政治过程与预算改革

2015-01-15黄新华赵瑶

财经问题研究 2014年12期

黄新华　赵瑶

摘要：公共预算的本质属性是政治性，它体现了利益权威分配的政治过程。作为反映预算改革进程的一面镜子，《预算法》修订浸透着错综复杂的权力博弈和决策选择。从预算改革的政治学角度看，《预算法》修订不仅是技术问题，更是一个政治问题。因为预算是“国家的钱袋子”，而掌控这个钱袋子的权力，是政治权力的核心，因此《预算法》修订与政治过程紧密相连。作为分配利益的工具，预算在国家治理中发挥着重要作用，全面深化改革推进国家治理体系和治理能力现代化必须修改和完善《预算法》，但是政治改革是一个渐进调整的过程，在注重政治过程预算权力配置改革的同时，推进技术性项目改革是《预算法》完善的必由之路。

关键词：政治过程；预算改革；《预算法》修订

中图分类号：F8103文献标识码：A文章编号：1000176X（2014）12007207

一、问题的提出

财政制度的构建是国家建设的一个重要维度，财政制度转型可以在很大程度上引导国家治理制度转型＼[1＼]。市场经济发达国家出现过两次重要的财政转型——从“领地国家”到“税收国家”再到“预算国家”。1978年以来的经济改革改变了我国经济结构和财政收入模式，我国逐渐从“自产国家”向“税收国家”过渡。近十余年来，随着财政收入占GDP比重的不断增加，贫富差距拉大，民生问题的重要性使财政资金的分配方式成为公众关注的焦点。推进预算改革、确保财政支出有效配置到公共服务领域，已经成为无法回避的现实问题。1999年开始陆续启动的部门预算、国库集中收付、政府采购和预算收支分类等改革，开启了我国迈向“预算国家”的征程。

在预算改革进程中，通过完善法律准则来规范预算管理是世界各国通行的做法。在我国，1995年颁布实行的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）是规范国家预算管理的首部法律，具有“经济宪法”之称，它在保障社会经济运行和规范政府职能行使等方面起到了重要作用。然而，随着经济的发展和改革的深入，现行《预算法》的不足日益凸显。2004年《预算法》的修订正式列入了全国人大的立法规划，历经10年争议不断，直至2014年8月31日，修订后的《预算法》才得以审议通过。那么，《预算法》的修订到底遭遇了哪些曲折？修法陷入困境的根源是什么？突破口在哪里？透过《预算法》的修订，我国预算改革的出路又在何方？这一系列问题值得我们关注和思考。

事实上，预算并非只是简单的货币流动，“它反映着政府的哲学、抉择和政策，是种种政纲宣传、政策口号背后最真实的政治面貌”＼[2＼]。因此，预算不只是拥有预算权的部门所做出的独立决策，而是各种利益集团共同参与、政府主导的围绕公共资金而展开的政治活动。对于预算领域内所进行的改革来说，任何改革的产生都是因为对现有预算过程和结果不满意，希望通过改革来实现国家治理所期望的预算结果＼[3＼]。自1964年威尔达夫斯基和凯顿提出《预算过程中的新政治学》以来，预算改革的政治学一直是公共预算研究的重要领域。作为反映预算改革的一面镜子，《预算法》的修订浸透着了浓厚的政治色彩，反映了错综复杂的权力博弈和决策选择。本文尝试从预算改革的政治学出发，剖析《预算法》修订的困境，揭示其中的政治含义，并提出《预算法》修改的建议。

二、预算改革的政治学

作为政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具，公共预算不仅是一个简单的技术问题，更是关乎国家治理的重大政治问题，它反映和规定着一定时期内政府活动的范围、方向和重点，公共预算的实质在于通过国家政治程序配置稀缺资源，因此，它意味着要在潜在的支出目标之间进行选择＼[4＼]。通常情况下，预算行动者们都会利用预算过程来获得更多的资源，并进而巩固或扩大其政治上的支持度与影响力＼[4＼]。所以，公共预算是国家政治的主题，预算权力是一种非常重的政治权力，预算制度是政治制度的重要组成部分，公共预算的本质属性是政治性，它体现了利益权威分配的政治过程。“如果将政治部分地看做是决定国家政策的各种偏好之间的冲突，那么预算则是这些争斗结果的记录；如果问及‘究竟是谁得到了（公共或者私人）组织所不得不交出的部分？那么答案即反映在预算之中”＼[5＼]。

威尔达夫斯基和凯顿[5]第一次系统阐述了渐进主义预算模型，并将公共预算纳入到政治学的研究中。《预算过程中的新政治学》认为，公共预算是国家的生命血脉，国家的一切分配行为都是在预算基础之上实施的。作为国家资源的一种权力性分配，政治贯穿着预算的整个过程，利益的表达、传递直到最终的确立，都受到各种政治因素的影响。因此，预算过程不可能按照完全经济理性来运转，政治影响是不可能回避的。随后的几十年间，在威尔达夫斯基、鲁宾、希克、李和约翰逊等众多学者的努力下，预算政治学成为学者们研究的焦点问题。

在预算政治学蓬勃发展的同时，也正是市场经济发达国家预算改革的兴盛时期，西方各国公共预算改革的序幕渐次展开，绝大多数国家关于预算改革目标的表述如出一辙——经济、有效、改善以及“更好的预算”。但是，“改革者几乎或者根本没有意识到，‘更好的预算难以成为一个中性问题，改革不可避免地包含了对于政治系统的重要暗示”＼[6＼]。尽管预算改革在表面上是技术性的，事实上却没有纯粹技术性的预算改革，所有预算改革都是有政治含义的，也就是要做出“谁得到什么”和“谁应该得到”，甚至“谁应该决定什么值得得到”这样的政治决策＼[5＼]。换言之，政治改革决定预算改革，如果不能改革影响预算决定的政治过程，预算改革很难实现目标＼[7＼] 。“如果最后的结果与以前完全一样，修补预算机制是没有意义的”＼[5＼]。但是政治改革是非常艰难的，为了实现达成一致意见的改革决策和做出使政治过程更有效率运转的制度安排，政治交易就是必要的。随着对预算改革研究的深入，预算改革的政治学成为预算政治学研究的主要内容之一，并日益成为“预算过程中的新政治学”。预算改革的政治学的核心思想是：政治改革决定预算改革的基本方向，但预算改革也是政治改革的重要推动力，因此，预算改革与政治改革之间呈现出一种长期互动的关系。

一方面，政治改革决定预算改革的基本方向。公共预算是国家和地方政府支出优先权的反映，是各国政治体制的一种表现形式。在有限的资源下，预算中最为关键的问题是“谁将拥有优先权”、“什么活动将执行到何种程度”，而不是“预算收益如何被最大化”＼[6＼]。但是，集体行动的主要问题集合了不同的偏好和要求，所以必须要有一致的决定。然而，在集体行动中，用来比较人与人之间关系的程序不是经济的而是政治的，政治过程将不同的偏好转变成各种不同的投票机制或各种类型的授权（如否决权），从而使分歧得以解决。因此，预算改革不可避免地与政治改革联系在一起，如果人们对现行的预算过程感到不满意，改革的目标应该是政治体制的某些方面，而不是预算过程本身，因为预算只是政治体制的一种表现形式而已。“不改变政治势力的分配格局，而只想在预算编制上进行庞大改革的想法是没有意义的”＼[5＼]。这是因为预算是通过政治程序对财政资源的分配，它体现了谁的偏好将占优势的冲突，任何人都无法在没有仔细考虑谁受益、谁受损或事实证明没有一方受损之前而说清什么是“更好的预算”。不改变政治过程，预算过程不可能进行重大变革。“实际上政治改革决定预算改革，影响预算最有效的方式是进行基本的政治变革”＼[5＼]。

另一方面，预算改革是政治改革的重要推动力。公共预算涉及国家治理的方方面面，作为一种货币化的公共政策，预算是调节各种利益分配的工具，在国家治理中发挥着极其重要的作用，“如果你不能制定预算，你怎能治理”＼[6＼]？预算已经成为治理的同义词，是国家治理的前奏，它将政府活动限定在某一范围内，使得政府需要依据每年的财政预算来安排各项活动，进行合理的资源配置。一个国家的治理能力在该国的预算体制与预算能力中得以反映，因此，为了提升国家的治理能力，可以将预算改革作为突破口，通过建立公共预算制度推动政治过程改革。因为通过预算改革，政府能够制定出对公民福利带来重大改变的优先权和政策，实现国家政治体制革新和治理结构转型，有效改善社会经济状况，富有人情味地分配成本和收益，并创造一个更加光明的未来＼[8＼]。

随着研究的逐步深入，一个预算改革的政治学框架逐步形成，这一框架包括三方面的内容：第一，预算改革将引起权力结构的改变。预算改革的基本问题是如何在预算参与者之间分配或重新分配权力与责任，因此，预算改革会涉及权力结构的改变，这种改变涉及公民和社会团体能否便利地参与预算过程？如何在立法机构和行政部门之间分配预算权力？如何在立法机构内部和政府内部分配预算权力？不同的权力结构会对预算改革产生不同的影响。第二，预算改革将引起决策方式的改变。权力结构的改变会对预算参与者的决策方式产生影响，预算改革的政治学最关注的是，预算改革是否导致决策方式的改变，这是判断预算改革成功与否的关键。如果改革后参与者仍然和改革前一样做出决策，那么预算改革就没有成功。第三，预算改革引起预算结果的改变。如果预算改革未能达到预期的预算结果，关键的原因是，预算改革并未真正改变预算过程中的权力分配，也没有从根本上改变预算过程中预算参与者的决策模式＼[3＼]。因此，政治过程的预算改革必须关注权力结构改变和决策方式变化。

三、预算改革政治学视域中的《预算法》修订

《预算法》修订是我国预算改革中极其重要的一个部分，因为预算权力的分配、运行以及预算的决策方式最终都要以《预算法》为依据。只有《预算法》的修订方向是正确的，预算改革才会有成效。2014年4月21日，《预算法修正案（草案）》第三次审议稿提交全国人大常委会审议，由于争议较多，三审稿依旧未能通过，8月31日再次修改的草案经全国人大常委会审议通过后将于2015年1月1日起施行。从预算改革的政治学角度看，《预算法》修订过程中暴露出的一系列问题值得深入思考和研究。

1权力结构方面

预算是“国家的钱袋子”，而掌控这个钱袋子的权力，是政治权力的核心。我国预算权力结构框架主要包括立法机关与行政机关的预算权力、政府内部的预算权力以及社会参与预算过程的权力，《预算法》修订的困境在这三个方面均有显现。

（1）立法机关与行政机关的预算权力分配不均

《预算法》修订中的一个主要问题就是核心预算管理权在全国人大与财政部门之间的配置。在“是否取消央行经理国库的职能”、“人大在预算审批的时候是否有权提修正案”、“怎样界定预算调整”和“怎样界定国务院的预算管理权限”等问题上，人大与财政部门分歧很大，直接导致《预算法》修订陷入僵局。

首先，人大的预算修正权未被真正赋予。我国宪法和法律明确了人大的预算审查批准权，但是，预算修正权并未真正赋予人大，这使得人大只有两种选择：整体否决或整体通过预算草案，而整体否决政府预算在任何国家都是非常罕见的。现行《预算法》规定：预算草案由行政机关负责编制，由人大审批。《预算法修正案（草案）》三审稿并未对此做出进一步修正。理论上，人大可以否决政府的预算草案，但此次修正案依然未规定预算遭否决后要怎样处理，法律也没有对人大是否享有预算草案的修正权做出明确规定，缺乏纠错机制的设置制约了人大预算监督作用的发挥。为了使人大的预算审查权落到实处，激发代表的预算审查热情，应该以法律形式将预算修正权赋予人大，进一步明确预算的权力主体，强调各级人大对于本级预算的主导作用。

其次，人大的预算监督审批权被弱化。在《预算法修正案（草案）》的二审稿中，人大对政府财政收支行为的审批监督功能不仅没有得到强化，反而被“架空”——把原来应该是人大“批准”的，改成人大“审议”，把应该是人大“审议”的改成由人大“提出意见”，具体办法由国务院及其有关部门制定。此外，还把原来政府预算执行情况一年两审制改为一年一审制，这使得人大的权力进一步被弱化。三审稿虽然打破了“国务院负责制定具体办法”的常规，但很多细节的可操作性仍待加强。从法律责任的角度来看，审议稿中规定政府法律责任的条款有三条，如果政府部门或者其工作人员违背预算管理法规，最主要的承担责任方式是行政处分，但行政处分主要是内部处罚且程度不一，具体什么样的责任适用哪一程度的处分并不明确。因此，要充分发挥人大的预算审查监督权，必须强化《预算法》的法律责任，建立一套完备的预算报告制度、监控制度和听证制度，明确规定法律责任或政治责任，使涉及到预算的各个部门都能严格执行《预算法》，增强其权威性和可问责性。

最后，政府授权立法过多。在草案审议稿中，“预算、预算调整、决算公开的具体办法，由国务院规定。”“各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照国务院财政部门的规定办理。”“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围，按照国务院的规定执行”，这些规定被一些专家称之为“授权立法”。《预算法》修订过程中过多的“授权立法”降低了立法的效率和级次，更适当的选择应该是，必要的条款由国务院负责提交方案，经全国人大（或常委会）审批之后生效执行，发挥人大对预算的监督和约束作用。

（2）行政部门间的预算权力分配存在矛盾

这主要体现在财政部与央行关于国库经理权的分配问题上。《预算法》第四十八条第二款规定：中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。由央行设置单一财政账户被认为是除了人大以外第二个制度内监督的有效途径，然而在草案、二审稿和三审稿中，央行经理国库的条款均被删掉，取而代之的是“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督”，同时还增加了“国库管理的具体办法由国务院规定”的条款——这几处变动被解读为“央行经理国库”的职能被取消，财政部门对国库享有支配权。

一般认为，财政是政府的总会计，国库是政府的总出纳，会计和出纳应互不兼任，即国库收支的决策者（财政）与国库收支决策的执行者（央行）要分离，这也是世界通行的做法。从本质上说，国库监督是为人大监督、审计监督以及财政监督服务的，是国库在办理国库资金收纳、划分、留解、退库与支拨过程中实施的一种事中监督。因此，央行的监督审核作用不宜弱化，因为它所记录的国库信息是审计和预算公开的重要证据，也是人大监督的基础。在《预算法》修订中，财政部与央行争执的核心是“是否取消央行经理国库的职能”，在双方各持己见的情况下，修订工作难以向前推动。如何平衡财政部与央行的权力结构，将直接影响《预算法》的修订进程。

（3）社会公众的知情权和监督权未得到有效保证

普通民众是否享有要求政府公开预算的权利？如果这一问题在修法中得不到更好体现，那么《预算法》修订的完善程度就相当有限。纵观《预算法》修订乃至整个预算过程，公众及新闻媒体的参与程度都非常低，参与途径也非常有限，预算公开并未真正得到贯彻落实，社会公众的知情权和监督权得不到有效保障，预算公开的民主化呼吁也是导致《预算法》修订迟迟未果的原因之一。

《预算法修正案（草案）》三审稿中，关于预算公开的条款增加了新内容：“各部门在公开预算、决算时，应当对预决算中的机关运行经费的安排、使用情况做出说明”，“各级政府、各部门、各单位应当将使用财政性资金集中采购货物、工程和服务的情况及时向社会公开”，“政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表、部门预算、决算及报表，应当在批准或者批复后20日内公开。”应该说，三审稿在预算公开方面取得了一定程度的进步，但是这些条款还是过于模糊，没有对预算公开的标准做出明确规定，政府的自由裁量权依然很大。除此之外，预算的明细情况也很重要，预算账本一般有四个层级（类、款、项、目），如果没有详细到目，就很难了解钱的具体去向。然而，按照草案三审稿的规定，提交人大审批的两本财政支出账本（分别按照保障功能和经济性质分类）只要求编列到款和项，这就使得预算的透明度大打折扣，损害了公众应有的知情权和监督权。

《预算法》修订应该是一个开放而不是封闭过程，应该有诚意、有能力吸纳社会公众、专家和新闻媒体参与预算制定过程，把法治精神和良好的治理观念融入《预算法》修订中，就预算公开的主体、内容及除外、程序和救济机制等做出规定，以法律的语言建立起对预算外部约束和自我约束。

2决策方式方面

成功的预算改革会通过权力结构的改变影响预算参与者在预算过程中的决策方式。但是，无论是从《预算法修正案（草案）》二审稿还是三审稿已经披露的内容上看，《预算法》的修订都未对预算结构、预算程序和预算规则这些影响参与者决策方式的规定做出有效的调整，《预算法》修订陷入困境也与这三个方面密切相关。

（1）预算权力结构不平衡

从我国政治体制的安排上看，预算权力结构主要是指预算过程中立法机关与行政机关、行政机关内部以及社会公众的权力结构关系。《预算法》修订的各方对有关预算权力结构的法律条款修订存在很大分歧，对于权力结构的重新配置也未能达成一致意见（如前所述）。权力结构的不平衡使得预算决策方式的科学性受到影响，这也阻碍了《预算法》修订。

（2）预算程序不完整

在预算编制阶段，《预算法》规定预算部门要根据国民经济和社会发展计划编制预算草案，但这一规定具有模糊性，它所涵盖的经济面过大，可操作性差。现行《预算法》也没有规范公众参与的具体程序，限制了公众的合法有序参与。此外，政府向人大提交的预算报表所列科目级次过少，内容过粗，编制说明简单，不但普通人大代表难以看懂，许多专业人士也难以解析。信息不充分制约了预算审议的深度和广度，使人大监督权难以有效行使。

在预算审批阶段，预算过程要为民众提供诉求表达途径。听证程序是现代民主制度的核心，为了确保预算决策的民主性，须在关键环节或是对有争议的项目举行听证会。现行《预算法》规定人民代表大会或者人大常委会组成人员可以就预算中的有关问题提出询问或者质询，但并未规定代表可以对有关事项进行辩论或举行听证。此外，在预算审批阶段也缺少应急程序，即在预算案被否决情况下的应急性做法的规定。在我国预算过程中已多次出现预算案被否决的情况，但《预算法》修正案并未对此做出规定。

在预算执行阶段，现行《预算法》缺乏对预算执行阶段的预算调整程序的详细规定和说明，致使各级政府的预算调整裁量权过大，有违预算的严肃性。具体表现在：《预算法》以预算平衡为尺度，只将预算追加列入预算调整程序，而并未将同时增加或减少财政收入与支出的行为列入预算调整程序，因此，政府只要在维持了预算平衡的条件下，对预算的调整行为就无需经人大常委会的审批。

（3）预算规则不健全

现行《预算法》规定各级人大具有批准本级预算的权力，但是受制于诸多因素，人大的预算审批监督权往往流于形式。这是因为绝大多数各级人大代表及常委会委员都是兼职人员，专业化程度不高。除了全国人大常委会下属的预算工作委员会之外，各级人大均没有专门的预算委员会，多数代表只有两三天时间审议预算，不足以深究预算细节。不少地方至今只提供粗线条的预算方案，也令代表们无从审查实质性条款。这些约束造成立法与行政职权错位，制约了各级人大的预算决策能力。

虽然《预算法》修正案草案的二审稿和三审稿延长了财政部向全国人大财经委提交预算初审的时间，明确规定了各级人大审查预算和决算的重点内容等，但是这些局部修正并没有改变《预算法》行政主导的本质。例如不同预算科目间的预算资金调剂仍然和旧法一样，“按国务院部门的规定报经批准”。此外，政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围及其编制、执行和实施步骤，国库管理的具体办法以及中央和地方分税制的财政管理办法等重要事项，也都由国务院规定，地方各级政府之间的财政管理体制则由省级政府规定，仅需向同级人大备案。这些规则将有关预算的重大立法事项赋予行政部门，未能凸显预算民主化中各级人大应有的地位。

四、结论与建议

以上分析表明，《预算法》修订不仅是技术问题，它与政治过程紧密相连。在完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，全面深化改革将有助于进一步推动《预算法》的完善，但是渐进的政治改革依然会制约《预算法》的修订，这种制约在短期内是难以逾越的。因此，在关注政治过程预算权力配置改革的同时，推进技术性改革是进一步完善《预算法》的必由之路。

1《预算法》修订应着力于预算权力结构的调整与重构

《预算法》修订若要最终取得成效，须对政治过程中的某些环节进行改变，调整和重置各机构的预算权力，切实加强人大的预算审批监督权，明确人大与政府、各级政府之间以及政府各部门之间的预算权限，保障社会公众及新闻媒体对预算的知情权和参与权。

（1）合理调整和分配立法机关与行政机关的预算权力

一方面，要加强人大对预算的监督审批权，从立法和程序上真正落实人大的预算权力，强化人大在预算监督中的主体地位；另一方面，针对当前公共预算中财政部门权力过大，存在滥用职权的可能，应在立法中明确财政部门的预算权限和责任，并加强对财政部门的预算监督。此外，还可以从财政部门决策层内部着手，规范预算决策方式及程序，明确财政部门内部分工，设立预算编制、执行、监督以及绩效评价等专门团队，细化权力和责任，实现权力制衡和监督控制。

（2）明确财政部门与其他各部门之间的权责划分

在目前的预算过程中，除了财政部门拥有预算权力之外，科技部、发改委、农业部及教育部等部门也有一定的准预算权，这些部门在预算过程中会利用自由裁量权对预算进行调整，这在一定程度上弱化了财政部门监督，使预算过程充满不确定性。《预算法》的进一步完善必须明确各部门之间的权责划分，提高财政部门的预算地位，将其建成核心预算机构，允许财政部门超越“会计导向”的职能定位，将自身重塑成一个政策分析机构，树立起在预算分配中的权威地位。在此基础上，以法律形式明确财政部门与其他各部门之间的财权与事权，规定各部门不能越权行事，预算一旦通过不能随意改动，若需改动，须经人大审查，从而避免预算中的“多头财政”，规范预算调整行为。

（3）保障社会公众对预算过程的知情权和监督权

第一，按照预算公开的原则，各级政府都要向社会及时公开其预算和决算，将预算纳入全社会的监督中，提高预算过程的透明度。第二，要编制一套科学的预算报表，充分反映公众所需要的信息以及详细的收入支出项目，部门预算要公开到基本支出和项目支出。第三，建立公众参与预算过程的法定程序，使公众参与及监督预算过程的行为规范化，可以借鉴市场经济发达国家的做法，通过制定法律规定在基层推广“公民参与式预算”，并将其建成是基层民主政治的表现形式。

2《预算法》进一步修订要继续关注技术性项目的改革

政治过程的改革是一个渐进调整的变迁，预算改革一旦超过了政治过程的承受限度，则会欲速则不达。因此，《预算法》修订在关注政治过程权力结构调整的同时，要继续关注预算过程中技术性问题的修改，通过预算技术上的改革改变预算结构，使预算决策更加理性化，为《预算法》的进一步完善奠定基础。

（1）深化全口径综合预算改革，建立健全公共预算体系

必须把所有政府性收入及地方政府性债务都纳入预算管理，扩大、完善国有资本经营预算，按照国际通行做法，构建并完善政府收支分类体系，将财政预算内收入和预算外收入统一纳入其中，全面反映政府收入的来源与规模，清晰列出各项开支的具体用途、总量、结构与方向，并推行政府财务报告制度。

（2）加强政策与预算的衔接程度，保证预算编制和执行时间

在不改变人代会会期的情况下，可以考虑将预算年度设置为每年的4月1日到次年的3月31日，这样就能在一些重大政策制定会议与预算执行之间留出较充足的时间，使政策意图及时贯彻到预算过程中。各级政府也应该将各种重要的政策制定会议前置到预算编制启动前召开，在预算编制之前思考未来一年的政策重点，在预算执行过程中尽量不再出台和批准新的增支政策。

（3）深化政府会计改革，建立公共预算会计体系

政府会计体系不仅要核算年度预算收支、追踪拨款和拨款使用，还要向公众报告年度预算执行情况和政府财务状况，可以在借鉴市场经济发达国家公共部门会计准则的基础上，制定我国的政府会计准则，拓宽会计基础，在完善现金制会计的同时，逐步推行权责发生制会计，更加准确、全面地反映政府所有的权益与责任，提高政府财政的透明度，控制财政风险。

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