大力推进县级人大常委会及机关建设

朱克映

习近平总书记指出，在全面深化改革的浪潮中，要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，凡属重大改革都要于法有据。作为我国人民代表大会制度体系中具有重要基础性地位的县级人大，是推进国家治理能力和治理体系现代化的关键环节，对加强社会主义民主政治和法治中国建设负有更直接的责任，当前进一步加强和改善县级人大常委会及机关建设具有更加突出的意义。下面笔者就安徽省县级人大建设的有关情况进行了梳理和思考。

一、安徽省县级人大常委会及机关建设的基本情况

目前，安徽省有县级人大常委会105个，其中43个区人大常委会、56个县人大常委会和6个县级市人大常委会。常委会组成人员情况，现有县级人大常委会组成人员2309名，其中主任会议成员508名（98个县级人大常委会主任实现专职化），约占常委会组成人员总数的22%;专职委员746名，约占常委会组成人员总数的32%。机构设置情况，县级人大常委会共设置工作机构、办事机构764个，其中工作机构612个、办事机构152个。从下图可看出，大部分地方设置了“一委六室”。在编人员情况，县级人大常委会机关共有在编人员2073人，其中行政人员1792人、事业人员40人、工勤人员241人，平均每个机关约20人。

二、存在的主要困难和问题

随着我国经济社会发生的深刻变化，县级人大常委会及机关承担着越来越繁重的工作任务，同时也面临着越来越多的困难和挑战。县级人大建设状况与党和人民的期望、与当前县级人大所承担的职责使命、与加快地方民主法治建设的需要相比，依然存在一些不相适应的地方。

1.对人大所承担的职责使命认识不够到位，存在自我矮化思想。一些县级人大常委会组成人员没有站在坚定中国特色社会主义自信的高度看待自己的工作，认为在当前的形势下，人大的法定权力远远没有归位，所行使的大多是象征性的权力，是“履行法律手续”的工具。一些转岗的组成人员由于年龄偏大，认为自己是“船到码头车到站”，再勤奋工作也不可能政治上再有进步，工作激情减退。有的不驻会的组成人员认为，所在单位年度工作考核不涉及人大履职情况，不愿意对人大工作投入必要的精力。有的机关干部认为，党委政府干部有职有权，容易赢得社会的尊重，人大干部无职无权，始终是“三会”的“服务员”，潜意识中觉得人大干部比党委政府干部矮半截。

2.组成人员结构不够合理，难以适应繁重的履职需求。人大常委会是集体行使职权，其个体素质、整体结构都对人大工作成效具有决定性的影响。一是主任会议成员职数偏少。县级人大常委会基本上是一位主任、四位副主任，还有少数地方至今只有三位副主任，承担任务较重，常疲于应付，有时甚至出现因主任会议成员不足而开不成主任会议的现象，在一定程度上影响了工作效率。二是组成人员总体年龄偏大。当前，县级人大常委会组成人员平均年龄为51岁，主任会议成员平均年龄55岁，在年龄上能够继续提名连任的人选较少，将不可避免地出现换届大换班的现象。三是专职委员比例不高。2004年安徽省委20号文件明确提出，人大常委会组成人员中的专职委员比例要达到50%以上，但实际上很多地方没有很好地落实这项要求。

3.机关干部队伍力量较弱，服务工作难以与时俱进。当前，全省县级人大常委会机关在编行政人员占全部在编人员的86%，但干部队伍现状与其肩负的职责使命很不适应。一是机关在编干部队伍人数偏少。县（市）人大常委会机关在编行政人员平均约20人，区人大常委会机关平均约13人，最少的区仅1人。74个县级人大常委会工作机构无专职工作人员，很多工作机构是名副其实的“一人委”，严重影响了工作连续性和工作实效。有的区退休人员比在职人员还要多。二是机关在编干部队伍年龄偏大。下图表明，现在县级人大常委会机关在编干部队伍年龄老化现象非常严重，51岁以上的达58%以上，区比县（市）的情况更严重。三是工作缺乏激情。由于人少事多，许多县级人大常委会机关服务工作长期处于应接不暇的状态。

4.服务保障和外在监督机制不健全，开展工作的内在动力和外在压力不足。当前，依然存在一些影响县级人大常委会及机关工作活力的主客观因素。一是转岗的常委会组成人员供给关系不够规范。目前，转岗的县级人大常委会组成人员供给关系情况比较混乱，县（市）供给关系转入人大常委会机关的约占全部转岗人员的74%，区约占81%，而2008年安徽省委20号文件明确规定，“人大常委会主任、副主任和专职委员的供给关系原则上保留在原单位，仍占用原单位编制，退休后仍由原单位负责管理”。二是县级人大常委会组成人员和机关干部队伍对外交流不畅。当前，县级人大常委会组成人员不停地变化，而机关干部除退休外很少对外交流，呈现 “一快一慢”的鲜明对比。三是人大自身监督机制有待健全。由于对人大工作的好坏没有具体考核标准，造成人大工作的弹性过大，外在压力不足，内在动力没有得到充分发挥，在实际工作中想干的就多干点，不想干就少干点，一般是主动开展的工作少，被动应付的工作多，工作的随意性大。现实的情况是，哪个地方的常委会主要负责同志工作能力强、热情高，那里的工作就比较出色，反之亦然。

三、加强新形势下县级人大建设的若干思考

党的十八大以来，党中央和全国人大常委会对加强和改进新时期县级人大建设更加重视。党的十八届三中全会结束不久，张德江委员长即亲自率队赴云南等地调研，全面了解了当前全国县级人大建设的基本情况，把对县级人大工作的重视提到前所未有的高度，为各地进一步加强县级人大建设提供了良好契机和有力遵循。基于上述情况，笔者提以下几点思考。

1.加强党对人大工作的领导，优化常委会组成人员结构。坚持和依靠党对人大工作的领导是做好人大工作的根本保证，也是加强县级人大常委会组织体系建设的关键所在。一要形成组成人员梯次年龄结构。党的十三大已经提出，要逐步实现人大常委会组成人员的年轻化;十八大提出了优化人大常委会组成人员年龄结构的要求。应按中央的要求，形成县级人大常委会组成人员老、中、青的梯次结构，最好呈橄榄型结构，使大部分人员在年龄上今后依然有转岗党政职位的可能。二要增强人大在同级党委中的地位。邓小平曾指出，一个人的知识、经验、精力有限，兼职过多工作难以深入。实践证明，实现县级人大常委会主任专职化是大势所趋（全国专职化率已超过88%），但应进一步提高专职主任的党内地位，可比照中央的模式，县级人大常委会主任兼任同级党委副书记或党委常委，专职从事人大工作。三要增加常委会副主任职数。从有利于加强县级人大工作和基层干部队伍稳定角度出发，适当增加常委会副主任职数。四要提高常委会委员素质和专职化比例。组织部门应像选配政府组成部门负责人那样，配置精通法律和财经预算管理等方面的组成人员人选，特别是有人大工作经历的人员;从县级人大工作实际需要看，专职委员比例要达50%以上。

2.加大对人民代表大会制度的宣传和研究，提高从事人大工作的自觉和自信。人大宣传工作是党的宣传工作的重要组成部分，也是媒体有待发掘的“富矿”。在宣传途径上，既要发挥主流媒体的宣传功能，又要发挥新媒体的便捷特征，多层次广角度宣传人民代表大会制度和地方人大工作。在宣传重点上，立足普通群众的同时，围绕县级人大常委会组成人员转岗前后工作性质的明显变化和工作方式的鲜明反差，从坚定中国特色社会主义制度自信的高度出发，明确人大工作虽不是经济建设的一线，但是是民主法治建设的一线。在工作研究上，上级人大可在组织县级人大加强工作总结和研究的同时，吸引社会力量参与人大工作实践和理论的研究，可在编制国家财政资金安排的哲学社会等课题项目时，争取每年安排一定数量的人民代表大会制度和县级人大工作方面的课题项目，扩大人大研究的广度和深度，营造更好的工作氛围。

3.以实际工作需要为标准，规范县级人大常委会机构建设。当前县级人大常委会机构设置差异较大，在名称上也有所不同，应逐步规范和统一。一要增设预算工作委员会。加强对政府预算决算的审查监督是新形势下人大工作的重点，管好了预算决算就等于抓住了政府工作的“牛鼻子”，县级人大常委会应尽快设立预算工作机构。二要完善代表联络机构。应积极落实中央文件精神，设立统一规范的代表联络机构，进一步做好代表服务工作。三要着力解决工作机构“一人委”问题。应在中央和全国人大的重视和支持下，从顶层设计角度统筹解决县级人大“一人委”问题，可由省级层面拿出具体方案，每个工作机构除专职主任外，应起码配备一名专职副主任和一名工作人员。

4.加强对机关干部素质能力培养，不断提高服务保障水平。习近平总书记指出，干部的成长，一靠自身努力，二靠组织培养，应从这两方面加强县级人大机关干部队伍建设。一要加强学习型机关建设，不断提高知识水平和业务能力。学习是人生成长之梯、政党巩固之基、国家兴盛之要，应通过加强学习型机关建设，注重培养人大机关干部的口头表达、文字写作、沟通协调、办文办会等能力。二要强化对干部的培养，努力推进人大机关干部的成长。县级人大常委会党组要建立健全机关干部培养任用机制，加大干部选拔使用力度。积极“挖潜”，实施机关内部轮岗，加速“体内循环”，提高干部的知识面和适应能力。拓宽“出口”，积极争取党委部门重视人大干部队伍建设，使人大机关干部的配备、培养和使用能够真正纳入党委干部队伍建设的总体规划，建立健全人大干部与党政干部的正常交流机制。三要改进工作作风，始终保持昂扬向上的精神状态。作风建设没有终点，永远在路上，县级人大常委会机关要认真贯彻“三严三实”的要求，不断提高工作作风和工作水平。要增强创新意识培养，积极推动工作内容、工作机制、工作方法、工作手段的创新，提高服务工作的针对性和实效性。

（作者单位：安徽省人大常委会研究室）