试论当前腐败研究忽略的几点问题

李强 陈雷 刘玉欣

摘要：本文分析了当前腐败现象的研究文献，提出了关于当前腐败问题研究的四点可能被忽略的问题及误区。浅析了相关误区及被忽略问题所形成的原因、造成的危害以及应当被重视的缘由。

关键词：腐败；行政；忽略；伦理

腐败问题是行政伦理学领域长期以来关注和力图解决的顽疾，对于腐败现象的分析与研究，有人把笔墨集中于对指导行为的行政良心与实现职业功能的能力上。诚然，其作用是毋庸置疑的。很多学者也就此提出改进与约束的有效方法。笔者对此不再赘言，而是想对其可能忽略的问题进行简要的分析。

一、对体制伦理与政策伦理的忽视

“公共管理伦理是一个有机的体系，主要包括体制伦理、政策伦理和职业伦理三种类型。”

腐败问题长期以来在很多情况下，只是被简单的认为是公务员在履行行政职务过程中职业伦理的缺失与歪曲。产生了价值观的偏向，以致危害公共利益以谋私利。

职业道德的缺失，确实是腐败问题产生的内因所在。作为公共管理者，既要具备社会成员的一般伦理，又要具备作为政治角色的职业伦理。职业伦理应该是相对于社会群体的关系以及特别事项而言的，职业道德实质上就是责任与义务的表现。责任就是对国家权利主体负责，通过自身职责的履行，来为国民谋利益。对国民负责，从国民的利益着想，实质就是“公仆责任”。责任也是一种义务，承担为其服务对象尽责尽职、谋取利益的义务。对行政管理者来说，行政活动过程是一个承担为国民尽义务的过程。[1]

在对于职业伦理在公务人员行政过程中的影响这一显要因素进行大量定量和定性分析的同时，不可避免地有意无意的忽略了另外两种在当代公共伦理建设中的力量--体制伦理和政策伦理。

人们通常倾向于把伦理范畴与个体道德相混淆。其实不然。美国学者约翰·罗尔斯指出：“社会正义的原则的基本主题是社会基本结构。”

马克思对于资本主义的批判也是同整个资本主义的整体体制层面上来理解的，对于社会关系，他指出：“社会经济形态的发展是一种自然历史过程。不管个人在主观上怎样超脱各种关系，他在社会意义上总是这些关系的产物。”[2]

这些论述都在启示我们，在重视个人伦理建设的同时，不可忽视对于体制伦理的建设。

从理论层面上，行政体制伦理是相对于行政管理者个体道德而言，它由行政体制内在的一系列分配权利和义务的原则、规范所构成，并通过社会结构关系，一系列的政策、法规、条例和成文的或不成文的制度等环节表现出来。伦理要求可以通过体制固定下来，同时体制的安排也是伦理的内在要求。一定的体制条件下必然要求一定的伦理体制与之相适应。

对于公共政策伦理，其有两层含义：其一是指维护某种公共秩序所需的伦理规范，是由政府或其他社会权威机构设计、制定和推广的；其二是指对于政府预制倡导的这些公共领域的伦理规范，除了用社会舆论、良心自律等软约束手段支持外，还要为其配置 政策化的硬约束手段，使这些伦理规范真正成为公众在这一公共领域中的普遍化行为方式。

这种强制性，即强迫性的制定权力的垄断，也正是政府组织与各人组织与私人组织之前的区别。正如JAMES E. ANDERSON教授所言：Indeed，a major characteristic distinguishing government from private organizations is its monopoly over the legitimate use of coercion. Governments can legally incarcerate people；private organizations cannot.[3] 公共行政人员的决策过程是在内外因共同作用下实现的，在建设好内因的同时，外部的强制性与监督性也是必不可缺的重要一环。对于监督性，不得不提的便是人民大众的监督。对于腐败问题，公民在监督时在很多情况下，一直将矛头指向违法或危害公共利益的行政人员，却往往淡化公民自身的不足。

二、一些公民对小规模的腐败问题表达出很大的容忍力

以美国为例，“尽管有法律的规定，公民对不太过分的腐败行为，如利益冲突、政治影响力的炫耀性行使、小额非法金钱交换等，表现出了很大的容忍度。但另一方面，公民又认为贿赂、敲诈、非法的巨额金钱交换在道德上是难以接受的。因此，不管法律如何规定，社会对美国政府存在的小规模的腐败，相对而言，还是比较容忍的。这似乎表明，在义务传统上，因违反道德规范的严重程度不同，绝对的道德原则通常是具有弹性的。[4]

公民对于腐败等行为的这种态度，或许可以借用外交学上的“双重标准”来形容。但又有所不同。但是有一个相同的地方便是，如果你对于同一件事，如果你允许了在一种情况下其是成立的可接受的，但是却在另一种情况下对此事做出否定，这种“反复”则是无疑在给自己拆台。一些公民对待腐败问题时，以量来度量这种危害的后果，这是很不负责任的。既然已接受了小贪，那么大贪又为不能容忍呢？这种前后矛盾的行为，会从根本上减弱本身立场的正确性和稳定性。甚至会让人有机可乘，有漏洞可钻，最后只能站在真理正义面前，但却不敢去触碰，因为已经在立场上否定了自身的思维与思想，这种使自己陷入自己所排斥的境地之中，不能说是一种悲哀。

三、对于企业化或民营化对政府的腐败问题和道德的影响的评估的偏差

越来越多的人相信和提倡，如果政府可以像企业一样运作的话，那么许多公共的功能就能更有效地实施，而由此引申出来的议题便是，如此这样，会减少腐败的发生。

但是分析一下有关政府腐败的研究和文献，我们不难发现，当我们的行政管理模式逐步从政府化转向企业化的过程当中，腐败和不道德的行为并未因此而大幅减少，反而却有增加的倾向。正如戴安娜·亨里克斯（Diana Henrique）在《贪婪的机器》（1986）一书中，对公共权力进行的精辟的分析那样，指出：通过企业化模式提供公共服务的倾向会导致大规模的腐败和不道德行为。其他学者，如安迪·帕兹托和韦尔菲尔德分别在1995年和1992年的相关课题研究中也得出了相同的结论。

“民营化”一词的含义相当丰富。从字面意思解释，它是指将公共部门所有的资产返还给私营部门，通常是“通过转移股权的方式将企业行为的控制权从公共部门转向私营部门”（ Ohashi and Roth，1980，p .xviii ）。这种解释过于狭隘。更为准确的一种解释是将民营化视为从整体上减少政府的介入，如减少生产、供给、补贴、管制，或这四种工具的任意组合。[5]

显然，引入民营化进入公共管理领域的出发点是好的，但是在实施过程中，因为其作为一种公共管理之外的从企业管理而形成的管理文化，而企业同政府又有着本质的区别，企业是利润驱动的，而政府则是在特定服务的固定预算和规定的绩效标准基础上运行。到止前为止，并未有充分证据显示民营化的引入对公共管理中特别是腐败问题带来良好的转机。是否应该一味坚持其引入，也是需要我们思考的问题。

公共服务是公共产品，如果公共产品的负责主体将责任外推或外包，以谋求更好的为公民服务，这是我们所愿意看到的和接受的。但是如果在其过程中问题重重或者政府承担不起有力监督者的角色，那么必然会给民众带来不满与猜疑。 在“公权”下放到“私权”的过程以及在“私权”行使的过程中，由于其从传统的垄断地位到公开化到私营化，不可避免的会产生一些权力与利益的分配不均，这其中也将引起相当的腐败问题与思考。这是我们该注意的。

对于我国来说，公共服务民营化进程中出现了一系列的问题。笔者在此就比问题简述几点拙见。

首先，中国当前政府政策不够公开和透明，存在特权贪污或不公正问题。名义上是所有私营企业都可以注资进入政府政策所允许的被开放的公共事业领域，但是事实上，掌握这种在垄断领域开放化过程中主动权的并非是一般的私营主体。这些主体往往是同政府有密切暧昧关系或掌握一定稀缺资源的市场主体。一般意义上的小企业或者没有资源或者没有途径进行竞争和参与。

在公共服务转至民间机构后，使用者的付费能回忆往事将决定其获得服务的数量和质量，而对于付费能力低或无能力付费者，往往只能得到较低等的服务，导致社会服务等级化。这是一个憧憬共产主义未来的公民无法忍受的。

第二，有些学者反驳一些人对民营化的认识有所偏颇和误解，认为他们简单的认为民营化就是走资本主义道路。其实，很多人并非把思想和意识停留在这一简单层面上，而是看到了在中国的大环境下民营化过程中的种种弊端。诚然，通常的公共服务民营化，主要采取产权制度改革，实施产权转让的方式。所有权的转移是普遍常见的一种民营化方式。但是从中国公共服务民营化的实践来看，再多的时候，由国企向私企改革的过程中，往往只是将厂长变为总经理，书记改为董事长。仅仅是头衔的更换，如何能让民众信服，如何能让民众将公共服务的重任放心地放在他们身上？这也是一些公民反对私营化的一个原因。国家政策是好的，但是在实行过程中未必能贯彻顺畅。

第三，政府对于下放权力的私营化公共事业、企业的管理不利。部分公共部或企业转制以后，由于信息不对称，政府在有些情况下缺乏有效的监督。这种监督也是政府公共服务的一部分，以期更好的从宏观上提供更好的公共服务。这也是政府公共服务缺位的一种表现。

从上述的分析中，我们同意这样一种观点。“ 以集团利益、少数私人资本为利益出发点，抛弃市场竞争原则，建立在垄断条件下的公共事业民营化，不仅得到社会基本价值的质疑，同时它还有将我们引向腐败的“官僚垄断资本”市场经济的危险。” “ 即公共事业的产业如果是可以被充分竞争的，那么我们可以承认它的效率会产生作用；如果公共事业的产业是垄断的，那么私人资本同样会“坐地收租”，在产生排它性垄断收益的同时，还有可能获得高于社会平均利润的权力许可收益。” “在不打破垄断经营的前提下，试图以改革产权的方式，或者以特许方式让私人资本来介入公共服务，虽然在表面上迎合了改革的潮流，但如果我们没有注意垄断对公共利益的侵害，那么我们既可能创造新的权钱交易空间与市场，同时还可能因此而扩大两级分化，妨碍竞争创造财富的积极价值观的培养。这样的公共事业民营化道路的危险与盲目，不仅违背了2004年世界发展报告《为穷人提供服务》的主旨，公民作为委托人的话语权，也还有可能受到市场结构的制约，而被天然合理地藐视。[6]

四、在强调个人修养与伦理建设的同时，经常忽视腐败问题与组织文化建设的相关性问题

腐败问题固然是人的价值观导向，人的内因起到突出的首位作用。但是整个社会伦理风气与道德风尚也是其中基础一环。正如历史所证明的，在古希腊的《理想国》时期，想要建立一个专制的政权是不大可能的，而要在资本主义的典型代表国家如美国等强行推行社会主义的思想也是不现实的。因而当前腐败问题的一个侧面原因，便在于社会伦理体制方面依然存在漏洞。

从更为狭义的组织中来说，组织的文化对于公务人员的影响是非常大而直接的。特定的组织文化要求特定环境下的公务人员按照组织的“潜规则”来行事。也许，从制度层面上来说，组织的文化在国家体制的统一领导下，有所趋同。但就个性与共性的关系而言，各个具体的组织内部都有其独特的内部文化，制约着其组织的内部成员的具体行为。

在组织文化中，组织领导是最明显的伦理角色模范。组织的领导者以何种价值观来指导自身行动，直接对其下级或属员有“上行下效”的直接观摩作用。根据“沉默的螺旋”的理论，大多数人在用自己的态度做出选择时会有一种趋同心态，当个人的意见与其所属群体或周围环境 的观念发生背离时，个人会产生孤独和恐惧感。于是，便会放弃自己的看法，逐渐变得沉默，最后转变支持方向，与优势群体、优势意见一致。这个过程不断把一种优势意见强化抬高、确立为一种主要意见，形成一种螺旋式的过程。这就在一定程度上可以解释当前的“举报者现象”。为什么当某个组织被发现有不法现象时，在这之前却没有人去举报呢？即便是匿名的也极为少数。这与组织文化的制约不无关系。谁又愿意去“冒组织之大不韪”呢？同时，在当今，对于举报者的人身安全和精神安全问题尚未形成相应的保护机制。这都是在行政伦理建设过程中应该要注意思考与处理的问题。也正是因为腐败的公务人员得不到应有的惩罚，所以他们才无所畏惧，这也是当今立法与执法过程中的一个漏洞。

五、结语

要使公共行政人员真正的摆脱腐败问题，不仅要注重公共行政人员的自身道德和伦理建设，同时还要加强外部约束。没有约束的权力必然导致腐败。在关于腐败的行政研究中，只有走出误区，结合国情与实际，才能够找到有效的治理方法与约束公共行政人员的行为规范化。公民的权力不仅要得到保护，而且还要求公民在监督过程中起到关键作用。整治腐败这块顽疾，需要社会与个人、制度与文化、道德与伦理等方面的共同努力，需要所有人一起，共同撑起一个廉洁的公共行政与公共服务的系统，更好地为公民服务，建设和谐社会。

参考文献：

[1] 陈振明主编《公共管理学-一种不同于传统行政学的研究途径》第468页 中国人民大学出版社2003年版

[2] 马克思《资本论》，第1卷，12页，人民出版社，1975年版

[3] JAMES E. ANDERSON ，Page 5，Boston，fifth edition，2003

[4] [美]乔治·弗雷德里克森 《公共行政的精神》第148页。中国人民大学出版社，2001年版

[5] [澳]欧文·休斯 《公共管理导论》（第三版）第117页，中国人民大学出版社，2001年版

[6] 余南平《如何看待公共事业民营化》，《国际金融报》2003年4月30日第四版