从国库监管现状看央行监管权边界问题

王璨

摘要：央行在整个国民经济体系中的地位毋庸置疑，央行对金融业的监管实质上是一种资源性与行政性兼顾的策略。但同时，央行应在多大程度上行使金融监管职能，长期以来都颇有争议。从国际情形来看，央行监管权问题在各国金融监管实践中也不尽相同，再加上，我国一直以来的社会形态、经济发展形态与西方发达国家等有所不同，所以，难以寻求有益的借鉴，只能不断研究与摸索。本文就从国库监管现状来看央行监管权限的边界问题，并结合当前国库监管工作的落实状况，对央行监管职能的发挥提出几点建议。

关键词：国库监管；央行监管权；监管效能

关于我国央行的监管职能问题，很多业界人士与社会公众都各自保留看法，因为各界对央行所行使的金融监管职能程度的意见不统一，无可厚非，这与我国的各项体制变动不无关联。从我国人民银行国库部门的监管现状来看，国家法律体系中对央行经理国库的相关规章制度并不明晰，同时国库部门在行使监管职能权利的过程中，对很多份内工作的执行力度不够强，因此，央行监管权边界权问题成为了业界及公众所关注的焦点问题。

一、我国金融监管综述

长期以来，我国行使金融监管权利的主体在央行。央行对于整个金融市场的有序运行不仅起到了资源配置的作用，而且，央行的行政性还起到了调节金融市场的功能，维系我国金融市场平稳发展。尤其是在过去的几十年间，我国央行的发挥其各项职能作用，起到了令我国从传统经济形态转化为现代的市场经济形态平稳过渡的作用。同时，业界及社会公众对我国“银监会”的职能作用与央行金融监管作用之间界限的研究内容有很多。作为一种金融体系行政性日常运行监管机构，“银监会”的职能作用不容忽视。从某种程度上来看，它不仅承担维护我国金融秩序的责任，而且肩负着金融监管的部分使命。由此可见，人们对于央行监管权限问题存在一定的质疑，但真相要从中事实中获取，我国央行的监管权边界的问题还要从国库监管现状中来具体明察。

二、我国国库监管现状分析

从总体来看，尽管我国人民银行国库部门有着诸多的职能，且对我国整体金融业的有序运行也起到了极为重要的作用，但从国库部门对金融市场的监管现状来看，该部门的监管权限值得商榷。人们对我国人民银行国库部门监管权限讨论的重点在于，

（一）我国人民银行国库监管现状

1.法律制度对国库监管权的界定不明晰

从以往有关我国人民银行国库监管权的研究资料中了解到，长久以来并未有明确的法律法规制度对其监管权下准确的定义，目前只有《国家金库条例》和《实施细则》提及国库监督职能。同时，社会各界对谁来监管国库业务这一问题产生了较大的争论。

2.国库监管部门的各项工作细节不够完善

国库业务涉及到财政、税务、海关、商业银行等多个部门，国库监管的范围也由此延伸。国库部门不可能熟读这些部门的各项政策、法规，对有些边界性问题难以拿出确切的文件依据。其次，制度中只规定了国库有监管权，但并未进行细化也没有界定相应的监管范围，对实际监管工作提供的参照依据不大国库监督人员在行驶监督权时大多依靠自己的经验，主观性较大且难以提出有力的证据。

（二）我国国库发挥其监管职能作用的体现——单一账户体系的运行

目前，我国的国库监管职能作用主要是监管其单一账户体系的运行来实现的。所谓国库单一账户体系，指的是实行财政国库集中支付以后，用于所有财政性资金收支核算管理的账户体系。该账户体系主要由国库单一账户、财政零余额账户、单位零余额账户、预算外资金财政专户、特设专户主要银行构成。体系中每个账户的功能都不尽相同，在几个环节的作用下提升我国国库的整体监管职能。其框架结构如图1所示：

从图1中可以明显的看出，国库单一账户体系的运作形式对国库监管形成很强的促进作用，因其每个环节都有极为明晰的记录与核算痕迹，将一切财政收入与之处活动明朗化。于此同时，对财政部门在商业银行下辖的零余额账户也能够实现清算与支付功能。

（三）我国国库监管中的局限性分析

现阶段，尽管相关制度改革不断推进，但我国国库管理制度与监管体系仍不成熟，各项配套措施也不完善。在实际管理过程中，我国国库监管部门很难做到将所有财政性资金全部纳入到国库单一账户体系中进行管理，实现每一笔账款的支出都从国库单一账户滑入到各个收款对象的账户中[1]。可见，我国国库监管职能的行使存在诸多局限性，且在执行过程当中也极易出现落实不到位的情况。我国有关部门也意识到国库监管部门的职能作用极为有限，考虑到我国整个财政、金融体系运作的具体情况，颁布了由国家财政部门及中国人民银行起草的《财政国库管理制度改革试点方案》[2]。方案中明确规定将我国财政国库账户设置为五类账户的集合，并且每笔收支状况都能够通过我国财政国库账目体现出来。该方式的实施是在借鉴了市场经济国家财政国库监管体系建立的经验，并结合我国财政、金融市场的运作实情而来的。

三、央行监管权边界问题及其解决措施

我国人民银行国库监管体系的确立，在一定程度上稳定了我国财政、金融等领域的发展态势，并且，从长远来看，人民银行的总体监管职能作用又上升到了一个新台阶。这是我国探寻健全的金融、法律制度之路上所做出的努力，同时也是我国现阶段市场经济形势发展的必然趋势。在这种情况下，对于我国当前的市场环境与社会体制环境而言，只有进一步扩大我国央行监管权边界，在国家货币政策及宏观经济调控政策的不断推进下，才能真正解决国家财政及金融等领域的监督与管理问题，进而促进我国经济健康稳定增长。

（一）扩大央行监管权边界，促进我国金融环境发展

从我国人民银行国库部门的工作落实情况来看，各项问题的产生并非一日造成的，而且，采用合理的措施来解决这些问题也并非一蹴而就。但就目前我国市场经济发展的趋势来看，扩大央行金融监管权的范围越发重要。我国央行实行的是“一行三会”的监管制度，以央行对金融体系的监管为核心，以“银监会”、“证监会”、“保监会”的监管为辅助，共同支撑和管理我国金融体系框架的平稳发展。另外，我国央行在行使其职能作用时，货币政策的推行是主要手段。货币政策的目标是维持市场经济建设中的整体价格稳定，这是长久以来保证我国向市场经济体制平稳过度的重要策略。一方面，可以通过国家政策的颁布来巩固央行的管理职能，另一方面，可以有力的维护国内金融系统的健康有序运行，以此来保证国家经济形势向好。

（二）发挥国家宏观经济调控的职能作用，巩固我国金融市场环境稳定和谐

在以往世界各国经济发展与变革中，尤其是在西方发达国家的经济管理架构体系中，可以明显看到国家监管的影子。为适应金融机构经营模式的变化和金融市场结构的演变，一些国家的金融监管模式逐渐从传统的部门分业监管向综合化的混业监管转变[3]。对于我国金融市场环境及经济体系建设而言，国家监管模式的转化，以及国家宏观经济调控措施的推行，更加有利于金融市场环境的稳定和谐，这与我国国情的联系紧密。

1.监管模式的发展与变革过程辨析

从世界各国对自身金融市场的监管模式来看，不同监管体制下的央行监管权限均呈现不同的程度，央行本身的职能作用也极为不同。从传统的分业监管模式来看，国家对金融机构的监管是由不同的分支机构来实现的，银行、证券、保险三大金融支柱对其内部的行业行为进行分别监管，央行的职能作用较为弱化，甚至不负责银行业务的监管，我国长期以来的监管是遵循传统的分业监管模式而开展的[4]。在国际上，功能性监管模式与混业监管模式的实际运用范围较为广泛，很多西方发达国家大多采用完全混业监管模式来对本国的金融环境进行监督和管理，并且都取得了极佳的效果。当然，央行监管权限及职能的发挥情况与每个国家的体制建设状况的联系密切。对于我国而言，行使分业监管的策略符合现阶段我国国情。同时，由于目前我国“一行三会”监管策略的实施，导致央行的监管权限的界定就十分模糊。

2.央行监管的体系建设及其重要作用

国际上对中央银行在金融监管体系中的作用也达成了某些共识。早在2009年年初，由各国民间、政府部门和学界资深人士组成的三十人集团发布了题为《金融改革：一个金融稳定框架》的报告[5]。从中可以清楚的看到，各国中央银行的监管权限受制于本国市场经济建设的进展情况：首先，赋予中央银行足够的权力和必要的工具，使之不仅能在危机时期发挥作用，也能在信贷快速扩张、杠杆率上升的时期实施逆周期的监管；其次，在中央银行不具有审慎监管权的国家，应当保证中央银行在审慎监管和市场规制机构的决策层中发挥重要作用；最后，当有关资本、流动性和保证金等关键性的制度安排发生变化时，中央银行应当具有正式的评估权[6]。除此以外，中央银行应当有权对系统重要性的机构和支付清算体系进行监管。对于我国目前市场经济建设而言，金融体系的有序运行对整个社会的发展起到了决定性作用。而同时，央行监管职能作用的有效发挥对整个金融监管体系的构建也极为关键。现阶段，我国人民银行所行使的监督与管理手段是靠下辖的“银监会”、“证监会”、“保监会”的职能作用的推进来实现的。

四、对央行监管权问题的几点看法

就目前来看，我国人民银行以其强大的支付网络完全可以支撑各机构在人民银行开立各类账户，并完成妥善监管。在我国，由人民银行经理国库的主要目的之一就是为了防止各领域及系统内部发生腐败现象。我国央行要不断推进宏观审慎监管策略的在市场环境中的实施过程，而且，要应制定出完善的应对危机特别处置预案，提高对市场监管风险的认识，承担更多的行业管理责任、市场监管责任及社会发展责任。

（一）宏观审慎监管策略的推进

对于我国央行监管职能作用的发挥而言，金融监管系统的构建与运转要能够与时代发展相协调，并且，金融监管部门要有非同一般的宏观战略眼光。只有这样，才能起到对金融市场及行业监管的作用，突出我国央行监管的优势。

（二）央行应制定出完善的特别处置预案，提高对市场监管风险的认知

央行的监管权问题实质上是从工作执行力度的问题演变而来的。从本质来看，我国谁来监管金融市场的有序运行、促进实体经济的稳定发展其实并不重要，但是该监管机构的职能作用的发挥程度十分重要。尤其是在面对市场中可能出现的经济危机、金融危机等状况时，国家监管机构所呈现出来的管理态度及实际行为极为关键，并且监管机构所出台的操作方案能够快速解决实际问题才是人们所真正关注的焦点。对于我国而言，一旦有潜在经济危机出现，政府财政资金及公共资金贮备的作用就会发挥作用。这样一来，央行监管权边界问题产生的因素也随之淡化。

归根结底，即便我国现行的金融监管制度是“一行三会”体制，但央行有着明确的防范与化解金融风险、维护金融稳定的重要职责，这是国家法律制度所赋予的。但同时银行、证券和保险业的审慎监管权分别给了银监会、证监会和保监会来行使，三者的工作重点在于发挥监管制度的行政性，推行并落实国家各项经济政策与法律制度，且对行业活动进行监督与管理。同时，央行监管权的界限要逐步放开，兼顾行业整体的业务发展与市场管理，以其不同于其它机构的存在形式来承担更大的行业责任与社会责任。总之，国家更广泛的监管权限只有放在央行手中，才能巩固市场的稳定性。

五、结束语

对于中国的经济发展而言，国家的宏观调控措施的实施一直是维系市场稳定的利器。从我国市场经济发展演变过程来看，国家经济的蓬勃发展离不开央行监管权利的合理行使。近几年，我国金融市场环境呈现出健康发展的趋势，各项金融监管体制改革政策的退出都促使国家经济形态朝向更为明朗的方向发展。总而言之，从我国国库监管现状中可以窥见我国央行监管权的行使仍不成熟，其界限较为模糊。现阶段，关于监管权限问题的解决需要社会各界的密切配合，以及国家法律体系的不断完善，才能确保我国央行监管工作的有序进行。

参考文献：

[1] 孙婧.以科学发展观为指导不断提升国库监管效能[J].新西部（下旬刊——理论版），2011，06（06）：183-185.

[2] 中国人民银行呼伦贝尔市中心支行课题组，哈斯，黄岩.目前基层央行履行监管职责情况的调查[J].内蒙古金融研究，2011，03（03）：131-132.

[3] 宋晓萍，安莉.从国库监管现状看央行监管权边界问题[J].吉林金融研究，2010，08（08）：117-118.

[4] 本刊编辑部.金融改革发展建言录——两会经济金融界部分代表委员谈金融[J].中国金融，2014，06（06）：123-125.

[5] 中国人民银行国际司课题组，谢多.“央行资产负债表及其危机应对能力”研究（六）——央行应对危机措施的效果及启示[J].金融发展评论，2011，02（02）：123-124.

[6] 韦美才，谭溥，骆伦良，韦愈，覃安柳，杨朝祖，罗永宣.国际金融危机与金融宏观审慎管理问题研究[J].区域金融研究，2011，08（08）：120-121.