教育体制改革的政策突破——以温州市民办教育综合改革试点为例

文 / 单大圣（国务院发展研究中心）

当前我国教育体制改革已经进入攻坚阶段，有些改革不突破现行政策是无法深入的。突破现行政策，既需要搞好国家层面的总体设计，也要充分发挥地方、学校和师生的主动性、积极性、创造性，在这方面，有许多需要认真思考和研究的问题。本文以温州民办教育综合改革试点为例，对教育体制改革中政策突破的内在机制和实现形式进行深入分析。

实现政策突破的现状与难点

改革开放以来，国家一直注重将体制改革作为推动教育事业发展的强大动力，特别是2010年以来，根据《教育规划纲要》的部署，在全国范围内确定了425项国家教育体制改革试点项目，从国家、地方和学校三个层面系统推进教育体制改革，各试点地区和学校积极探索，取得了一定的进展。但是从整体上看，在教育体制改革的重要领域和关键环节的实质性政策突破还比较有限，许多难题还没有根本破解，改革的“瓶颈”依然存在，现行政策难以突破、制度创新难以涌现的原因是十分复杂的，综合起来看，无外乎以下方面。

一是教育体制改革已进入攻坚阶段。一般认为，经过30多年的改革开放，教育体制改革中容易改的都基本上改了，剩下的都是难改的，人才培养体制改革、考试招生制度改革、现代学校制度、办学体制改革、管理体制改革等都触及到教育的基本法律、基本制度和基本政策，可以说，我国教育改革已进入“深水区”，面临着很多前所未有的新情况、新问题、新矛盾，改革的难度大、压力大，矛盾也比较多。二是认识不一致。教育体制改革本身是个新鲜事物，许多问题没有现成答案，有些方面认识不尽一致，需要在实践中探索。对于要不要改，怎么改，行政部门和理论界总有不同的认识，无论改革方案制订得多么周密，都会有不同的声音。三是既有利益格局的羁绊。旧的教育体制下形成的既有利益是客观存在的，突破现行政策，往往意味着要触动一部分既得利益，改革越是向前推进，涉及的利益就越复杂，碰到的阻力也就越大。 四是现有体制的制约。在依法治教的要求下，各级政府必须在法律的框架内，履行教育职责，各级各类学校要依法办学，但教育体制改革又需要突破现行法律制度约束，客观上构成一对矛盾，如果不给予特殊的授权和允许“犯错误”的空间，改革的空间将很小。另外，由于教育的广泛关联性，突破现行政策越来越涉及到其他的公共政策，如果没有集中协调机制，在现行部门分工的格局下，教育部门主导的教育体制改革和政策突破将难以取得实质性进展。五是改革精神缺失。教育曾经是改革最为活跃的领域，“文革”后刚刚恢复工作的邓小平果断决策恢复高考，成千上万地派出留学生，就体现了改革家的决心和勇气，不少先行者大胆地试，大胆地闯，凭着一股气和劲，走出了教育改革的新路子，但是在新形势下，一些地区和学校存在对改革的畏难情绪，缺少勇气和担当，不敢改，有的出于“多一事不如少一事”的心态，安于现状，不愿改，“改革疲劳症”逐步显现。

办学体制改革是教育体制改革的重要领域，民办教育领域的政策突破更为紧迫，也更加复杂，特别是2002年颁布《民办教育促进法》以来，针对民办教育发展中的诸多政策瓶颈，教育主管部门、民办学校举办者以及理论界均表达了强烈的改革愿望，对存在的问题也有着比较清醒的认识， 但从实践看，改革进展还比较有限，特别是缺少从民办教育发展全局出发突破现有政策瓶颈的综合改革。在这方面，2010年开始的温州民办教育综合改革试点是近些年来少有的大力度推进政策突破的典型案例，可以给我们很好的启示。

综合改革试点的政策突破

2010年以来的温州民办教育综合改革试点，在很多方面先行先试，针对性强，含金量高，较多地突破了现行的许多政策，主要表现在以下方面。

一是明确营利性与非营利性的分类标准和登记管理办法。对营利性和非营利性两类组织属性不同的民办学校分开管理，是关系民办教育健康发展的基础性制度，但是我国《民办教育促进法》和相关法规并未对民办学校分类做出明确的规定，绝大多数民办学校在民政部门被登记为民办非企业单位法人，难以跨越文件对非营利组织的认定，无法落实有关政策。温州将民办学校明确划分为营利性与非营利性两类，分别按照企业法人和民办事业单位法人进行登记管理，在民办学校法人分类上取得了重要突破，其中建立“民办事业单位”法人类型是重大创新。

二是突破民办教育投资融资的瓶颈。我国有关法律对学校资产的抵押及对外担保有规定限制。温州在改革中明确规定民办学校的收费权、办学权、知识产权、著作权、商标权都可以用于质押，非营利性民办学校的非教学设施可用作抵押，营利性民办学校的设施可作抵押，从而突破了相关法律规定。同时创新民办教育投资融资的形式，比如组建国资引导、民资参与的教育担保公司，为民办学校提供短期资金周转、贷款担保等服务。支持民办学校依照国家规定利用捐赠资金和办学结余设立教育基金，通过专业基金运营机构运作，实现保值增值，鼓励营利性民办学校探索创建教育私募股权投资基金，发展教育产业等等，这些都是新的制度创新。

三是创新对民办教育的优惠扶持方式。一是积极开放教育投资，吸引民间资本创办优质学校。将推出一批非义务教育阶段公办品牌学校，交由社会团体或个人办学，引进民营机制，探索通过土地、校舍等要素低租金或者零租金等方式，建设高端学校。二是对登记为民办事业单位法人的民办学校，根据在校生人数，按当地上年度生均教育事业费（包括预算内外）的一定标准进行补助。三是非营利性民办学校依法享有公办学校同等土地、税费等优惠政策，营利性民办学校提供学历教育劳务所得的收入，5年内免征营业税，企业所得税由税务部门先征缴后再予以返还地方所得部分。四是非营利性民办学校实现分等设限、自主定价的收费政策，由学校按等级不同，在不高于当地上年度生均教育事业费3倍以内的标准自主确定，营利性民办学校的收费项目及标准则由学校自主定价。

四是明确了民办学校的产权和合理回报政策。产权不清晰，合理回报政策缺失，是导致民办学校难以稳定健康发展的重要障碍。在这方面，温州进行了比较清晰的规定。一是明确各类民办学校在财产的归属、使用、收益、处分等方面的权利、义务和责任，明确提出“出资财产属于民办学校出资人所有，出资人产（股）权份额可以转让、继承、赠与，但学校存续期间不得抽回资金”。二是对登记为民办事业单位法人和企业法人的民办学校实行不同的会计制度，加强学校财务规范化建设。三是规定了合理回报的具体政策。非营利性民办学校可从办学结余中提取一定比例的经费，用于奖励出资人，年奖励金额按不超过出资人累积出资额为基数的银行一年期贷款基准利率的2倍计算。

五是建立民办学校教师保障新机制。一是各县（市、区）参照公办学校教师绩效工资标准，制定并落实了民办学校教师工资指导线。二是建立政府支持的民办学校教师社会保障新制度。所有符合规定要求的民办学校教师，均按公办学校教师标准参加事业单位社会保险，享受与公办学校教师同等的退休费、住房公积金、困难救助等待遇，各项社会保险费的单位应缴部分，由民办学校承担，当地财政通过购买服务的方式对非营利性民办学校提供资金支持。三是落实民办学校教师平等待遇，民办学校教师在表彰奖励、职称评聘、评优评先、人才政策、困难救助等方面，与公办学校教师享有同等待遇。四是加强专业培训，把民办学校校长、教师的业务培训纳入统一规划和管理，在培训经费、参加人次等方面，给予相同保障，委派公办学校教师民办学校支教，全市共派遣664位公办学校骨干教师到首批推进学校支教。五是建立公办民办学校教师流动机制。计划通过3年努力，使公办、民办学校教师在实施健全的资格管理制度、社会保障制度基础上实现由身份管理向岗位管理转变的自由流通。

温州改革试点政策出台后，形成了多方面的积极效果。许多民办学校反映，新政策实施后，教师流失率明显下降，学校应聘教师人次增多、层次提高，许多学生家长自觉地把孩子送到民办学校学习，极大提振了民办教育界的信心，很多民办学校都在大举建设，改善办学条件，推动学校再发展，一些温籍在外投资办学的教育集团返乡办学热情高涨，外地优质教育资源来温投资办学的意愿强烈。

温州民办教育政策突破的特点

温州在民办教育方面的政策突破比较全面地回答了当前制约民办教育发展的关键问题，是非常有意义的制度创新。在现行体制下，温州取得这些政策突破是很不容易的，是多方面因素共同作用的结果，具有鲜明的特点。

第一，民办教育事业发展对突破现行政策有强烈的需求。从上世纪八十年代开始萌芽，到九十年代的快速发展，再到新世纪以来的滞步不前，温州民办教育经历了非常曲折的发展历程。虽然起步早、总量多、办学层次门类齐全，但从整体上看，民办教育办学质量总体不高，且有走弱的趋势，具有特色及示范性的学校较少，许多学校办学条件差、师资水平弱、教学质量差，面对温州城乡居民收入水平较高、外出经商传统浓厚、区域人口流动加快的市情，民办教育难以满足高质量、有特色的选择性需求。民办教育的曲折发展与各种体制制约和政策障碍有关，特别是在政策不明朗的情况下，民办学校举办者不愿加大投入，有的采取短期行为和投机行为，干扰了办学秩序，损害了师生权利，影响了民办教育健康发展。办学者关心的产权属性、合理回报、收费政策、办学自主权等，教师关心的社会保险、退休金、评优评先、职称评审、培训等，校长关心的法人治理结构、校长独立职权等，都需要从政策上正面回应。

第二，温州具有在多个领域开展制度创新的独特优势。温州民营经济发达，民间资金充裕，改革思想活跃，在经济社会发展的诸多领域都走在改革前沿。基于上述特点，近年来，温州陆续承担了金融综合改革试验区、社会资本办医综合改革、民办教育综合改革等重大改革试点，分别涉及金融体制改革、医药卫生体制改革、教育体制改革等关系经济社会发展全局的关键事项，寄托了国家对温州的高度期待。作为浙江省承担国家民办教育综合改革试点任务的四个城市之一，温州市试点内容包括清理并纠正对民办学校的各类歧视政策，完善促进民办教育发展的优惠政策，营利性和非营利性民办学校分类管理，完善民办学校法人治理结构，加强财务、会计和资产管理，支持民办学校创新体制机制和育人模式等，涉及到了民办教育基本制度的各个方面，推动民办教育综合改革，就是要发挥温州的独特优势，力争在重要领域和关键环节取得突破，为全国民办教育改革提供示范，为国家建立民办教育基本制度提供参考。

第三，改革的推进力度大，是“真改”。与其他领域相比，民办教育面临的深层次矛盾和问题，涉及到多个部门的职责，触及一些国家基本制度和基本政策，改革难度和风险非常大，这是一些地方难以实质性推动民办教育改革的重要原因。在这方面，温州并不是一般的照抄和贯彻国家的有关规定，而是直面问题，鲜明地提出要把“突破与创新”作为民办教育综合改革试点的使命，按照“把国家级试点做成全国示范”的改革高要求，形成实实在在的改革试点方案。在改革推进上，市委、市政府领导高度重视，集中决策，并强力推进，体现了改革的决心和勇气。为推动改革，温州各级党委政府成立了由党委或政府一把手任组长的教育体制改革领导小组和联席会议制度，统筹协调试点工作推进中的具体事务，市委书记、市长先后6次进行专题研究，先后7次做出批示，市政府分管领导不下20次组织专题研究，将试点工作上升到“一把手工程”和“全员工程”，并作为“考点”，检验各级党委、政府推进教育改革创新的胆识与决心，倒排时间、强化督查，形成了推进工作的强大合力。温州各部门齐心协力，推进试点任务落实，同时加强部际协调和沟通，共同攻克政策难点，在遇到困难问题时，市领导集中协调，推进改革突破。

第四，改革的综合性较强，改革策略比较灵活。民办教育面临的各种问题由来已久，错综复杂，涉及面广，关联性强，决定了民办教育改革不能“头疼医头、脚痛医脚”，必须实行全面、综合改革。按照这一要求，温州从一开始就在充分研究和酝酿的基础上，提出对民办教育实行综合改革，形成了 “1+9”政策文件，涉及分类登记管理、教师队伍建设、社会保险、公共财政补助、法人财产权、财务管理、优惠政策、现代学校制度等，其后温州又继续补充了对最低工资指导线、会计核算办法、收费政策、金融优惠、教师社保、法人登记等问题的规定，将政策文件扩充到了“1+15”，从而形成了比较完整的民办教育基本制度体系，实际上对民办教育改革发展做出了一揽子的顶层设计。在实际操作过程中，体现了务实、灵活的改革策略。比如在制定合理回报政策时，将合理回报规定为银行一年期贷款基准利率的2倍（即相当于民间的1分利），这是按照目前温州民间资本运作最低的一种标准制订的。再比如《民法通则》规定的法人机构没有民办事业法人这个类别，为解决这一难题，在分管教育的副市长的支持下，温州市质监局积极配合，特事特办，对已按照民办事业单位法人进行民政登记管理非营利性的全日制民办学校开设绿色通道，便于其办理组织机构代码证书。