社会转型背景下区域创新体系构建中的行政职能定位

李源

摘 要：通过梳理国内外研究，结合区域创新体系发展的新特征，认为转型期区域创新体系构建中的政府职能，正呈现由创新要素供给向需求激励和环境塑造方向转变的趋势；提出作为创新基础较薄弱的西部地区政府，应顺应这一趋势，明确角色，转变理念，在实现创新主体多元化，扶持地方教育事业发展的基础上，最大限度地发挥需求激励的引导作用，完善人才保障措施，营造创新环境和氛围，形成区域创新体系构建的长效机制。

关键词：区域创新体系；转型期；政府职能

中图分类号：D6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）34-0247-03

区域创新体系是国家创新系统的重要组成部分，是反映一个地区综合竞争实力的标志之一。2008年金融危机后，以美国为代表的发达国家开始实施“再工业化”战略，瞄准技术密集型行业，以高新技术改造传统制造业，注重创新体系构建，取得一定成效，也倒逼中国必须提高自主创新能力，加快国家创新体系建设。从内部看，当前中国转变经济发展方式正进入关键时期。传统以资源、要素投入为重点的增长模式难以为继，迫切需要发挥科技创新、制度创新的驱动作用。“十八大”报告提出“实施创新驱动发展战略……坚持走中国特色自主创新道路……加快建设国家创新体系，着力构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。”为区域创新体系构建指出了方向，也提出了新要求。

内外部发展环境的变化，使得区域创新体系整体上呈现新的趋势与特征，也为政府职能调整提出了新课题。由于中国地域辽阔，发展的非均衡性和地区差异明显，导致区域创新体系构建呈现地域性。当前中国的区域发展战略已完成由东部优先、区域非均衡发展向西部大开发—东北振兴—中部崛起—东部率先的区域统筹发展战略转变。总体上，西部地区是区域创新体系构成中最落后的一环。从中国科技发展战略研究小组发布的《中国区域创新能力报告》中可以看出，近年来区域创新能力按省级排名，前十名基本被东、中部省份把控。尤其是2012年，西部省份无一进入前十[1]。西部地区在区域创新体系建设上不仅基础薄弱，起步较晚，而且发展速度与东、中部地区比，也呈现出差距拉大趋势。事实证明，单靠内生发展，不足以改变西部区域创新体系落后的现实。“以制度设计和政策引导为主要内容的外力先导推动”[2]，已成为加速西部区域创新系统演化进程的必然选择。

一、转型期区域创新体系构建中政府职能调整的趋势

区域创新体系（RIS）是国家创新系统在区域层次的延伸和体现[3]。英国经济学家弗里曼1987年首提国家创新系统（NIS）这一概念，他认为，“日本经济在几十年间迅速崛起的根本原因在于政府先导下形成的以企业技术创新为核心，组织和制度创新为辅助的国家创新系统。” [4]这一理论继承了熊彼特主义技术创新的主导思想，也将国家层面的回应与反馈，视为撬动创新系统运转的有力杠杆。这种将政府和政策明确引入创新体系的创举，为国家在政策和制度层面向创新领域渗透打开了思路。此后，无论是波特“钻石”理论、伦德瓦尔的敞开式创新系统研究体系，还是OECD设计的国家创新系统等，都将政府部门职能的发挥，作为模型构建的一个重要支点。在外部条件变化带动下，构成区域创新体系内部各角色间的互动关系也在不断变化。计划经济条件下政府部门“一手包办”的格局，随着市场机制的健全和创新体系的发展被完全打破，区域创新体系正在形成市场主导、“官产学研用”五大要素共同支撑的局面。由此，政府职能调整的重心也呈现出由创新要素供给向需求激励和营造环境转变的趋势。

（一）区域创新体系构建的新特征

长期以来，中国区域创新体系的构建都处在政府主导的模式下，突出表现为创新体系中绝大部分研发投入、研发机构和科研人员由政府提供；在创新载体上，也以政府主导开发的高新区为主[5]。随着创新基础设施的不断完善，政府在创新领域的有序退出，区域创新格局由政府主导向市场主导转变的趋势愈加明显。尤其在产品创新领域，外国直接投资、企业自身的研究开发活动和大学、科研院所与产业的联系，已经成为创新最重要的驱动力[6]。从内部构成看，支撑区域创新体系的“官产学研用”五要素，正在形成日益完整的链条，在实践中也更加强调各个支撑要素的协调性与完善性。这其中，政府起引领和指导作用；企业是区域创新体系的主体，也是关键性环节；“学”以大学为主体，着重解决理论创新问题；而研究机构和企业研发团队很多要直接对接企业；“用”是最后一环，也是检验评价的终端。随着实践的推进，这些主体的关系、分量、角色和环节正在被厘清和疏通，五大支撑要素的协调统一也成为区域创新体系的突出特征。

（二）政府职能调整的新趋势

由于构成区域创新体系的各行为主体正在归位，并逐步发挥出其应有作用，作为市场导向外的有效辅助力量，政府的主要职责也相应地过渡到保障创新活动所必须要素的有效提供上。随之，政府的角色与理念、服务与行为方式都发生变化，并在总体上呈现出由创新要素供给向需求激励和环境塑造方向转变的趋势。

1.角色与理念的转变

很多地方政府既是区域创新体系建设规则的制定者，又是活动参与者，在构建体系的过程中普遍沿袭计划体制的做法，大包大揽，急于求成，一方面造成创新需要与企业、市场需求脱节。另一方面由于过多干预到企业、高校、科研机构与创新服务机构，也容易导致政府职能错位，交流成本提高和创新效率的降低。但总体上，随着公共服务型政府建设的深入推进，当前政府职能的调整正呈现新的变化。地方政府正在完成由创新活动的直接参与者、创新要素的直接提供者向组织者、制度供给方和公共服务提供者转变。政府在构建区域创新体系中，更多地在发挥规则制定、目标引导、公共服务提供、主体协调和运行监督作用。此外，很多地方政府还主动承担起了塑造全社会创新氛围的职责，把“鼓励创新，容忍失败”作为在全社会倡导的一种精神，力求在区域内形成一种创新的思维方式、创新的生活方式和文化。endprint

2.服务与行为方式的转变

理念与角色的转变，根本的还要靠服务与行为方式创新来实现。地方政府在构建体系中已认识到，要改变政府部门单打独斗的局面，必须引入竞争机制，实现创新主体的多元化。很多地方也尝试了一些新做法，如允许一些有资质的中介服务组织或行业协会来提供部分公共产品和服务，从而达到增加服务种类、提高质量、降低成本的目的。基于此，地方政府意识到，原有的直接项目支持方式既不可持续，又难以发挥实际作用，因此，正在把更多的注意力放在需求激励和环境营造转变上。优先把资金用于鼓励社会创新；不再一味强调加大投入，而是要激励和撬动民间资本，重视人才吸引，以此形成保障创新活动的长效机制。

二、西部区域创新体系发展的新特点

在区域层面，整体上东部地区已进入创新驱动新阶段，而西部地区仍处在由要素、投资驱动向创新驱动艰难转型的过程。东、中、西部地区在区域创新体系上的差异也很明显：一是在国家科技创新资源方面，东中西部地区呈现出较为明显的三大梯度分布格局；二是在基础性研究领域，东部地区更是占据绝对优势；三是在政府和企业的R&D支出方面，三大区域的R&D经费来源均以企业为主，但东、中部地区企业资金占比高于西部地区。

由此可以部分归纳西部区域创新体系的特征：一是西部地区在科技创新资源方面严重短缺具有长期性。这突出表现在知识创新能力、R&D能力等指标的全面落后上。二是西部地区现阶段还处在政府主导构建区域创新体系的阶段。政府虽仍是最主要的支撑力量，但不能忽视的是，政府作用的方式已呈现出明显依靠市场化机制调节的趋势，尤其是在R&D投入中企业已经成为主力。三是西部地区在创新技术市场上规模小，对创新供求关系的反应能力总体偏弱。

三、西部地区区域创新体系构建的对策建议

作为“后发”西部地区的地方政府，因为构建区域创新体系起步时间短，经验不足，各方面资源集聚、整合能力有限，难免会出现职能错位、缺位甚至越位的现象，由此导致很多地区不切实际、盲目照抄照搬的行为，造成了贪大求全、资源浪费的恶果。为改变这一状况，西部地区应当在构建区域创新体系过程中采取更具战略性和针对性的举措，服务于区域创新体系构建的长效机制建设，抓住国家创新战略实施的难得机遇，找准问题，明确差距，尽快实现创新追赶。

（一）明确行为角色，转变工作理念

着眼于西部地区发展的现实条件，政府作用仍将是一段时期内区域创新体系构建所依赖的重要力量。因此，西部地区政府一方面要利用国家财政和政策倾斜的比较优势，寻求更大层面的国家支持，以吸引更多创新主体参与区域创新体系建设。另一方面也要把政府角色的转变作为转型的关键，实现由要素供给者向制度供给者的转变。

要实现这个转变，就必须摒弃“唯GDP论”，偏增量、轻质量的地方政绩考核体系，把增强区域创新能力作为重要的评价标准。在西部地区内部，应强化与区域创新体系直接相关联的经济结构调整目标、创新投入与产出、节能环保、公共服务以及人才等指标占比，以此作为考核地区发展的硬标准，用正确的政绩观引导自上而下各级政府部门的行政行为。

（二）培育创新主体，扶持教育事业

改变西部地区创新行为主体不足，活力欠缺的矛盾，需要利用多种渠道，凝聚和提升创新人气，实现内部挖潜与外部引进相结合，打造多元化的创新主体。既要在区域内部加大市场化创新主体的培育和扶持力度，充分保障利用市场机制的调节作用，加速实现创新价值的市场化转化；也要在“增量”上做文章，在招商引资过程给予科技创新型企业以一定扶持，创新地区招商方式，通过与国内外创新企业联盟或高科技园区开发商合作等方式，真正把当地的高新区等做实。

提升区域内基础教育和科研院所的创新能力，应结合西部地区当前高校科研院所分布的原有基础，壮大西安、成都等传统西部科研重镇教育实力，分层布局，构建有梯度的教育体系。既要大力扶持高等院校设立相关技术（下转294页）（上接248页）专业，也要扶持国家示范性学院、国家示范性职业技术学院等技术类高校加快发展。

（三）强化需求激励，完善人才保障

政府作用再强大，也不能取代企业成为技术创新的主体。而政府与企业间最大的交集，即利用需求手段，发挥好财政杠杆的激励和平衡作用，通过政府购买服务，或在采购中限定购买高科技创新产品等方式，实现对此类企业的有效扶持。严格执行政府机构、公用事业、政府重大建设项目等购置重大装备和产品时必须优先采购具有自主知识产权的装备和产品的措施。对于地区发展有重大意义的引进技术，应通过设立专项基金等方式，鼓励和辅助提升地区的消化吸收再创新能力。

人才是西部地区创新体系构建的软肋。要引入人才，当务之急在于提升西部地区的吸引力。不置可否，西部地区对人才吸引力不足的状况，短期内难以逆转。因此有必要转变思路，积极推进人才柔性流动制度，树立“不为所有，但为所用”的人才观，鼓励创新型人才通过项目合作、兼职、考察讲学、学术休假、担任业务顾问等多种形式服务、参与，支持区域创新体系的构建。

（四）营造创新环境，塑造创新氛围

营造创新环境，注重创新的硬、软件环境建设。首先应建立健全区域基础教育设施、公共信息网络、公共数据库等创新硬件服务体系；在软环境建设方面，既要依靠制度创新，利用财税激励、简化行政手续、搭建交流平台等方式，助推产学研之间实现有效衔接，也要协助企业落实各级奖励资金和金融机构提供的贷款便利条件，搭建为鼓励科技成果转化的技术交易平台等。此外，西部区域政府还应承担起塑造地区创新文化的功能，发挥政府部门强大的宣传、引导能力，改变地区封闭、保守的风气，形成全社会崇尚知识、鼓励创新的良好氛围。

参考文献：

[1] 中国科技发展战略研究小组.中国区域创新能力报告2012[M].北京：科学出版社，2013.

[2] 李怡.区域创新系统演化机理与西部区域创新系统培育[D].成都：西南财经大学博士论文，2010.

[3] 王松，胡树华，牟仁艳.区域创新体系理论溯源于框架[J].科学学研究，2013，（3）.

[4] C.Freeman.Technoloy and Economic Performance：Lessons from Japan [M].London &New York：Pinter Publishers.1987.

[5] 辜胜阻，洪群联.国家创新体系要汇集政府和民间两股力量[J].求是，2009，（6）.

[6] 柳卸林.二元的中国创新体系[J].科学学与科学技术管理，2006，（2）.

[责任编辑 王晓燕]endprint