关于地方人大协同履职的思考

李云龙

我国宪法和地方组织法等法律，都对地方人大及其常委会的履职范围作出了明确规定。宪法第九十九条规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行;依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”;地方组织法第四十四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会的常务委员会行使下列职权：（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行……（四）讨论决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”从这些规定可以清楚地看到，地方各级人大及其常委会履行职权的范围就是在本行政区域内，超出本行政区域，其制定的法规、作出的决议决定，都是无效的，其监督活动也只能在本行政区域内进行。

随着区域发展总体战略和主体功能区战略的深入实施，我国已经出现或正在形成包含多个省级行政区域、相互之间依存度高、对地区和全国经济社会发展有着重要影响的经济增长极。这种情况在某一个省级行政区域内部也存在，中国已经进入区域经济一体化快速发展的新阶段。在全国范围内，提出了京津冀一体化、长江经济带、长三角、环渤海经济圈等区域经济一体化的发展框架;在某一省的范围内，区域经济一体化的概念和实践更是层出不穷：黑龙江的哈大齐经济区、辽宁的沈阳经济区和沿海经济带、山东的半岛城市群和黄河三角洲、浙江的环杭州湾经济区、广西的北部湾经济区、河南的中原经济带、新疆的乌昌一体化等。毫无疑问，区域经济一体化的形成与发展，必然会更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，区域产业合作和产业转移可以更好地实现，区域内的地区或城市可以更好地实现共赢，区域的整体竞争力可以得到更好地提升。

面对这种局面，封闭在“本行政区域”内的人大履职方式，已经不适应经济高速融合发展的需要，地方人大传统的履职方式或将面临调整。处在同一经济区的同一层级人大及其常委会，依法享有对本行政区重大事项的决定权，如果在履职过程中，只考虑本行政区的情况和利益，不顾区域内其他行政区域的情况，不能主动将该区域作为一个整体去考虑，而是形成区域内分块独立的局面，不仅无法起到对区域经济一体化发展的推动作用，甚至还会因部门利益、地方保护，造成彼此间的掣肘和不协调，制约一体化区域的共同发展。解决这个问题的唯一办法，就是尽快建立地方人大之间的协同履职机制，使一体化区域内的同级人大及其常委会，在行使立法权、监督权、决定权等方面实现信息互通、标准互认、步

调互动，推动区域经济的快速发展。

地方人大协同履职机制，明显区别于某一层级的多个行政区的人大常委会，受上一级人大常委会委托而同时采取的执法检查等履职活动。受委托履职活动具有被动性、单一性、封闭性，而协同履职具有主动性、多元性、开放性。履职协同机制是由某一特定区域的多个同一层级人大常委会共同主导的、就该区域内各地方人大及其常委会职权范围内的事项进行充分平等协商达成一致意见后，分别由不同行政区的人大及其常委会通过法定形式，在本行政区域行使立法、监督、决定等职权的协商性工作机制。它的突出特点是通过不同行政区人大及其常委会的协同行动，促进符合这一特定区域内人民群众共同利益发展目标的实现。

一体化区域内不同行政区人大之间的交流与合作已经出现，这是对建立地方人大协同履职机制的有益尝试。2014年5月，在长三角三省一市和国家八部委共同构建的长三角区域大气污染防治协作机制基础上，苏浙皖沪长三角区域大气污染防治协作立法论证会在上海举行，目的是促使长三角区域大气污染防治协作机制与区域立法协作机制形成对接，这在全国地方人大立法实践中尚属首次，区域协作立法迈出了实质性步伐。京津冀协同发展上升为国家战略后，河北省人大常委会提出要把为协同发展营造有力法律保障作为今后一个时期的主要任务，并成立专门领导小组负责这项工作，向北京、天津发出《关于加强京津冀协同立法的几点建议》，得到京津两市积极回应。三地一致认为，着眼顶层设计，积极探索京津冀立法协调和对接模式，构建与协同发展相互适应、相互支撑、相互促进的协同立法、信息沟通、项目协作、法规常态清理、交流借鉴机制非常必要，势在必行。

地方人大协同履职机制，可以在立法、监督、决定等方面得到应用。关于立法，可建立常态化区域立法协作定期协商机制，就立法规划和立法计划项目进行共同研究，在操作方式上，可以采用协调互补模式，即共同协商确定一个示范性的条款文本作为协作基础，具体到不同地区的立法在表述时可有个性化差异，既要体现区域立法内容的协调统一，也要根据本地实际情况体现地方特色，做到求同存异，最终形成若干个不同版本的立法文件，由不同地方的人大常委会分别审议通过，在本行政区域内施行。立法法已进入全国人大常委会修改程序，所有设区的市或将全部享有立法权，立法方面的协同履职机制将有更广阔的空间。关于监督，可由相关人大常委会共同协商，根据各行政区的共同需要，确定监督的题目、方式、时间，分别由各地人大常委会组织实施，形成更大的监督声势、更好的监督效果。在具体实施的时候，可以邀请上一级人大代表参加，甚至可以尝试由相关人大常委会协商互派本级人大代表，开展异地监督。关于决定，某一区域经济一体化概念的提出、规划的形成、目标的确定，直接涉及区域内各地产业结构调整方向，直接涉及各地的功能划分和发展定位，也直接涉及各地人民群众切身利益，应属当地经济社会发展重大事项，自然应经当地人大或其常委会审议，由人大或其常委会行使重大事项决定权，作出相关决议、决定。

地方人大履职协同机制的应用，并不完全局限于经济一体化区域。西气东输、南水北调等国家大型基础设施建设项目，大江大河流域生态环境保护工程，往往都会涉及多个省级行政区，相关行政区的人大及其常委会，在项目和工程建设、维护、治理等方面，更有协同履职的必要，协同履职会产生更好的效果。辽宁省作出治理辽河的部署后，沈阳、鞍山、抚顺等八个辽河流域城市连续多年开展协同联动监督，收到了明显效果，由人大或其常委会对辽河水质好转和辽河流域环境改善起到了重要作用。

建立地方人大协同履职机制，可以更好地发挥人民代表大会这一根本政治制度的作用，可以进一步密切不同行政区人大之间的工作联系，是实现全面建成小康社会发展目标的要求，是实现国家治理体系和治理能力现代化的要求。目前，地方人大协同履职机制尚处于自发状态，亟需向规范化、实质化、深层次、宽领域、多渠道方向发展。

（作者单位：辽宁省人大常委会研究室）