人名，法有法名。如何起一个好的法律名字，也有学问和讲究。国外法系有以人名命法的传统，如《拿破仑法典》。中国历史上，除夏、商用第一位帝王名命名《禹刑》《汤刑》外，周以后各朝都把法与国联系起来，如《周礼》《秦律》等，也有以年号命名的，如隋朝的《开皇律》《大业律》。我国现代法名有一个基本范式，前面要表明国名或者地方名，中间是规范的事项，后面要表明是法律还是条例、规定、办法，即行政区域名称+法的主题（规范事项）+法的类别名称，再附加题注。

关于地方性法规名称，本文观点倾向于简单统一，地方性法规用条例，政府规章用办法就可以了。再不要细分为实施办法、实施细则、条例、办法、规则、细则、决定、若干决定等等。不要分得太细，名堂多了老百姓搞不清楚，自己也搞不清楚。地方性法规名称中尽量不要冠“管理”二字，以避免行政管理色彩过重，也不要用“暂行”“试行”这类表示立法成熟度的措辞。修改地方性法规，涉及法名时，如果同一事项地方立法在先，国家立法在后，地方性法规要根据国家立法修改，但基本框架不变的，不要另起炉灶，不要将原来的“条例”改为《甘肃省实施××法办法》，应保留地方立法的原创性和延续性。

（二）立法依据的表述

凡立法都要有依据，没有合法依据的立法，其合法性就会受到挑战或者质疑。但是不是一定要在法规中写明立法依据？这要视具体情况区别对待。一般来说，有直接上位法依据，还有其他法律、行政法规的有关规定（称为间接上位法依据）作为立法依据的，应明示某部具体的法律为立法依据。有直接上位法，同时涉及若干个法律、行政法规的有关规定作为立法依据的，可以在直接上位法名称后加“等法律、行政法规”的表述。如果没有直接或者间接上位法时，就不要写“根据有关法律、行政法规”，可以直接写为“根据本省需要，制定本条例”。

（三）立法目的的表述

立法是有目的的活动，法律法规一般需要明示立法目的，其表述应当实在一些、贴切一些，忌用空话、套话、大话，也不要赶时尚、紧跟新提法。一般按照由直接到间接、由具体到抽象、由微观到宏观的顺序排列。需要注意的是，地方立法不要将立法目的过于放大，动辄“促进社会主义现代化建设”“为了维护社会主义市场经济秩序”“促进和谐社会的建立”等。与创制性法规相比，实施性法规可以不重复或者增删上位法的立法目的，也可以直截了当地表述为“为了实施××法，结合本省实际，制定本条例” 。

（四）适用范围的表述

适用范围是法律的效力范围，也叫调整范围。法的适用范围包括人的范围、行为范围、地域范围、时空范围。甘肃省在地方立法中对适用范围的表述，常用的有三种表述方法：一是“本省行政区域内从事××的单位和个人，应当遵守本条例”;二是“本省行政区域内从事××的公民、法人和其他组织，应当遵守本条例”;三是“本省行政区域内从事××活动的，适用本条例”。表述地域适用范围时，省、市、县一般用“行政区域”，不使用“辖区”“地区”;乡镇、街道办事处、社区（包括城市、农村居民委员会）使用“辖区”。

（五）定义条款（概念界定）的表述

定义条款是法律规范中经常使用的一种表述方式。它是对法律规范中一般人不熟悉、不理解或者可能产生歧义的词语的内涵和外延进行说明的专门条款，其规范表述有四点基本要求：

1.概念界定应当清楚明白，无歧义、无争议。如果规定适用范围的，定义条款在适用范围之后规定。

2.涉及多个法律条款的专业术语，一般在附则中表述。

3.概念、术语只涉及某章节的内容时，可以在该章节的开头、结尾或者有关条文中规定。

4.定义条款表述为：“本条例（本条）所称××，是指（包括）……。”

（六）普遍适用主体的表述

表述普遍主体一般用“组织和个人”“单位和个人”“公民、法人和其他组织”。使用“组织和个人”“公民、法人和其他组织”表示一个集体概念，视作一个抽象整体;使用“组织或者个人”“单位或者个人”“公民、法人或者其他组织”表示个体概念，意指每个主体。

“机关”一般包括人民代表大会及其常务委员会、人民政府、人民法院、人民检察院。

“部门”一般包括人民政府所属的委、办、厅、局。

“机构”一般包括部门、团体内设的组织，以及承担行政管理职能的事业组织;与之相对应的“相对人”，是指公民、法人或者其他组织。

“单位”泛指一切组织。地方立法一般不明示政党组织，而是暗含在“法人和其他组织”中，有的法规表述为“国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织以及个人”，也包含政党组织。

（七）主管机关（机构）的表述

目前法律法规中对部门（执法机关）的表述很不统一，主要有：××主管机构、××主管机关、××行政主管机关、××主管部门、××管理部门、××行政部门、××行政主管部门、××行政管理部门、负责××的部门等。对同一部门，不同的法规或者同一个法规里也有不同的表述。例如，表述教育部门时，有“教育主管部门”“教育行政部门”“教育行政主管部门”“教育部门”四种表述。比较规范的表述应该注意以下四点：

（1）法规中一般不写部门的具体名称。（2）行政机关的表述，一般使用“××行政主管部门”。对同一部门，在同一个法规里要表述统一。（3）对某些部门，实践中已有固定表述的，如“公安机关”“工商行政管理部门”“海关”等，仍保留原来的表达方式，再不加“部门”或者“机关”。如“县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施”。（4）对少数情况特殊的部门，应当表述准确，如司法厅就不能表述为“司法部门”，而应当表述为“司法行政部门”。这里的“行政”二字不能省略，与“主管”也不能并用。

法律、法规授权履行监督管理职能的组织，表述为“××机构”。社会事务类职责由非行政管理部门或者机构承担的，可以表述为“××（工作、事务），由××（机构）负责组织实施”。

（八）权力和职责条款的表述

对管理主体权力和责任的表述应当具体、明确。对权力行使程序的规定，应当合理、便民，符合公开、公正、效率和有利于执行与监督的要求;权力的内容应当具体、可行，具有可监督性;上位法对权力范围有明确规定的，地方性法规只能对其进行细化，不能随意扩大。需要注意的是：（1）各个主体的职责应尽量划分清楚，所涉及的主要部门（机构）的职责能够表述清楚的应当写清楚为好，职责交叉的通过协调也应明确各自权限。（2）机构、编制、人员、经费、基金等原则上不作表述。确实需要对预算经费、专项资金作出规定的，在充分征求有关部门意见的基础上，可以作出原则性规定，一般不规定具体数额、比例。新增收费项目、设立基金须经国务院及其有关部门批准同意后，方可作出相应表述。

三、法律法规常用词语的语言表述问题

在立法实践中，法律法规使用频率较高的词，通常称为立法常用词。常用词词义一般是基本词义，不用引申义，有同义词的通常选定一个，不交替使用，近义词使用时应注意细微区别。工作中常用的并且容易混淆的主要有以下几对：

（一）和、或者

两个都作为连接词但有区别，“和”为并列关系，“或者”为选择关系，一般只指其所连接的成分中的某一部分，其语法功能也是起连接作用。“或者”能连接各类实词，也能连接词组和句子。在法律法规中，“或者”在语法中一般多用于行为主体的选择、行为方式的选择和法律后果的选择。

（二）应当、必须

“应当”与“必须”的含义没有实质区别。法律在表述义务性规范时，一般用“应当”，不用“必须”。审议或者修改法规草案时，许多同志建议，应将法规条文中的“应当”改为“必须”，理由是“应当”不够坚决，给当事人留有可以不遵守的余地。这其实是一种误解，法律法规是一种命令性文体，凡是要求应当的，义务人不能不“应当”，“应当”属义务性规范，不能讨价还价，两者的法律效力是同等的。

（三）违法、非法

“违法”一般用于违反强制性规定的行为。如《行政许可法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关损失行政许可，享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”

“非法” 一般用于缺乏法律法规依据的行为。如《行政许可法》第七十五条规定：“行政机关实施行政许可，擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的，由其上级行政机关或者监察机关责令退还非法收取的费用;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”“非法”行为虽然没有违反明确的法律规范，但是违反了法律原则。“非法”也是违法，与“违法”相比，只是缺乏明确的法律规范。

（四）日、工作日

“日”和“工作日”在法律时限中的区别是：“日”包含节假日，“工作日”不包含节假日。对于限制公民人身自由或者行使权力可能严重影响公民、法人和其他组织的其他权利的，应当用“日”，不用“工作日”。如“人民法院对当事人提出的回避申请，应当在申请提出的三日内，以口头或者书面形式作出决定”。

（五）情形、行为

有下列情形之一（的），有下列行为之一（的），这种表述是法律法规条款中较为常见的，常用于符合法律资格、承担法律责任的情形或行为的列举。“情形”与“行为”的主要区别是：

从词意上分析，“情形”是指事物所表现出来的具体状况，尤其是事物发展变化中所表现出的外在形态和状况。“行为”是指人的有意识的活动，强调受人的思想意识支配而表现出来的活动。细加区分，“情形”比较偏重“状态”，具有延续性;“行为”比较偏重“动作”，具有暂时性。但一般而言，“情形”的涵盖范围要比“行为”广，可以包括“行为”。

目前法律法规使用存在的问题：（1）“情形”与“行为”没有作出明确的区分，该用“行为”的地方用了“情形”，该用“情形”的地方用了“行为”，而且在同一条款中还存在混用的情况。（2）“情形”与“行为”上下不一致。（3）“的”的使用不规范。在法律法规条款中，“的”作为助词出现的频率非常高，但在用法上却并不统一，使用比较混乱。同样的表述方法或句型，有的条款用“的”，有的条款没有用“的”。经常出现的情况有两种：一是在“有下列情形”与“有下列行为”之后，有的用“的”，有的没有用“的”。二是在所列的各项中，有的用“的”，有的没有用“的”。

（六）注销、吊销、撤销、取消

“注销”用于因一些法定事实出现而导致的取消登记在册的事项或者已经批准的行政许可等，一般不涉及价值判定，没有处罚意味。

“吊销”作为一种行政处罚，用于有权机关针对违法行为，通过收回、注销证件或者公开废止证件效力的方式，取消违法者先前已经取得的许可证件。

“撤销”用于有权机关取消依法不应颁发的行政许可或者发出的文件、设立的组织机构，也可以用于取消资质、资格等。

“取消”用于表达“使原有的制度、规章、资格、权利等失去效力”，一般可以用“撤销”替换。

参考文献：

[1]《中华人民共和国立法法》。

[2]《中华人民共和国国家通用语言文字法》。

[3]赵建纲：《法言法语谈》，陕西人民出版社2012年4月出版。

[4]刘红婴：《法律语言学》，北京大学出版社2003年9月出版。

[5]《立法工作规范手册（试行）》，2009年全国人大常委会法工委印发。

（作者系甘肃省人大常委会农业与农村办公室副主任）